Sentencia Contencioso-Administrativo 205/2025 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Vigo nº 2, Rec. 187/2025 de 30 de septiembre del 2025

PRIMERO.-Reputamos tácitamente ampliada la demanda a la reciente resolución de la directora de RRHH SERGAS, de 16 de junio del 2025, que desestimó el recurso de reposición planteado por la actora frente a la desestimación presunta de la reclamación presentada el 4 de abril del 2024, en la gerencia del área sanitaria de Vigo, con el mismo objeto que el de la demanda. Frente a ese silencio la actora articuló un recurso de alzada y en octubre del 2024 presentó a la demandada un escrito en el que consideraba que debido a la previsión del art. 24.1 in finede la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) .

La controversia que suscita la demanda ha sido resuelta por este órgano jurisdiccional en otros pronunciamientos, en los que examinamos casos en los que se combatía la desestimación presunta de una solicitud de revisión de actos firmes, 106 LPAC, considerando éstos los reconocimientos de grado que habían adquirido ese estado, por aceptación de la profesional interesada.

En el presente caso, la defensa actora nos ha explicado en el acto del juicio que, lo ortodoxo jurídicamente, en su criterio, hubiera sido haber procedido de ese modo, promoviendo la revisión de los actos firmes, a la vez que se ejercitan las pretensiones que hemos expuesto. Pero que, a pesar de no haberse hecho así, la voluntad impugnatoria debe reputarse implícita a tenor de los razonamientos contenidos en la STS Contencioso sección 4 del 29 de noviembre de 2023 (Sentencia: 1600/2023 Recurso: 1804/2021).

Pues bien, daremos por reproducidos los antecedentes contenidos en la resolución impugnada, en la medida en que, aunque se discrepe por la actora de sus consecuencias, no han sido contradichos en cuanto a su realidad.

A continuación, también reproduciremos buena parte de nuestra sentencia de 13 de febrero del 2025 (PA 293/24), confirmada por la STSJG Contencioso sección 1 del 02 de julio de 2025 ( Sentencia: 450/2025 -Recurso: 131/2025),

en la que sobre una relación fáctica similar a la presente y a propósito de la argumentación jurídica expuesta, razonamos:

De entrada conviene plasmar dos precisiones relevantes:

Una, que no hubo recurso de alzada presentado frente a una desestimación presunta, que hubiese sido también desestimado por silencio, puesto que de ser así, nos hallaríamos en el supuesto del art. 24.1 in fineLPAC . Como pone de relieve la resolución combatida, en virtud de lo dispuesto en el art. 7 e) de la

ORDEN de 22 de abril de 2020 de delegación de competencias en órganos centrales y periféricos de la Consellería de Sanidad y del Servicio Gallego de Salud y en la Agencia Gallega para la Gestión del Conocimiento en Salud:

"e) La resolución de los procedimientos de reconocimiento y homologación de grado de carrera profesional y de grado personal del personal estatutario del Servicio Gallego de Salud y de las entidades adscritas a la Consellería de Sanidad y a dicho organismo.

Es decir, la competencia recae en el Conselleiro y se ha delegado en la dirección general RRHH, esto es, art. 9.4 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, la resolución de estos procedimientos se dicta por el titular de la Consellería, por lo que también ostenta la competencia para apreciar la nulidad radical de las que se hubiesen dictado, en el marco del procedimiento del art. 106 LPAC. La consecuencia es la inexistencia de recurso de alzada, el recurso presentado por la actora frente a la desestimación presunta de su solicitud, fue de reposición, se desestimó por silencio inicialmente y finalmente, se ha resuelto expresamente por la resolución que se combate.

