Sentencia Contencioso-Administrativo 205/2025 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla nº 4, Rec. 176/2024 de 06 de noviembre del 2025

Primero.- Se interpone el presente recurso contencioso administrativo frente al acuerdo del Excmo. Ayuntamiento Pleno de Carmona (Sevilla), en sesión celebrada el día 24 de noviembre de 2023, relativo a la aprobación definitiva del Proyecto de Actuación de Interés Público en suelo rústico para autorización previa de actividad de fabricación y reciclado de palés de madera en polígono 68, parcela 12, promovido por la mercantil DUOCARMA, S.L.

La actora sostiene que la actuación administrativa recurrida carece:

"- De la suficiente justificación del interés público o social, pues considera que el uso concreto de de una fábrica para la transformación de la madera y de las oficinas centrales de un grupo empresarial, no conlleva ningún interés de carácter público o ni está implicado de algún modo el interés de la sociedad.

- De la suficiente justificación de que hayan de emplazarse suelo rústico por resultar incompatible su localización en suelo urbano. Proyecto no demuestra, ni siquiera lo intenta, que no pueda ubicarse en el suelo urbano industrial existente en Carmona. Y aunque ello fuese así y no hubiese suelo disponible, tampoco sería un argumento suficiente, ya que se trata de una industria genuinamente industrial.

- De los preceptivos informes sectoriales favorables.

En síntesis, las demandadas alegaron que el art. 22.3 de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, no exige la emisión de los informes preceptivos que señala la recurrente, sino, unicamente, el sometimiento de la actuación a un trámite de información pública, tal como se verificó. La valoración conjunta de todos los elementos y circunstancias expuestos por la entidad promotora justifican la apreciación de la concurrencia de una utilidad pública o de un interés social. Alega el cumplimiento de las distancias mínimas de separación con los linderos de las fincas y el cumplimiento de los lados de la parcela según las normas urbanísticas de las normas subsidiarias para actividades molestas, nocivas o insalubre. . No existiría vicio o causa justificativa de la pretendida nulidad de la actuación administrativa recurrida.

Segundo.- Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, regula en el Capítulo III del Título I los usos y actividades en suelo rústico.

El artículo 22, integrado en dicho capítulo, regula las actuaciones EXTRAORDINARIAS en suelo rústico.

El apartado primero del artículo 22 establece:

"En suelo rústico, en municipios que cuenten con instrumento de ordenación urbanística general o en ausencia de este, podrán implantarse con carácter extraordinario y siempre que no estén expresamente prohibidas por la legislación o por la ordenación territorial y urbanística, y respeten el régimen de protección que, en su caso, les sea de aplicación, usos y actuaciones de interés público o social que contribuyan a la ordenación y el desarrollo del medio rural, o que hayan de emplazarse en esta clase de suelo por resultar incompatible su localización en suelo urbano".

Y el apartado tercero establece:

"Las actuaciones extraordinarias sobre suelo rústico requieren, para ser legitimadas, de una autorización previa a la licencia municipal que cualifique los terrenos donde pretendan implantarse, conforme a los criterios que se establezcan reglamentariamente.

Durante el procedimiento de autorización previa, se someterá la actuación a información pública y audiencia de los titulares de los terrenos colindantes y de las Administraciones Públicas que tutelan intereses públicos afectados, por plazo no inferior a un mes. El plazo máximo para notificar la resolución del procedimiento será de seis meses y el silencio tendrá efecto desestimatorio.

La resolución del procedimiento corresponderá al Ayuntamiento, previo informe vinculante emitido por la Consejería competente en materia de Ordenación del Territorio cuando la actuación afecte o tenga incidencia supralocal conforme a lo dispuesto en el artículo 2."

El desarrollo reglamentario de la Ley 7/2021 se encuentra en el DECRETO 550/2022, de 29 de noviembre. En concreto, en lo que se refiere a las actuaciones extraordinarias en suelo rústico, se encuentra regulado en los artículos 30 a 35 del referido reglamento.

El artículo 30.2 del reglamento establece que son usos y actuaciones de interés público o social que contribuyen a la ordenación y el desarrollo del medio rural:

"a) Las promovidas por las Administraciones Públicas en ejercicio de sus competencias, las establecidas en los instrumentos de ordenación territorial y las declaradas de Interés Autonómico.

b) Las declaradas de interés público o social mediante acuerdo municipal que

fundamente alguna de las siguientes circunstancias:

1º. Que se trate de dotaciones no previstas en los instrumentos de ordenación territorial o urbanística y que sea necesaria o conveniente su localización en suelo rústico.

