Tras escrito presentado por la Abogacía del Estado solicitando la celebración de vista, la misma se acordó por diligencia de ordenación de 14 de marzo de 2025.
PRIMERO. 1 La parte actora impugna la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución dictada por la Administración demandada por la que se deniega la solicitud de autorización de residencia temporal por reagrupación familiar para su esposa e hijos menores, y ello por razón de no acreditar que posee una vivienda adecuada para toda la unidad familiar, entendiendo, además, que no acredita como reagrupante suficientes recursos económicos.
2Concretamente, la parte actora pide su nulidad sin especificar si la misma es la nulidad de pleno derecho del art. 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) o la anulabilidad del art. 48 LPACAP, aunque entiende producida la vulneración del principio de legalidad del art. 25 de la Constitución española (CE) al haberse apartado la Administración, según sostiene, de lo que la normativa de aplicación exige, entendiendo que la vivienda es adecuada para el número que conforman la unidad familiar porque así lo dispone el informe de la Ciudad Autónoma de DIRECCION000. Además, manifiesta que cuenta con suficientes recursos económicos para traerse a su esposa e hijos. Acaba argumentando que debe prevalecer el interés superior del menor y la flexibilización de requisitos que prevé la normativa de extranjería para estos casos.
3Frente a esta pretensión, la Abogacía del Estado, en la representación que ostenta de la Administración demandada, entiende que la Resolución impugnada es conforme a derecho, ya que sostiene que la casa no es adecuada para acogerlos a todos, dado el número de habitaciones y los miembros de la familia, a pesar de lo que diga el informe de la Ciudad Autónoma de DIRECCION000. Y que el interés superior del menor no excepciona la aplicación de la normativa correspondiente, sin que exista un derecho fundamental a la reagrupación.
SEGUNDO. 1 Enumera el art. 17 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LOEX), los familiares que un extranjero residente tiene derecho a reagrupar (muy resumidamente, cónyuge no separado o persona con la que se tenga análoga relación de afectividad, hijos menores o incapaces y ascendientes de primer grado), para, a continuación, en el art. 18, pasa a fijar con carácter general los requisitos para la reagrupación familiar, que serían fundamentalmente los siguientes:
1) Que el reagrupante haya renovado su autorización de residencia inicial, salvo que se trate de reagrupar a los hijos, en cuyo caso el reagrupante deberá haber obtenido la residencia de larga duración.
2) El reagrupante debe acreditar que dispone de vivienda adecuada y de medios económicos suficientes para cubrir sus necesidades y las de su familia, una vez reagrupada. En la valoración de los ingresos a efectos de la reagrupación, no computarán aquellos provenientes del sistema de asistencia social, pero se tendrán en cuenta otros ingresos aportados por el cónyuge que resida en España y conviva con el reagrupante.
2Señala el art. 18.bis LOEX que la solicitud de reagrupación corresponde hacerla al extranjero que desee ejercer el derecho a la reagrupación a favor de los miembros de su familia que desee reagrupar, pudiendo solicitarse de forma simultánea la renovación de la autorización de residencia y la solicitud de reagrupación familiar. Y precisa el art. 19 LOEX que la autorización de residencia por reagrupación familiar de la que sean titulares el cónyuge e hijos reagrupados cuando alcancen la edad laboral, habilitará para trabajar sin necesidad de ningún otro trámite administrativo, amén de prever otras circunstancias especiales (víctimas de violencia de género, muerte del reagrupante, etc.).
3A su vez, en desarrollo de todo esto, están los arts. 52 y siguientes del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la LOEX (REX), centrados fundamentalmente en cómo deben reunirse los requisitos de suficiencia económica y vivienda adecuada.
4De hecho, en lo que ahora nos interesa, señala el art. 56.3 REX la documentación que debe acompañarse a la solicitud, y que es la siguiente:
A) Relativa al reagrupante: 1.º Copia del pasaporte, documento de viaje o cédula de inscripción del solicitante en vigor, previa exhibición del documento original; 2.º Copia compulsada de documentación que acredite que cuenta con empleo y/o recursos económicos suficientes para atender las necesidades de la familia, incluyendo la asistencia sanitaria, en el supuesto de no estar cubierta por la Seguridad Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 54 de este Reglamento;3.º Documentación original que acredite la disponibilidad, por parte del reagrupante, de una vivienda adecuada para atender las necesidades del reagrupante y la familia, y que habrá de ser su vivienda habitual, de acuerdo con lo establecido en el artículo 55 de este Reglamento;4.º En los casos de reagrupación de cónyuge o pareja, declaración jurada del reagrupante de que no reside con él en España otro cónyuge o pareja.