La segunda precisión que se impone a la vista de esta resolución de la demandada, es la conducta contradictoria de la actora desde el ángulo que se contemple, ya que por un lado se aquietó al sistema establecido en el ámbito del servicio gallego de salud y entidades adscritas a esta consejería y a dicho organismo. Participó en la convocatoria y se le reconoció primero el grado I con efectos del 1 de enero del 2029, y después el grado II, con efectos del 1 de enero del 2021, y no combatió ni los términos de la convocatoria, ni esos reconocimientos. Luego, cambia de idea y promueve el procedimiento cuya resolución se impugna a la vez que interesa que se le reconozca el derecho al acceso a la carrera profesional con efectos retroactivos al mes de julio del año 2006, cuando ya prestaba sus servicios con carácter temporal, para la demandada.

Como es de ver existe una dosis importante de incoherencia entre lo que se pide en la vía administrativa y lo que se interesa en la jurisdiccional y aun dentro de aquélla.

SEGUNDO.-Desde la perspectiva sustantiva o de fondo, razonamos ya:

Pues bien, advertimos en la demanda una indebida asociación entre los pronunciamientos del TS que ratificaron numerosos pronunciamientos de nuestro TSJG, que apreciaron la nulidad de preceptos de la Orden de 20 de julio de 2018 por la que se publica el acuerdo sobre las bases de la carrera profesional, por cuanto excluían al personal temporal del acceso a la carrera profesional, y aquellos otros que se citan en el fundamento jurídico segundo de la demanda, que se refieren a supuestos en los que examinó la solución a un recurso de revisión del art. 106 LPAC, planteado por un particular pero predicado respecto de disposiciones generales. Nos explicamos:

La primera de estas SSTS que se señalan por la actora es la STS, Contencioso sección 4 del 01 de diciembre de 2020 (Sentencia: 1636/2020 -Recurso: 3857/2019), a la que siguieron otras en la misma línea, predicadas de supuestos análogos y una de las últimas, ha sido la STS, Contencioso sección 4 del 12 de enero de 2023 (Sentencia: 23/2023 -Recurso: 1328/2021), cuya fundamentación nos vemos en la obligación de reproducir en parte:

"Recordábamos, con cita de las sentencias correspondientes, que la jurisprudencia sobre la revisión de oficio de las disposiciones generales es inequívoca y constante, tanto bajo el artículo 102.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ,cuanto conforme al actual artículo 106.2 de la Ley 39/2015 en el sentido de no reconocer a los interesados una acción de revisión para obtener la declaración de nulidad de normas reglamentarias. Corresponde en exclusiva a la Administración autora de las disposiciones generales esa facultad, a diferencia de lo que sucede con la revisión de los actos administrativos nulos que puede ser iniciada por la propia Administración o a solicitud del interesado.

Apuntábamos que la sentencia recurrida no ignoraba la existencia de esta jurisprudencia, antes bien reconocía que, "en una primera aproximación", los particulares no pueden solicitar la revisión de disposiciones generales pero terminaba sosteniendo que, al solicitar la actora la revisión de oficio de actos de aplicación del Decreto 62/2007 no cabía disociar o entender la impugnación de las resoluciones indicadas sin afectación indirecta, al menos, de dicho Decreto pues derivaban de la aplicación de sus artículos 2.2 , 7.3 y de su disposición transitoria quinta, punto tres. Es decir, deducía de la solicitud de revisión de oficio de esas resoluciones su impugnación indirecta, aunque no se hubiera formulado de manera explícita.

Esta forma de proceder, decimos en la sentencia n.º 1636/2020 ,no es ajustada a Derecho y no tiene cabida en el artículo 27.1 de la Ley de la Jurisdicción . La sentencia recurrida lo aplicó indebidamente, aunque fuera de manera implícita, ya que, si la razón de la impugnación indirecta de disposiciones generales es que, en realidad, el enjuiciamiento de la legalidad del acto de aplicación no puede hacerse sin el de la que aplica cuando el motivo de la invalidez de aquel fuera la disconformidad a Derecho de ésta, no puede afirmarse lo mismo respecto a la revisión de oficio del acto de aplicación. En efecto, en ésta el objeto directo del recurso contencioso-administrativo no es un acto de aplicación de una disposición que se repute contraria a Derecho, sino la denegación o la inadmisión a trámite de la revisión de oficio de un acto administrativo firme y consentido. Es decir, comporta un juicio sobre si ese acto administrativo es o no nulo de pleno Derecho, y en este acto no se hace aplicación de aquella disposición general.