2º. Que se considere de carácter estratégico para el desarrollo económico y social del municipio o que genere efectos positivos y duraderos sobre la economía y empleo local.

3º. Que contribuya a la conservación y puesta en valor del patrimonio histórico mediante la implantación de usos que permitan su mantenimiento, conservación y rehabilitación.

4º. Que contribuya a conservar y proteger los espacios naturales, a su disfrute por la población o a su conocimiento y difusión.

5º. Que contribuya a diversificar la economía local de una forma sostenible basada en la economía verde y circular o a evitar el despoblamiento de las zonas rurales.

El apartado tercero del artículo 30 dispone que "3. Son usos y actuaciones incompatibles con el medio urbano los que supongan el desarrollo de actividades nocivas, insalubres, molestas o peligrosas para la población y los que así se consideren en la normativa de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística

Y el apartado cuarto permite "la implantación de dotaciones, así como usos industriales, terciarios o turísticos y cualesquiera otros que deban implantarse en esta clase de suelo, incluyendo las obras, construcciones, edificaciones, viarios, infraestructuras y servicios técnicos necesarios para su desarrollo" .

Y el apartado quinto establece: "Cuando la normativa sectorial que resulte de aplicación establezca requisitos que condicionen la implantación de la actuación extraordinaria, deberá acreditarse el cumplimiento de estos en el trámite de autorización previa."

El artículo 32 del reglamento regula el PROCEDIMIENTO DE AUTORIZACIÓN de estas actuaciones extraordinarias, exigiendo:

autorización previa del Ayuntamiento que cualifique los terrenos donde se pretende desarrollar las actuaciones extraordinarias y que declare la la actuación de interés público o social, en los supuestos del artículo 30.2.b); o, Reconozca su incompatibilidad con el medio urbano, en los supuestos del artículo 30.3; o, Autorice la implantación de una vivienda no vinculada, conforme al artículo 31.

El procedimiento tiene los siguientes trámites: -solicitud acompañada de proyecto de actuación. -informe técnico y jurídico.

- sometimiento el proyecto a Información Pública y simultáneamente audiencia a las Administraciones Públicas que tutelan intereses públicos afectados y a los titulares del derecho de propiedad de los terrenos colindantes que pudieran verse afectados, por plazo no inferior a un mes.

- Cuando la actuación afecte o tenga incidencia supralocal conforme a lo dispuesto en el artículo 71, se solicitará durante el trámite de información pública informe vinculante sobre el Proyecto de Actuación a la Consejería competente en materia de ordenación del territorio, que habrá de emitirse en el plazo de dos meses, según lo previsto en el artículo 72. -el acuerdo se adopta por el órgano municipal competente y se publica, junto con el proyecto de actuación, en el BOP y portal web del Ayuntamiento.

El artículo 33 del reglamento regula el contenido del Proyecto de Actuación y dispone:

"El Proyecto de Actuación para la implantación de una actuación extraordinaria contendrá las siguientes determinaciones:

1. Identificación de la Administración Pública, entidad o persona promotora de la actuación.

2. Descripción detallada de la actuación, que incluirá:

a) Situación, emplazamiento y delimitación de los terrenos que son objeto de la cualificación.

b) Caracterización física y jurídica de los terrenos.

c) Características socioeconómicas de la actuación.

d) Características de las edificaciones, construcciones, obras, viarios, infraestructuras y servicios técnicos necesarios para su desarrollo, con inclusión de las exteriores necesarias para la adecuada funcionalidad de la actividad y de las construcciones, infraestructuras y servicios públicos existentes en su ámbito territorial de incidencia.

e) Justificación, en su caso, de las condiciones de implantación de una edificación residencial, conforme al artículo 30.4.

f) Plazo de inicio y terminación de las obras con determinación, en su caso, de las fases en que se divida la ejecución.

3. Justificación, fundamentación y definición, según las características de la actuación, de los siguientes extremos:

a) Interés público o social o incompatibilidad para localizar la actuación en suelo urbano, según proceda, conforme al artículo 30.

b) Procedencia o necesidad de la implantación en suelo rústico y justificación de la ubicación concreta propuesta.

c) Compatibilidad de la actuación con el régimen del suelo rústico y con la ordenación territorial y urbanística de aplicación.

d) Justificación del cumplimiento de la normativa sectorial afectada, acompañada de la documentación que resulte exigible por la misma.

e) Cumplimiento de las medidas para evitar la formación de nuevos asentamientos.

f) Análisis de la incidencia territorial, paisajística y ambiental y definición de las medidas correctoras de los impactos que pudiera generar.

g) Viabilidad económico-financiera de la actuación.

h) En su caso, plazo de duración de la cualificación urbanística de los terrenos.

