Sentencia Contencioso-Administrativo 17/2025 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Santiago de Compostela nº 2, Rec. 279/2023 de 28 de enero del 2025

PRIMERO.-Constituye objeto de impugnación en este procedimiento las resoluciones indicadas en el antecedente de hecho primero de esta resolución.

La parte actora alega, en síntesis, que habiéndose publicado en su momento la Orden de 20 de julio de 2018 reguladora de la carrera profesional, la misma fue judicialmente impugnada por distintos actores y entre ellos esta organización sindical, dando lugar a una serie de pronunciamientos judiciales de la Iltma. Sala del TSJ, finalmente ratificados por los respectivos pronunciamientos de la Excma. Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, a medio de las cuales se vino a declarar la nulidad de los preceptos de la referida Orden de 20 de julio de 2018, que constituían una evidente discriminación entre el personal fijo y el no fijo, a efectos del acceso a la carrera profesional. En dichos pronunciamientos judiciales, se vino a establecer el derecho de dicho personal interino y eventual a acceder a la carrera profesional e idénticos términos y condiciones que el resto del personal estatutario fijo o funcionario de carrera.

Continúa diciendo que tal y como expresamente se recoge en el preámbulo de la Orden ahora impugnada, han sido precisamente esos pronunciamientos judiciales los que han impulsado la negociación colectiva que ha desembocado en la promulgación de la misma

Denuncia que la Orden impugnada, respecto del apartado I. Encuadramiento excepcional 2022, establece en su parágrafo 3 "Efectos: las resoluciones estimatorias de reconocimiento de grado tendrán efectos económicos desde el 1 de enero de 2023",y respecto del apartado II. Encuadramiento excepcional 2023, dispone en su parágrafo 4 que ". Efectos: las resoluciones estimatorias de reconocimiento del grado II tendrán efectos económicos desde el 1 de enero de 2024. "

Invoca: La Nulidad de esos apartados por concurrencia de discriminación con respecto al personal no fijo. En concreto alega la nulidad al amparo de lo dispuesto en el artículo 47 punto 1, a) y punto 2 de la Ley 39/2015, la vulneración del artículo 14 de la Constitución Española, la discriminación del personal fijo con respecto al personal no fijo (interino/eventual), y la doctrina contenida en distintas sentencias del TSJ así como del Tribunal Supremo, especialmente la Sentencia del TSJ de Galicia de fecha 22 de mayo de 2023, recurso de apelación nº 73/2023, sentencia nº 410/23, relativa a la interpretación aplicable con respecto a la fecha de fijación de efectos del reconocimiento de grado del personal al que atañe la norma ahora impugnada.

Indica el recurrente que los destinatarios de la aplicación de la norma ahora impugnada son los interinos y eventuales a los que en el año 2018 se les privó indebida e ilegalmente de poder acceder a la carrera profesional. A este personal no se le permitió el acceso ni reconocimiento de su derecho en función, única y exclusivamente de su condición de no fijo, y ahora, al trabajador no fijo que pretenda acceder a ese derecho se le limita el efecto económico al año 2023, en lugar del que correspondería al amparo de la Orden de 20 de julio de 2018, continuando con la discriminación del personal temporal. Así, si un concreto trabajador no fijo hubiese tenido derecho a acceder al grado 1 de la carrera profesional entre cualquier fecha comprendida entre la entrada en vigor de la Orden de 20 de julio de 2018 y la Orden impugnada, parece evidente e indiscutible que ese derecho se le habría reconocido o tenido que reconocer con la fecha de efectos correspondiente a la de su solicitud inicial, o la determinada por la norma aplicable consistente en la propia Orden de 20 de julio de 2018, y no una fecha muy posterior como la que ahora se pretende.

Por la Administración demandada, además de instarse la suspensión por prejudicialidad que ya fue desestimada, se alega en primer lugar la inadecuación de procedimiento, ya que si la Orden ahora impugnada, se ha dictado en ejecución de diferentes pronunciamientos judiciales que anularon la Orden de 20/07/2018, el recurso debería haberse tramitado como un incidente de ejecución.