Por tanto, si bien el legislador podría haber admitido la acción de nulidad para la revisión de oficio de disposiciones generales, excluyó esa posibilidad. De ahí que no quepa desconocer tal determinación legal "por la vía de aplicar el esquema de la impugnación indirecta de disposiciones generales a la de la revisión de oficio de actos firmes de aplicación de una disposición general".La consecuencia inevitable fue la estimación de la pretensión del recurso de casación concerniente a la revisión de oficio del Decreto 62/2007 y a la declaración de su nulidad.

No obstante, dijimos también que debía permanecer el pronunciamiento de la sentencia recurrida en cuanto acordaba el inicio del procedimiento de revisión de oficio, ya que no había solicitado su revocación la parte recurrente en casación. De ahí que limitásemos nuestro fallo, en congruencia con lo solicitado, a dejar sin efecto la sentencia en cuanto acuerda la declaración de nulidad de preceptos del Decreto 62/2007 sin perjuicio de que la Administración recurrente prosiguiera la tramitación del procedimiento de su revisión de oficio en los términos dispuestos en el artículo 106.2 de la Ley 39/2015 ,según se solicitaba en el suplico del recurso de casación.

Sobre la afirmación por la Sala de Albacete de la procedencia de la revisión de oficio y de la declaración de nulidad de los actos particulares de aplicación, así como del reconocimiento del derecho de la recurrente a percibir los complementos de carrera profesional de los cuatro años previos a la solicitud de revisión de oficio sin perjuicio de aplicar la disposición derogatoria de la Ley 1/2012, de 21 de febrero, de Castilla-La Mancha, de Medidas Complementarias para la aplicación del Plan de Garantías de Servicios Sociales, confirmamos su pronunciamiento por aplicación de la doctrina del efecto útil del recurso de casación, habida cuenta de que lo pretendido por el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha no tenía sustento jurídico, ya que pretendía que se admitiera la revisión de oficio, pero tan sólo con efectos de futuro. De ahí que sus argumentos carecieran, en realidad, de virtualidad para llevar a un pronunciamiento estimatorio de la casación en este punto.

Por eso, decíamos que no bastaría con desestimar el recurso de casación por la inidoneidad de los argumentos del escrito de interposición pues "la transversalidad del trato no discriminatorio al personal temporal, en lo que ahora interesa en el ámbito de la carrera profesional horizontal, y la existencia de previsiones muy semejantes en otros Servicios de Salud, hacen necesario que extendamos nuestro examen sobre la cuestión litigiosa, para establecer una doctrina jurisprudencial precisa y útil, ya que el pronunciamiento estimatorio de la sentencia recurrida no puede estar basado en la línea argumental que ha seguido para alcanzarlo, aunque sea correcto en cuanto a su pronunciamiento".

A tal efecto, tuvimos en cuenta que la Administración recurrente en casación no cuestionaba la procedencia de iniciar el procedimiento de revisión de oficio contra los actos de aplicación del Decreto 62/2007 ni que su convocatoria de los procesos de reconocimiento de grado en la carrera profesional y los actos de resolución de los mismos, en los que participó la allí recurrente en la instancia, son contrarios al principio de no discriminación en las condiciones de trabajo del personal temporal por diferir los efectos económicos de la adquisición de los correspondientes grados de carrera profesional, de forma no justificada respecto al personal estatutario fijo en situación comparable. Y que la denegación de la revisión de oficio resultaba incoherente a la vista de la posición de la Administración en casación, pues solicitó la reintegración del procedimiento de revisión de oficio a la fase inicial, para su tramitación y resolución.