4. Obligaciones asumidas por el promotor de la actividad, que al menos estarán constituidas por:

a) Las correspondientes a los deberes legales del régimen del suelo rústico.

b) Compromiso de mantener la vinculación entre las edificaciones y los usos del suelo rústico que justifican su autorización y de devolver los terrenos a su estado natural en los supuestos previstos en el Reglamento.

c) Pago de la prestación compensatoria en suelo rústico, conforme al artículo 22.5 de la Ley.

d) Solicitud de licencia urbanística, conforme al Proyecto de Actuación aprobado, en el plazo máximo de un año desde la resolución del procedimiento de autorización previa.El transcurso de dicho plazo determinará la caducidad de la autorización, que será declarada previa audiencia al interesado. "

Los artículos 22, 23 y 24 de las Normas Urbanísticas (NNUU) del planeamiento general de Carmona, constituido por la Revisión de las Normas Subsidiarias (NNSS), aprobada definitivamente por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo el día 17 de noviembre de 1983 (publicada en el BOP de Sevilla núm. 8 de fecha 11 de enero de 1984) regula las distancias y párcela mínima de las actividades molestas, insalubres y nocivas.

Tercero.-El interés público o social. Justificación de que hayan de emplazarse suelo rústico por resultar incompatible su localización en suelo urbano. Justificación de la ubicación concreta.

El interés público o social es un concepto jurídico indeterminado que deberá ser dotado de contenido en cada caso concreto; no admiten marco de discrecionalidad pues se sitúan en el plano cognitivo, y no volitivo, por lo que la decisión debe venir apoyada en un realidad fáctica que garantice su legalidad, siendo la solución única, pues no caben varias alternativas pausibles como ocurre con la discrecionalidad.

En el caso de actuaciones extraordinarias en suelo rural, dado que constituyen el fundamento de su autorización, y se trata de una excepcionalidad en el uso del suelo urbano dicho concepto jurídico debe ser interpretado restrictivamente.

Esa necesaria interpretación restrictiva determina que la utilidad pública o el interés social no pueda identificarse, sin más, con cualquier actividad industrial, comercial o negocial, en general, de la que se derive la satisfacción de una necesidad de los ciudadanos, ya que la extensión de la excepción legal a todo este tipo de instalaciones o actividades, que claro está suponen una mayor creación de empleo y riqueza, supondría la conversión de la excepción en la regla general ( La STS de 14 de abril de 2004 (R.Casación 6933/200 ).

La empresa promotora de la actuación extraordinaria justifica, en el Proyecto de Actuación, el interés público o social, en los siguientes términos ( folio 17 del EA):

"el impulso que constituye la implantación de una actividad consustancial al desarrollo industrial de la zona, como es la aquí pretendida.

Como ya se ha expuesto con anterioridad, el palé es un elemento fundamental en todos los almacenamientos de las empresas, indistintamente del sistema de producción o líneas de comercialización desarrolladas. De ahí, la gran demanda existente tanto por razones comerciales como por razones de sostenibilidad y ayuda al medioambiente, de intentar alargar la vida útil de estos elementos lo máximo posible, y hacerlo aprovechando al máximo los propios materiales de los que se constituyen dichos elementos. En tales condiciones, el reciclado se postula como el procedimiento sostenible más barato posible, dada la sencillez del proceso de fabricación de un palé, además del interés social que supone cualquier tarea de gestión de residuos y reciclado.

En su conjunto, la actividad proyectada, constituye un indudable impacto positivo en el área socioeconómica, tanto a nivel municipal como supramunicipal y regional, por el carácter estratégico de la posición del municipio de Carmona, y por la creación de empleo y desarrollo económico que supondrá la implantación de las instalaciones deseadas para la población de dicha zona".

Por tanto, para la empresa promotora el interés público o social se justifica por el impacto económico e industrial que tendrá la implantación de esta actividad en la zona de Carmona, tanto a nivel municipal como a nivel supramunicipal. Y porque se trata de una actividad estratégica, que potencia la economía circular en la industria, en una zona con un alto potencial de crecimiento y desarrollo.

En su escrito de conclusiones, añade además, que como justificación de la solicitud y proyecto presentado que las instalaciones actuales impiden el crecimiento y la expansión del grupo empresarial, que a su vez generaría crecimiento económico y potenciaría la empleabilidad.