En cuanto al fondo del asunto, invoca la contradicción de la recurrente con sus propios actos porque no ha recurrido diversas resoluciones dictadas en aplicación del acuerdo de 2018, ni la resolución dictada en aplicación de la Orden de 25/11/2022

SEGUNDO.-I. Datos de interés :

En virtud de Orden de la Consellería de Sanidad de la Xunta de Galicia, de fecha 20/07/ 2018, se hizo público el Acuerdo, de 6 de julio anterior, por el que se establecieron las bases de la carrera profesional en el ámbito del Servicio Gallego de Salud y entidades adscritas a esta Consellería y a dicho organismo.

A raíz de la Sentencia dictada por el TSJ de Galicia de fecha 27/11/2019 se anularon, por contrarios al ordenamiento jurídico, los siguientes extremos del Acuerdo:

-La limitación contenida en su apartado 6, grado inicial, referida a "Estructura de Grados, que establece: "Grado inicial: Podrá acceder el personal fijo de la categoría y el personal estatutario interino en plaza vacante o fijo de otra categoría que esté desempeñando una plaza vacante por promoción interna temporal".

-Apartado 14. Régimen transitorio y excepcional de encuadramiento, cuyo tercer párrafo, en relación al personal estatutario fijo, señala: "Podrá participar en este proceso el personal estatutario fijo del Servicio Gallego de Salud y entidades públicas adscritas a la Consellería de Sanidad y a dicho organismo que en esta fecha reúnan los siguientes requisitos: ...".

-Apartado 15. Otras cláusulas, punto 6, que dispone: "En dicha convocatoria (2020) el personal que hubiere alcanzado la condición de fijo del Servicio Gallego de Salud o entidades adscritas antes del 31 de diciembre de 2011, y que en el momento de esa primera convocatoria sea personal estatutario ...".

En consecuencia, se condenó al Sergas por excluir al personal temporal de la carrera profesional, no existiendo justificación objetiva y razonable para establecer una diferenciación por razón de la naturaleza o duración del vínculo.

El Tribunal Supremo desestimó con fecha 7/4/2022 el recurso de casación interpuesto contra esa sentencia, agregando que existe discriminación para el personal temporal cuando se condiciona su participación en la carrera profesional diseñada en el acuerdo recurrido a la circunstancia de haber superado un proceso de ingreso y, por tanto, a la adquisición previa de la condición de funcionario de carrera o personal laboral fijo, ello por no admitirse que ese condicionamiento integre una causa objetiva que justifique la diferencia de trato.

A los efectos de la carrera profesional, debe considerarse equiparable al personal estatutario temporal de sustitución con el personal interino, sin que concurran las razones objetivas a que se refiere la cláusula 4.1 del Acuerdo Marco que acompaña a laDirectiva 1999/70/CE , referidas al personal fijo y personal temporal en general, que proporcionen una justificación adecuada y razonable para establecer distinciones entre los tipos de personal temporal.

Tras el dictado de distintas sentencias del TSJ de Galicia se abrió un proceso de negociación sobre el sistema de carrera profesional, se llegó al Acuerdo de la Mesa Sectorial de 28/10/22, para regular las futuras convocatorias de acceso a los grados de carrera profesional que es objeto de impugnación. Como se indica en la Orden de publicación del Acuerdo "En los últimos meses están deviniendo firmes diversas sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, estimatorias total o parcialmente de varias demandas de anulación formuladas contra algunas de las bases del Acuerdo de 6 de julio de 2018 (y solo en algún caso contra alguno de los antedichos actos de aplicación, ya ejecutados entre los años 2018 y 2021).

El contenido de esas sentencias es diverso pero coincidente en la necesidad de extender al personal temporal, sin distinciones, la posibilidad de participar en el sistema de carrera profesional.",y en el contenido del propio Acuerdo se indica que el proceso de negociación se llevó a cabo sobre las siguientes premisas fundamentales: "1. Incluir en el sistema de carrera a todo el personal temporal (en cumplimiento de diversas sentencias del orden jurisdiccional contencioso-administrativa)."

II. Sobre la excepción de inadecuación de procedimiento.

Aun cuando el Acuerdo impugnado tenga por finalidad esencial incluir en el sistema de carrera a todo el personal temporal, en cumplimiento de diversas sentencias del orden jurisdiccional contencioso-administrativa, ello no obsta a la impugnación autónoma del nuevo acuerdo.

Conviene recordar que las Sentencias a que se refiere la administración demandada se limitan a anular determinados apartados del Acuerdo de 2018 en cuanto discriminatorios respecto del personal temporal, pero en ningún caso imponen o determinan cómo debe regularse el sistema de carrera en sustitución del que es anulado.