De ahí dedujimos la falta de justificación de exigir a la parte recurrente que soportara un nuevo procedimiento absolutamente inútil. Y, si bien no aceptamos la revisión de oficio instada respecto del Decreto 62/2007, sí apreciamos en los actos de su aplicación una causa autónoma de nulidad pese a la vigencia de esa disposición general. No es otra que infracción del principio de igualdad y del Derecho de la Unión Europea, en concreto de la cláusula 4.1 de la Directiva 1999/70/CE ,del Consejo de 28 de junio de 1999 y el desconocimiento de cuanto se afirma en nuestras sentencias n.º 304/2019, de 8 de marzo (casación n.º 2751/2017 )y n.º ROJ 2887/2014, de 30 de junio de 2014 (casación n.º 1846/2013), según las cuales la carrera profesional está incluida en el concepto "condiciones de trabajo" de la cláusula 4 del Acuerdo Marco incorporado a la citada Directiva 1999/70 ,referida al principio de no discriminación, y a los efectos de valorar las diferencias de régimen jurídico aplicable a los funcionarios interinos y al personal laboral temporal, al que viene referida la actuación impugnada. Y que es discriminatorio impedir al personal temporal condicionar su participación en ella a la adquisición previa de la condición de funcionario de carrera o de personal laboral fijo.

Por último, concluimos que no concurría ninguna de las razones que, según el artículo 110 de la Ley 39/2015 ,pueden justificar la exclusión de la revisión de oficio pretendida, mientras que entendimos que el principio de cooperación leal impuesto a España por el artículo 4.3 del Tratado de la Unión Europea y la existencia de una infracción suficientemente caracterizada de su Derecho nos obligaba a mantener el pronunciamiento de la sentencia impugnada, es decir, el reconocimiento a la recurrente en la instancia del derecho a percibir el complemento de carrera profesional correspondiente a los grados que tenía reconocidos.

C) Aplicación al presente proceso de la interpretación establecida.

Es verdad que, en este caso, no se produjo la inadmisión de su solicitud de revisión de oficio, sino que fue desestimada por silencio. No obstante, la Sala de Albacete no advirtió o no dio relevancia a esa diferencia y nosotros entendemos que no impide aplicar al caso la misma solución de la sentencia n.º 1636/2020 porque las razones de fondo son plenamente trasladables y se da la misma circunstancia de que el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha no discute la discriminación injustificada que causó.

Por consiguiente, debemos estimar el recurso de casación y, para mayor claridad, anular la sentencia objeto del mismo. Y, puestos a resolver el recurso contencioso-administrativo, hemos de estimarlo parcialmente pues no cabe instar la revisión de oficio de una disposición de carácter general sin perjuicio de que proceda que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha declare la nulidad de los preceptos afectados por ella del Decreto 117/2006: sus artículos 2.2 , 7.3 y la disposición transitoria quinta, punto tres. De otro lado, debemos mantener por las razones dadas la nulidad de las resoluciones determinantes de que al Sr. Camilo no se le hiciera efectivo económica y administrativamente y a efectos de Seguridad Social el reconocimiento de su grado de carrera profesional mientras no adquiera la condición de personal estatutario fijo. Es decir, debemos hacer el mismo pronunciamiento que hizo la Sala de Albacete en este punto. O sea, con efectos económicos desde los cuatro años anteriores a la solicitud de revisión de oficio.

Los efectos de la nulidad, hemos dicho en la sentencia n.º 103/2021, de 28 de enero (casación n.º 3734/2019 ),se producen desde que es declarada, pero sin perjuicio de límites establecidos por la Ley en materia de prescripción de las obligaciones de la Hacienda Pública y de los sentados en la Ley Castellano-manchega 1/2012, de 21 de febrero. En la práctica, esto se traduce en la acotación temporal establecida por la sentencia de instancia y que nosotros mantenemos en nuestro fallo.

QUINTO.- La respuesta a las cuestiones planteadas por el auto de admisión.