En la tramitación del procedimiento de autorización, tras la presentación de la solicitud de la mercantil DUOCARMA S.L. de la actuación extraordinaria acompañada del proyecto de Actuación, y requerimiento de subsanación, el 11 de julio del 2023 ( folios 174 a 177 del EA), se emite informe técnico. El informe jurídico se emite el 14 de julio del 2023 ( folios 178-183 del Expediente Administrativo) y el definitivo el 14/11/2023 ( folios 226 a 232 del EA)

Tanto en el informe técnico como en los jurídicos, en cuanto a la justificación del interés público o social reproduce los expuesto por el proyecto de Actuacion, aludiendo al impulso del desarrollo industrial y la creación de empleo y desarrollo económico. También en cuanto a la justificación de su implantación en suelo rústico reproduce el contenido del proyecto de actuación.

Haciendo nuestros los argumentos expuestos por la Magistrada Titular del JCA Nº 9 de esta ciudad en el PAB 5/2024 referido al proyecto de actuación solicitado por la misma promotora para la parcela catastral 13 del polígono 67 de Carmona con al actividad de transformación de la madera:

"La entidad promotora no justifica, en absoluto, el interés público o social que autorizaría la instalación de una industria, que es un uso extraordinario, en un suelo no urbanizable y ello para el desarrollo de una actividad que se advierte por completo ajena a los usos ordinarios de ese tipo de suelo, al incardinarse como fase final de la actividad logística que se desarrolla en la zona. Alega la entidad, en definitiva, un mero interés empresarial privado que no trasciende al interés público o de la sociedad y que carece, en todo caso, de repercusión favorable en la ordenación y en el desarrollo del medio rural.

El cumplimiento de esta condición necesaria no puede eludirse por la sola mención, al amparo del reiterado art. 30 del RGLISTA, al carácter estratégico de la actividad ni a la finalidad a la que responde de diversificación de la economía local de una forma sostenible basada en la economía verde o circular. De inicio, una actividad económica estratégica, en una concepción común, sería aquella que cumple un papel fundamental en un determinado proceso productivo, de modo que de ella puedan obtenerse unos resultados satisfactorios que trasciendan a otras empresas; en este caso, no se alega ni se justifica, con el rigor necesario, el motivo de calificar de actividad estratégica la de aprovechamiento del ciclo final de la vida útil de la madera mediante su reutilización o conversión en subproductos, por más que en la zona exista una actividad de logística muy relevante en la que se emplea madera en grandes cantidades, dato éste no cuestionado.

No se aportan datos de las empresas locales de dicho sector ni circunstancias que permitan efectuar un juicio razonado sobre la calificación mencionada de actividad estratégica.

Del mismo modo, la falta de datos concretos y acreditados sobre la economía local cierra la posibilidad de sostener que la actividad extraordinaria contribuya a la diversificación local y al desarrollo de una economía de tipo circular. No puede pretenderse derivar la existencia de un interés público o social de unas consideraciones en exceso genéricas, sin soporte fáctico contrastado, al exigir la norma un rigor en la justificación, fundamentación y definición de la actividad en cuestión, más cuando ninguna alegación se realiza sobre la imposibilidad de instalación en suelo urbano o urbanizable."

En consecuencia en el presente caso no se ha acreditado suficientemente el interés público o social de proyecto.

En cuanto a la justificación de su ubicación en suelo rústico.

La empresa promotora justifica este requisito en el proyecto de Actuación manifestado (folio 17 del EA) "Dada las distintas tareas que se pretenden desarrollar en el complejo proyectado, se deduce fácilmente la necesidad de una amplia superficie para su correcta implantación"

"Por otro lado, dado que los palés son elementos usados por todo tipo de empresas, la ubicación de una planta de estas características debe ser accesible y cercana al mayor número posible de zonas industriales y comerciales, con la intención de ofrecer los servicios de recogida, rehabilitación, reciclaje y suministro de palés, al máximo número de empresas. Por tanto, se hace necesaria la implantación en una zona concéntrica con el mayor número de municipios posibles, y normalmente este tipo de ubicación coincide con suelo rústico, como es nuestro caso"

Del mismo modo sostiene, en su contestación a la demanda, que al lado de la finca objeto de la solicitud se encuentra enclavada desde hace más de seis años una empresa logística de gran importancia que opera a nivel nacional, DISTRIBUCIÓN Y LOGÍSTICA LOS ESPARTALES S.L. que no ha perjudicado en modo alguno al medio rural, por lo que este proyecto, tampoco perjuidicaría el medio rural.

Añade que el proyecto es costoso y dado que la finca a la que se refiere la solicitud es de su propiedad, esto supone un ahorro de costes en un proyecto ambicioso económicamente y para los que la sociedad promotora solo cuenta con recursos limitados.

Ahora bien, el proyecto no menciona ni acredita que no pueda ubicarse en el suelo urbano industrial existente en Carmona.