Por tanto, ante la nueva regulación del sistema de carrera que trata de contemplar ya al personal temporal, cabe efectuar una impugnación autónoma y plena del contenido del nuevo acuerdo; todo ello sin perjuicio de que, naturalmente, cualquier interesado pueda también plantear además un incidente de ejecución de sentencia si entiende que este acuerdo puede contradecir los términos del fallo, cuestión esta que es ajena al presente procedimiento.

III.-Fondo del asunto. Sobre la discriminación del personal temporal en cuanto a los efectos del reconocimiento del encuadramiento excepcional en el Grado I y Grado II de la carrera profesional

Como se acaba de señalar, el Acuerdo impugnado tiene por objeto establecer medidas excepcionales de encuadramiento para el personal temporal como consecuencia de diversas sentencias del orden jurisdiccional contencioso-administrativo que extendieron al personal temporal, sin distinciones, la posibilidad de participar en el sistema de carrera profesional.

La finalidad última del acuerdo - en la parte objeto de impugnación- es extender al personal temporal que no pudo en su momento solicitar ese encuadramiento excepcional, que lo pueda solicitar ahora en las mismas condiciones que en su momento lo pudo el personal fijo.

Así, en el ámbito de aplicación del encuadramiento excepcional 2022 del Acuerdo impugnado se establece: "como medida excepcional de encuadramiento, el personal estatutario que en cualquier fecha entre el 1 de julio y el 28 de septiembre de 2018 prestara servicios (situación de servicio activo o cualquier otra que suponga reserva de plaza) como personal fijo,temporal o sustituto en las instituciones sanitarias del Servicio Gallego de Salud o en las entidades públicas adscritas a la Consellería de Sanidad o a dicho organismo, y que dicho 1 de julio hubiera completado cuando menos cinco años de servicios prestados en la categoría/especialidad por cuenta y bajo la dependencia de instituciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud, podrá solicitar directamente el grado I de carrera profesional, durante el plazo que establezca la Dirección General de Recursos Humanos, en la categoría/especialidad en la que esté en situación de servicio activo (o con reserva de plaza) en la fecha de presentación de la solicitud."

El establecimiento de la necesidad de haber prestados servicios en el Servicio Gallego de Salud entre dichas fechas obedece a que la Resolución de 31/07/2018, de la Dirección General de Recursos Humanos, por la que se iniciaron los procedimientos para solicitar un grado de carrera conforme al régimen transitorio y excepcional de encuadre, en aplicación del Acuerdo de carrera profesional publicado en el Diario Oficial de Galicia de 30 /07/ 2018 (DOG 6 de agosto de 2018), se establecía que "El plazo para la presentación de las solicitudes se iniciará el día siguiente al de la publicación de esta resolución en el Diario Oficial de Galicia y finalizará el 28 de septiembre de 2018.",exigiendo que el profesional esté en situación de activo (o con reserva de plaza) el 1/07/ 2018. Es decir, este encuadramiento excepcional lo puede solicitar el personal temporal que podría haberlo solicitado conforme al Acuerdo de 2018 si no hubiera sido excluido indebidamente de su ámbito de aplicación, tratando así de revertirse la discriminación declarada en relación con el apartado 14 del Acuerdo de 2018 que limitaba el encuadramiento transitorio y excepcional al personal fijo.

El apartado 6 de la Resolución de 31/07/ 2018 antes citada establece que "Las resoluciones estimatorias de reconocimiento de grado tendrán efectos desde el día 1 de enero de 2019".Es decir, el personal fijo pudo solicitar el encuadramiento excepcional en el año 2018 con efectos de 1 /01/2019. Sin embargo, en el encuadramiento excepcional que ahora se hace, los efectos de las resoluciones estimatorias de reconocimiento de grado tendrán efectos económicos desde el 1 /01/ 2023

Así, si el acuerdo de carrera profesional publicado en el Diario Oficial de Galicia de 30 /07/2018 no hubiese limitado al personal fijo el acceso a ese régimen extraordinario - extremo que fue anulado por diversas sentencias de este orden jurisdiccional por discriminatorio con el persona temporal- y lo hubiera extendido también al personal temporal ab initiocomo era exigible, el personal temporal hubiera podido acceder a este encuadramiento con efectos de 1 /01/2019. En consecuencia, el Acuerdo que ahora se dicta para paliar aquella discriminación del personal temporal que no pudo acceder a este encuadramiento extraordinario en base a un Acuerdo ya declarado discriminatorio, no puede establecer unos efectos distintos del reconocimiento que el que se estableció para el personal fijo, persistiendo en la discriminación y haciendo perder 4 años de carrera profesional al personal temporal respecto al personal fijo en la misma situación, al diferir o postergar los efectos del reconocimiento de la carrera 4 años respecto del personal fijo que se encontraba en idéntica situación.