Y, puestos a responder a las cuestiones planteadas por el auto de admisión, al igual que hicimos en la sentencia n.º 1636/2020, de 1 de diciembre (casación n.º 3857/2019 ),hemos de declarar lo siguiente:

(1º.) El artículo 106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ,no reconoce legitimación a los interesados para ejercer una acción de nulidad dirigida a obtener la declaración de revisión de oficio de disposiciones generales;

(2.º) En un caso como el que examinamos, la estimación del recurso contencioso-administrativo no se ha de limitar a la retroacción de actuaciones a la fase de admisión de la solicitud de revisión, para su tramitación posterior ante la propia Administración, sino que el Tribunal podrá entrar directamente a resolver sobre la procedencia de la revisión de oficio, al resultar desproporcionado someter a los interesados a un nuevo procedimiento para restablecer los derechos que les confiere de forma directa y suficientemente clara una disposición de Derecho de la Unión Europea.

(3.º) Los efectos de la declaración de nulidad de las resoluciones afectadas por ella han de producirse desde el momento en que fueron dictadas sin perjuicio de los límites establecidos por la Ley en materia de prescripción de las obligaciones de la Hacienda Pública y de los sentados por el apartado 4 de la disposición derogatoria de la Ley castellano-manchega 1/2012, de 21 de febrero, de medidas complementarias para la aplicación del Plan de Garantías de Servicios Sociales."

(negrita, nuestra).

TERCERO.-Las conclusiones que extraemos de la jurisprudencia anterior, son:

No cabe que por el interesado se promueva por el cauce del art. 106 LPAC, la revisión de disposiciones generales, ni tampoco considerar que con la solicitud de revisión de un acto firme que constituya un acto de aplicación de una disposición general, se esté efectuando una impugnación indirecta de ésta.

Trasladado al caso enjuiciado tenemos que no se ha promovido la revisión de una disposición general, ni se ha procurado la revisión de los actos que constituyen actos de aplicación de ésta. Lo que parece pedirse en vía administrativa y se reitera en sede jurisdiccional, es que con anulación de los actos firmes que ya han reconocido el derecho a la carrera profesional de la actora y le han asignado los grados que le corresponden, con aplicación retroactiva del criterio sólido y pacífico jurisprudencial que considera que la carrera profesional forma parte de las condiciones de trabajo, por lo que no cabe establecer distinciones discriminatorias entre su reconocimiento al personal fijo y su denegación al personal de carácter temporal, el derecho de la recurrente despliegue sus efectos con esa fuerza retroactiva al instante en que habría consolidado el grado inicial, de acuerdo con lo establecido en el DECRETO 155/2005, de 9 de junio, sobre un régimen extraordinario de reconocimiento del desarrollo profesional del personal estatutario de las categorías de licenciados sanitarios del Servicio Gallego de Salud previo a la implantación del régimen de desarrollo profesional a que se refiere la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias.

Esta postura entiendo que no es admisible, no encuentra sustento ni el Ordenamiento jurídico, ni en ninguno de los pronunciamientos jurisprudenciales mencionados en la demanda.

Hemos dicho ya que la Orden de 20 de julio de 2018 por la que se publica el acuerdo sobre las bases de la carrera profesional en el ámbito del servicio gallego de salud y entidades adscritas a esta consejería y a dicho organismo, incurrió en vicios que fueron apreciados por sentencias como las STSJG Contencioso sección 1 del 25 de septiembre de 2019 ( Sentencia: 410/2019 Recurso: 357/2018) ratificada por la STS, Contencioso sección 4 del 07 de abril de 2022 (Sentencia: 433/2022 Recurso: 7773/2019), y la STSJG Contencioso sección 1 del 27 de noviembre de 2019 ( Sentencia: 556/2019 Recurso: 263/2018), todas ellas respaldadas por el TS.

Pero, sin perjuicio de la condición de personal fijo de la actora, desde el año 2008, los actos firmes cuya revisión implícitamente ahora se ha pretende se dictaron ya tras la corrección de la disposición general que ha permitido que el acceso a la carrera profesional se abriese al personal temporal y no solo al estatutario.