Pero es que ademas según informe pericial aportado por la recurrente Carmona cuenta con suelo industrial para el desarrollo de la actividad y también la posibilidad de la ampliación de los usos industriales en el Parque Logístico, bien mediante el desarrollo urbanístico del uso industrial planificado desde hace más de 40 años o bien mediante nuevas actuaciones de transformación urbanística señaladas en el PGOU.

Así mismo el perito indicó que en La Rinconada existen sectores planificados a una distancia de 3 km de la ubicación elegida por la promotora y que la propia empresa tiene tres centros de actividad en suelo urbano.

En cualquier caso aun cuando no existiera suelo urbanizado o por urbanizar suficiente, no es razón suficiente por sí misma para aprobar proyectos de actuación extraordinaria en suelo rural, pues como la sentencia citada por la recurrente en su escrito de conclusiones, ST DE 20/10/2023, ST TSJA Sala Sevilla, RC. 320/21

"Si el suelo industrial del municipio está agotado con las empresas ya implantadas en él, como se dice, será responsabilidad del Ayuntamiento hacer ejercicio de sus potestades de planeamiento urbanístico para destinar nuevos suelos a dicho uso. De lo contrario, muy probablemente a la empresa apelante le seguirán otras y otras más, del mismo municipio u otros, en un rosario interminable de proyectos de actuación para implantarse en suelo no urbanizable.

En consecuencia no resultan acreditados los requisitos del artículo 22 de LISTA para que se puedan llevar a cabo las actuaciones EXTRAORDINARIAS propuestas por DUOCARMA en suelo rústico.

Cuarto.- Ausencia de los preceptivos informes.

Dispone el artículo 30.5 del Reglamento Lista: "Cuando la normativa sectorial que resulte de aplicación establezca requisitos que condicionen la implantación de la actuación extraordinaria, deberá acreditarse el cumplimiento de estos en el trámite de autorización previa."

En cuanto al Informe de la CHG, como razonara la Magistrada titular del JCA Nº 9 de esta Ciudad en el PAB 5/2024: "existe una norma sectorial que impone su emisión. El Art. 25.4 del RD Leg. 1/2001, de 20 de julio que aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, establece que "4. Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas. El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto"

Como razonó la Sentencia del TSJA -Sevilla- de 19 de julio de 2017 : "Del precepto transcrito resulta no solo el carácter preceptivo sino además vinculante de dicho informe, y así lo ha resuelto el Tribunal Supremo ( Sentencia de 18 de marzo de 2014, casación 3310/2011 ; STS. 24 de abril de 2012, casación 2263/2009 ). Específicamente la STS de 20 de junio de 2014 (casación 5508/2011 ) nos dice que "el informe de la Confederación Hidrográfica es, pues, preceptivo, en cuanto que de necesaria obtención, según lo concordadamente dispuesto en los artículos que se han trascrito (hasta el punto de que su no elaboración en plazo determina que el mismo se tenga por emitido en sentido desfavorable); y es además vinculante en cuanto afecta al ámbito competencial de la Confederación Hidrográfica, porque así lo dispone la disposición adicional 2ª de la Ley 13/2003 ". De ahí además su carácter esencial pues con el mismo se trata de preservar las competencias exclusivas del Estado, y centrándonos en las concretas circunstancias del supuesto contemplado debe precisarse que el informe de 25 de enero de 2012 de la Dirección General de Planificación y Gestión del Dominio Público Hidráulico fue dictado con carácter condicionado, por no haberse aportado concesión o autorización del organismo de cuenca; posteriormente, se dicta otro informe de fecha 29 de julio de 2013, una vez había vencido el plazo para resolver, en sentido desfavorable por incumplimiento del Plan Hidrológico teniendo en cuenta el volumen solicitado para riego y que en los meses de verano no existen recursos suficientes para atender dichas demandas.

En definitiva, si el citado informe además de preceptivo es vinculante y determinante para la resolución del procedimiento, su omisión constituye causa de nulidad de pleno derecho, ello sin obviar la necesidad de aportar autorización o concesión del organismo de cuenca, por imperativo del artículo 8.1 del Decreto 43/2008 ".

Tampoco este requisito de obligada observancia resulta cumplimentado.

Por todo lo anterior, procede considerar no ajustada a Derecho la resolución recurrida y en consecuencia se declara la nulidad de la resolución objeto de recurso.

Quinto.- A pesar de la desestimación de la demanda no se hace expresa imposición de costas dada la complejidad de las cuestiones jurídicas objeto de estudio ( artículo 139 de la LJCA) .

En atención a lo expuesto,