Lo mismo sucede en relación a la regulación en el Acuerdo impugnado del encuadramiento excepcional del año 2023. A través de esta regulación se trata de revertir la discriminación declarada en relación al apartado 15.6 del Acuerdo de 2018, que establecía que "En dicha convocatoria (2020) el personal que hubiese alcanzado la condición de fijo del Servicio Gallego de Salud o entidades adscritas antes de 31 de diciembre de 2011, y que en el momento de esa primera convocatoria sea personal estatutario, quedará exonerado del requisito de permanencia en el grado anterior previsto en el apartado 6 de este acuerdo, siempre que hubiese permanecido continuadamente en situación de servicio activo (o en cualquier otra situación administrativa que suponga reserva de plaza) desde el último reconocimiento de grado."Es decir, el personal fijo que pudo acceder al encuadre excepcional en el Grado I de la carrera conforme al Acuerdo de 2018, pudo acceder al grado II sin necesidad del requisito de permanencia en el grado anterior en la convocatoria de 2020. Esta convocatoria fue efectuada por la Resolución de 20/11/ 2020, de la Dirección General de Recursos Humanos, por la que se convoca el procedimiento de acceso a los grados I a IV de carrera profesional correspondiente a la convocatoria del año 2020, que se refiere específicamente a este supuesto, y en cuyo apartado sexto establece que "Las resoluciones estimatorias de reconocimiento de grado tendrán efectos desde el día 1 de enero de 2021."

Sin embargo, en el encuadramiento excepcional que ahora se efectúa, cuyo ámbito de aplicación es precisamente "el personal incluido en el ámbito de aplicación del encuadramiento de 2022 que comenzase a prestar servicios como personal estatutario temporal o sustituto en el Servicio Gallego de Salud o en las entidades adscritas antes del 31 de diciembre de 2011, y permaneciese prestando servicios (situación de servicio activo o cualquier otra que suponga reserva de plaza) desde el 1 de enero de 2019 hasta el 1 de diciembre de 2020.",las resoluciones estimatorias de reconocimiento del grado II tendrán efectos económicos desde el 1 /01/ 2024.

Una vez más, si el acuerdo de carrera profesional publicado en el Diario Oficial de Galicia de 30 /07/ 2018 no hubiese limitado en el apartado 15.6 al personal fijo este reconocimiento excepcional de grado y lo hubiera extendido también al personal temporal ab initio, el personal temporal que estuviera en idéntica situación que el fijo hubiera podido acceder al grado II con efectos de 1 /01/ 2021, y no con efectos de 2024.

En definitiva, en cuanto que persiste la discriminación, siguen siendo plenamente aplicables los mismos argumentos que dieron lugar a anulación de los apartados del Acuerdo de 2018, y en particular la doctrina contenida en la sentencia de la Sala Segunda del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 /09/ 2011 (asunto C- 177/2010), que al resolver una cuestión prejudicial en torno a la Directiva 1999/70/CE, exige que se excluya toda diferencia de trato entre los funcionarios de carrera y los funcionarios interinos comparables de un Estado miembro basada en el mero hecho de que éstos tienen una relación de servicio de duración determinada, a menos que razones objetivas justifiquen un trato diferente; y en la sentencia del Tribunal Constitucional 104/2004 que insiste, considerando también la Directiva 1999/70/CE, en que "toda diferencia de tratamiento debe estar justificada por razones objetivas, sin que resulte compatible con el artículo 14 CE un tratamiento, ya sea general o específico en relación con ámbitos concretos de las condiciones de trabajo, que configure a los trabajadores temporales como colectivo en una posición de segundo orden en relación con los trabajadores con contratos de duración indefinida".