La solicitud de revisión de la actora, del acto firme consistente en la resolución de 12 de enero de 2023, de la directora general de RRHH, SERGAS, que le reconoció el grado inicial de la carrera profesional, no supone la petición de revisión de una disposición general, la Orden de 20 de julio de 2018, pero sí encierra su impugnación indirecta. Semejante impugnación debiera ser admitida, tendría éxito, en el escenario de que sus términos mantuviesen la proscripción reiterada de no discriminación entre personal fijo y temporal en cuanto al acceso a la carrera profesional, en el escenario de su redacción primitiva. No es el caso. Su redacción original ha sido corregida en virtud de los pronunciamientos judiciales referidos, SIN CARÁCTER RETROACTIVO se ha suprimido el injustificado trato discriminatorio por razón de la temporalidad del empleo y ha desaparecido el menoscabo del derecho a la igualdad. Pero la igualdad en el acceso no puede ser confundida con la igualdad en los efectos, con el tratamiento homogéneo de situaciones que objetivamente son diversas en su nacimiento y sobre esta cuestión, nos hemos pronunciado ya en nuestra sentencia de 14 de noviembre de 2023, dictada en el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales (PDF 232/23), que ha sido ratificada por la STSJG Contencioso sección 1 del 02 de mayo de 2024 ( Sentencia: 327/2024 -Recurso: 36/2024).

Como hemos destacado en negrita sobre la reproducción parcial que hicimos de la STS, Contencioso sección 4 del 12 de enero de 2023 (Sentencia: 23/2023 -Recurso: 1328/2021), la discriminación que subyacía en aquellos supuestos, que propiciaba la solicitud de revisión por el cauce del art. 106 LPAC, era el impedimento al personal temporal para la participación en la carrera profesional, mientras no adquiriesen la condición de "funcionario de carrera o de personal laboral fijo."Esta clara discriminación ha sido superada en las convocatorias que ha ofertado la demandada y que han seguido a la que originó la Orden de 20 de julio de 2018 por la que se publica el acuerdo sobre las bases de la carrera profesional en el ámbito del servicio gallego de salud y entidades adscritas a esta consejería y a dicho organismo.

No encontramos ningún pronunciamiento de la jurisprudencia que diga eso, que establezca la paridad lisa y llana entre el personal temporal y el estatutario, en el cómputo de servicios prestados a efectos de carrera profesional desde el instante en que los primeros adquieran la condición de estatutarios, que es lo que proclama la actora.

Reiteramos, una cosa es que el sistema de carrera profesional, tal y como está diseñado, tenga una accesibilidad universal, a personal temporal y estatutario, y otra distinta es que cuando el temporal adquiera la condición de estatutario fijo retrotraiga sus efectos como si siempre lo hubiera sido, que es lo que se pide. El fundamento jurídico cuarto de la Principio del formularioFinal del formularioSTSJG Contencioso sección 1 del 29 de septiembre de 2021 (Sentencia: 534/2021 Recurso: 147/2021), resulta predicable al caso enjuiciado en la medida en que, explica por qué el DECRETO 155/2005, de 9 de junio, no le resulta de aplicación a la actora, ni entonces, que no se comprendía en su ámbito subjetivo por su condición temporal, ni mucho menos ahora.

En resumen, a la recurrente se le ha reconocido ya su derecho a la carrera profesional, a partir del año próximo, en la siguiente convocatoria que se publique, podrá optar al reconocimiento del grado III, con arreglo a la normativa vigente en el momento en que tenga lugar. Pero lo que no resulta atendible es que, con fundamento en la apreciación de una nulidad radical de una limitación en el acceso a la carrera profesional, declarada más de diez después, pretenda el reconocimiento del derecho al acceso a la carrera con semejante efecto retroactivo, con arreglo a una normativa, DECRETO 155/2005, de 9 de junio, que ni le resultaba de aplicación en el momento de su vigencia, ni se ha impugnado administrativa, ni jurisdiccionalmente. La demanda debe ser desestimada.

CUARTO.-En lo que a las costas del proceso se refiere, en el artículo 139.2 LJCA se establece:

"En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición"

Es criterio jurisprudencial consolidado la no imposición de costas al recurrente vencido cuando la Administración incumple el deber de resolver, art. 21 LPAC.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente y general aplicación,