B) Relativos al familiar a reagrupar: 1.º Copia completa del pasaporte o título de viaje, en vigor; 2.º Copia de la documentación acreditativa de los vínculos familiares o de parentesco o de la existencia de la unión de hecho y, en su caso, de la dependencia legal y económica.
TERCERO. 1Antes de analizar si se cumplen o no los requisitos que resultan de la referida regulación conviene aclarar que, de las dos razones dadas por la Administración para denegar el permiso interesado, solo vamos a analizar aquella en la que se ha centrado la Administración demandada al contestar a la demanda en el acto de la vista: la falta de vivienda adecuada.
2Como es sabido, el objeto de un proceso viene determinado por el actor al interponer la demanda a través de la causa de pedir y de su petitum( art. 412 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil -LEC-, aplicable por remisión de la Disposición Final Primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -LJCA-), y por la contestación de la parte demandada que, de esta manera, fija la controversia de las partes. Ello normalmente se pone en valor para dejar claro que, una vez se ha fijado el objeto del pleito, no pueden introducirse hechos nuevos ni, por supuesto, modificar las peticiones inicialmente realizadas, so pena de indefensión a la contraria (así, entre otras, las SSTS 24 enero 2012, 20 mayo 2015, 12 junio 2018, 27 septiembre 2018 ó 3 junio 2020, con base en el art. 65.1 LJCA) . Pero, en este caso, conviene traerlo a colación para dejar claro que, si el objeto del pleito se constituye por demanda y contestación, lo que no se dice en esta última debe entenderse que no se discute y, por tanto, no forma parte del objeto del pleito.
3En este caso, vemos que uno de los dos motivos de denegación del permiso de residencia señalados en la Resolución impugnada (la falta de recursos económicos del reagrupante) no se ha mantenido por la Administración al contestar a la demanda en el acto de la vista. Ello solo puede explicarse porque la Administración demandada ha hecho suya, ha aceptado, la argumentación de contrario expuesta en la demanda, es decir, ha decidido no convertir este asunto en objeto de controversia.
4De hecho, en el acto de la vista solo se fijó como hecho controvertido el de la vivienda adecuada (más la relevancia jurídica del superior interés del menor), sin indicar ninguno más, y ello con la conformidad de las partes. Tampoco en la fase de conclusiones (que, en todo caso, tampoco sería el momento procesal oportuno para mantener o fijar una controversia) la Administración demandada ha aprovechado para recuperar dicho motivo de denegación.
5En consecuencia, el único motivo que subsiste para la denegación del permiso de residencia, tal y como la controversia (el objeto del pleito) se ha configurado, es el indicado de la falta de vivienda adecuada. Veamos si el mismo concurre o no.
CUARTO. 1La primera cuestión que se ha debatido sobre la falta o no de vivienda adecuada es de tipo jurídico, esto es, la naturaleza del informe que, al respecto, emitió la Ciudad Autónoma de DIRECCION000.
2Este informe (páginas nº 6 a 8 del expediente administrativo) arroja una conclusión favorable a la consideración de la vivienda como «adecuada». La parte recurrente sostiene su carácter vinculante, mientras que la Administración demandada entiende que no, que el informe es preceptivo, pero no vinculante. La razón jurídica, en este caso, está con la Administración.
3El referido art. 56.3 REX establece que el requisito de vivienda adecuada lo será de acuerdo con lo establecido en el art. 55 REX. Pues bien, dicho precepto deja claro que extranjero que solicite esta autorización para reagrupación deberá adjuntar «la solicitud de informe expedido por los órganos competentes de la Comunidad Autónoma del lugar de residencia del reagrupante a los efectos de acreditar que cuenta con una vivienda adecuada para atender sus necesidades y las de su familia». Es decir, lo que es obligatorio para el extranjero es aportar «la solicitud», no el informe. Sigue diciendo el art. 55 REX que la Comunidad Autónoma debe emitir ese informe, pero que, si no lo emite en plazo, «podrá justificarse este requisito por cualquier medio de prueba admitido en Derecho», señalando a continuación los extremos que deberán quedar claros. En definitiva, el solicitante de este tipo de permisos debe hacer dos cosas: acreditar que posee una vivienda adecuada para atender las necesidades del reagrupante y su familia y solicitar el informe de la Comunidad Autónoma con este fin. Si el informe llega, esa será la forma en que lo acredite, si no, valdrá cualquier otra prueba.
4Esto permite concluir que el requisito a cumplir, evidentemente, no es el «informe favorable», sino la «vivienda adecuada», esto es lo que debe controlar al Administración que concurre. Cumpliendo este requisito, junto con los otros, «el órgano competente resolverá la concesión de la autorización» (art. 56.5 REX). De hecho, la jurisprudencia que cita el recurrente en su demanda lo que hace es atribuir un importante valor probatorio a dicho informe, pero no que su carácter sea vinculante. Como mucho, y yendo en contra de lo que acaba de indicarse, se cita la STJ Madrid 27 marzo 2009, que entendió preceptiva la emisión del informe (no solo su solicitud), pero que tampoco dice nada a cerca de su carácter vinculante. Que sea «necesario» no significa que la Administración demandada deba pasar sí o sí por lo que en él se dice. Ello iría en contra de las competencias que, en materia de extranjería, le corresponden.
5Ahora bien, siendo la Administración libre para valorar la concurrencia de todos los requisitos, incluido el de vivienda adecuada, parece claro que la presencia de un informe favorable de la Administración competente exige por parte de la Administración demandada una explicación suficiente y razonada de por qué, siendo el informe el medio más adecuado para ello (es el medio de prueba por el que la normativa ha declarado su preferencia), ha decidido apartarse del mismo, no tenerlo en cuenta.
6En este caso, la Administración cumple con dicha exigencia y, en las resoluciones impugnadas, ofrece la explicación: la cédula de habitabilidad a que se refiere el informe de la Ciudad Autónoma de DIRECCION000 señala que el número de personas que conforman la unidad familiar es de cinco, lo que excede el número de personas que pueden habitarla, que son cuatro; y es que, como recuerda el informe, la casa consta de cocina, un baño, salón y sólo dos dormitorios, uno con una cama de 135 centímetros (el que se supone del matrimonio) y otro con dos camas de 90 centímetros.
7El último paso es determinar si es o no suficiente dicha explicación, valorar la fuerza de dicho argumento sustentado en la cédula de habitabilidad. Y a juicio de este juzgador esta explicación, ese argumento no es suficiente para enervar el valor probatorio del informe favorable.
8Para empezar, el referido informe es consciente de que la cédula de habitabilidad dice lo que dice y así expresamente lo indica, pero soslaya este inconveniente de la aparente falta de habitaciones señalando que la vivienda es «suficientemente grande», que la misma está en condiciones higiénicas adecuadas y de iluminación y, sobre todo, que uno de los hijos es un bebé y que puede dormir en una cuna a colocar en el dormitorio principal. Su conclusión final de «favorable», por tanto, se sustenta en algo más que el número de habitaciones, como es lógico. Una vivienda adecuada no solo lo es por el número de sus estancias.
9Es cierto que el «bebé» al que se refiere el informe no lo es tanto, pues a fecha de la solicitud (momento que ha de ser tomado en consideración) tenía cuatro años recién cumplidos. Pero: a) no es descabellado que con esa edad y un poco más pueda seguir en una cuna o cama auxiliar en la habitación de sus padres; b) a pesar de que esa casa debe ser su vivienda habitual, y pensando en que los niños crezcan, nada impide a la familia, dentro de un tiempo, cambiar a una vivienda más amplia si la actual realmente se les quedase pequeña; c) entre tanto, que los hijos compartan habitación es normal y en la que hay dos camas bien podría colocarse una litera para dar cabida en ella a los tres hijos. Desde luego no será la casa más cómoda, pero sí se entiende adecuada para vivir en ella dignamente.
CUARTO. 1 Por ello, y sin necesidad de entrar a valorar las alegaciones relativas al superior interés del menor, procede estimar la pretensión de la parte demandante, revocando la Resolución impugnada en todos sus términos y, consecuentemente, reconociendo el derecho del recurrente a obtener la autorización para reagrupación de su cónyuge y tres hijos.
2Hay que tener en cuenta que, por virtud del art. 57.1 REX, y en el plazo de dos meses desde la notificación de la concesión de la autorización, el familiar o familiares que vayan a ser reagrupado deberán, en su caso, solicitar personalmente el visado en la misión diplomática u oficina consular en cuya demarcación resida (tratándose de menores de edad, podrá solicitarlo un representante debidamente acreditado), para lo cual deberá aportarse la documentación que se señala en el art. 57.2 REX.
QUINTO.De conformidad con lo establecido en el art. 139.1, 2 y 4 LJCA, y vista la estimación del recurso, procedería condenar a la Administración demandada al pago de las costas procesales. Ahora bien, a pesar de que es plena la convicción alcanzada en la decisión finalmente adoptada, para llegar a ella se han tenido que resolver serias dudas de hecho y de derecho, por lo que no procede hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