Por tanto, el Acuerdo impugnado es contrario a Derecho, pues desconoce el criterio de igualación entre los trabajadores con contratos de duración determinada y los trabajadores fijos comparables, con vulneración del artículo 14 de la Constitución Directiva 1999/70/CE, y en consecuencia procede declarar nulos los apartados objeto de impugnación.

La administración demanda no niega estos diferentes efectos que se producen en cuanto los efectos del reconocimiento entre el personal fijo y el personal temporal que se encontraba en idéntica situación.

La oposición a la estimación del recurso viene dada por la existencia de límites presupuestarios en cuanto a la masa salarial autorizada, que el acuerdo fue firmado por cuatro organizaciones sindicales (CIG, CESM, UGT, CSI-F y SATSE) por unanimidad en la Mesa Sectorial, y que el Acuerdo de 2018 siguió ejecutándose en convocatorias sucesivas dando alugar a resoluciones firmes y consentidas por lo que no puede fijarse con carácter general una retroacción de 5 años. Además refiere que el recurrente va contra sus propios actos al no recurrir los actos de aplicación del Acuerdo de 2018 y del que es objeto de impugnación.

Las razones de índole presupuestaria para este diferente tratamiento entre personal fijo y temporal ya fue descartada precisamente en las Sentencias que anularon el Acuerdo de 2018. A modo de ejemplo, en la Sentencia de 27/11/2019 (Recurso 263/2018) ya se indicaba que "Lo mismo cabe decir de la exclusión del personal temporal del régimen transitorio y extraordinario que se recoge en el apartado 14 del Acuerdo, pues las razones de restricción presupuestaria, derivadas de la crisis económica, tampoco constituyen justificación razonable para aquella exclusión, ya que la deficiente situación económica también afectó a quienes han venido prestando sus cometidos profesionales en el ámbito del Sergas.".Es decir, de existir limitaciones presupuestarias - que tampoco se justifican- lo que no es admisible es que esas limitaciones se hagan recaer en exclusiva sobre el personal temporal, privándoles solo a ellos de varios años de carrera profesional en relación al personal fijo comparable.

De igual modo, la circunstancia de que el Acuerdo haya sido aprobado en Mesa Sectorial por unanimidad, carece de cualquier tipo de trascendencia procesal en cuanto a su impugnabilidad, más allá de las limitaciones en cuanto a su impugnación por los que votaron a favor del acuerdo; pero ello no obsta obviamente a que cualquiera que ostente un interés legítimo pueda impugnarlo si entiende que ese acuerdo es discriminatorio, como acontece en el caso de autos.

Finalmente, aún cuando el acuerdo del año 2018 se ha venido ejecutando mediante diferentes convocatorias, no puede desconocerse que esa aplicación lo ha sido de cláusulas anuladas por Sentencia que después ha ganado firmeza, y que impedían participar al personal temporal. Por tanto, con la impugnación de la fecha de los efectos del reconocimiento de la carrera profesional al personal interino en el Acuerdo impugnado, no se está tratando de aplicar retroactivamente los efectos de la carrera profesional o dejar sin efecto actos consentidos y firmes, sino que lo que se pretende es que cualquier regulación que se haga de la carrera profesional del personal interino debe partir del presupuesto de que los efectos administrativos y económicos deben ser idénticos para el personal temporal y fijo, y en ningún caso el sistema de carrera profesional del personal temporal ha ganado firmeza ya que el Acuerdo de 2018 fue anulado en cuanto a la exclusión este personal y el que ahora se establecido para paliar esa exclusión ha sido objeto de impugnación.

Por la misma razón, no puede entenderse que se vaya contra los propios actos por la circunstancia de que la organización sindical recurrente no impugne los actos de aplicación del Acuerdo de 2018 o del Acuerdo objeto de impugnación. Habiéndose recurrido el sistema de carrera profesional de los Acuerdos de 2018 y de 2022 (con la naturaleza de actos plúrimos), no existe la carga de tener que recurrir todos y cada uno de los actos de aplicación, en cuanto se trata de actos dependientes de los que ya han sido objeto de impugnación, sin que la falta de impugnación de esos acuerdos denote voluntad alguna de la organización sindical recurrente con un sistema de carrera profesional que ya ha impugnado.

TERCERO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, se imponen las costas a la demandada, con un máximo de 400 euros.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo