Sentencia Contencioso-Administrativo 118/2025 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Oviedo nº 5, Rec. 240/2024 de 12 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Por el presente recurso contencioso-administrativo se impugna el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Oviedo, adoptado en sesión extraordinaria de 12 de agosto de 2024, por el que se desestima el recurso de reposición contra el Acuerdo de Junta de Gobierno Local de 15 de febrero de 2024, sobre modificación número 26 de la Relación de Puestos de Trabajo; en concreto, en la previsión de apertura de los puestos de trabajo de Jefe de la Sección de Deportes (punto segundo) y la totalidad de los puestos de trabajo de la Sección de Recaudación Municipal (punto séptimo) a su provisión por personal laboral.

SEGUNDO.- En síntesis, la discusión entre las partes se ciñe a si se acomoda a derecho la modificación número 26 de la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de Oviedo en el sentido de permitir la adscripción del personal laboral a los puestos de trabajo de Jefe de la Sección de Deportes y de la totalidad de los correspondientes a la Sección de Recaudación Municipal.

El sindicato demandante considera que la legislación de la función pública en la Administración General y en la Administración Local tiene corno regla general que las funciones en todos los ámbitos de las Administración se desempeñan por funcionarios públicos. Sostiene que el art. 175.3 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto 781/86, sólo permite la adscripción del personal laboral a puestos de oficios. Invoca en contra del Acuerdo impugnado el artículo 92 de la Ley 7/85 de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, para defender la reserva funcionarial y el artículo 8 de la Ley 2/2023, de 15 de marzo, de Empleo Público de Asturias.

Dice, además, que "los cometidos del puesto de Jefe de Sección de Deportes y de los Puestos de la Sección de Recaudación forman parte de la descripción de funciones que tanto el artículo 169 del Real Decreto Legislativo 781/1986 como el artículo 8.3 de la Ley 2/2023, de 15 de marzo, de Empleo Público de Asturias, este último en relación con la ordenación de los cuerpos de administración general que se contiene en el artículo 35 y, a su vez, las funciones que les atribuye la disposición adicional tercera, reserva, el primero, a los funcionarios de la Escala de Administración General y, la segunda, a los funcionarios Cuerpos de Administración General, de Gestión A/A2, Administrativo C/C1, y Auxiliar C/C22".

Por último, sostiene que "no puede constituir fundamento válido para la actuación sobre la RPT que se diga que vienen desempeñados por personal laboral fijo y esta realidad actual deba ser reflejada en dicho instrumento de ordenación". En tal sentido, considera que la reorganización de los recursos humanos respecto del vínculo jurídico se habría de articular a través de lo dispuesto en la disposición transitoria segunda del TREBEP y en la disposición transitoria primera de la Ley 2/2023, de Empleo Público de Asturias.

TERCERO.- El Ayuntamiento de Oviedo defiende el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 15 de febrero de 2024, sobre modificación número 26 de la Relación de Puestos de Trabajo. Refiere que si bien los puestos de la Sección de Recaudación Municipal viene configurados en la RPT para su cobertura por funcionarios están ocupadas por personal laboral debido a la subrogación de los trabajadores de "La Auxiliar de Recaudación S.L.". Dice que estos últimos, por efecto de la Sentencia de la Sala Social del TSJ de Asturias de 21.3.2017, adquirieron primero el derecho a continuar desarrollando corno personal laboral las funciones de determinados puestos de trabajo del Área de Recaudación y se les tuvo que integrar presupuestariamente en la Plantilla. Considera que por "fuerza de la cosa juzgada de esta Sentencia existe un reconocimiento implícito de que tales cometidos, que dimanan en origen de un contrato para la realización de funciones auxiliares a la recaudación municipal, pueden ser desarrollados por personal laboral sin que ello confronte con la normativa en materia de empleo público". Además, refiere que los sucesivos actos administrativos adoptados para materializar esta organización del Servicio de Recaudación fueron impugnados por los trabajadores de "La Auxiliar de Recaudación S.L" en el PA 288/2016 (JCA nº 1), PA 236/2016 (JCA n° 5) Y PA360/2016 (JCA 4) con estimación parcial de los recursos. Se anularon la plantilla y actos posteriores para la convocatoria de las plazas mientras que se desestimaron los recursos en relación con la RPT municipal y los puestos permanecieron definidos para su cobertura por funcionarios públicos.

En relación con el puesto de Jefe de Sección de Deportes, la entidad local demandada dice que "está ocupado desde antes de la aprobación de la RPT en 2017 por personal laboral fijo, por lo que en la ficha figuraba prevista su adscripción por Funcionario /LTR. La modificación en este punto es sólo sustituir LTR por L (Laboral) justificado además por el hecho de que tiene entre sus cometidos fundamentales la promoción del deporte y la gestión de las instalaciones municipales deportivas". Señala que la propia ficha del puesto refiere que quedan excluidas las funciones del art. 9.2 del TREBEP vinculadas al ejercicio de autoridad, que asume la propia Jefa de Servicio.

CUARTO.- El artículo 90.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que las Corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública.

A su vez, el artículo 92 "Funcionarios al servicio de la Administración local", dispone lo siguiente:

"1. Los funcionarios al servicio de la Administración local se rigen, en lo no dispuesto en esta Ley, por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, por la restante legislación del Estado en materia de función pública, así como por la legislación de las Comunidades Autónomas, en los términos del artículo 149.1.18.a de la Constitución.

2. Con carácter general, los puestos de trabajo en la Administración local y sus Organismos Autónomos serán desempeñados por personal funcionario.

3. Corresponde exclusivamente a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración local el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Igualmente son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado a funcionarios de carrera, las que impliquen ejercicio de autoridad, y en general, aquellas que en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función".

El art. 9.2 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público estipula que, en todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca.

Su art. 11.2 prevé que las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto establecerán los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personal laboral, respetando en todo caso lo establecido en el artículo 9.2.

Por su parte, el artículo 8 de la asturiana Ley 2/2023, de 15 de marzo, de Empleo Público, regula las funciones del personal funcionario y del personal laboral del siguiente modo:

"1. Los puestos de trabajo serán desempeñados, con carácter prevalente, por personal funcionario.

2. De conformidad con la legislación básica, en todo caso, las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas corresponden, exclusivamente, al personal funcionario. Se entiende que dichas funciones son, necesariamente, las de ejercicio de la autoridad, tales como la elaboración y aprobación de actos administrativos, las actividades de inspección y sanción, la exacción de tributos o la emisión de órdenes de policía. Asimismo, están reservadas a personal funcionario las funciones de salvaguardia de los intereses generales de las Administraciones públicas, entendiendo por estas aquellas funciones que son indispensables para el ejercicio del poder público, tales como la fe pública, el asesoramiento legal preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorería.

Asimismo, están reservadas a personal funcionario que preste servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros las funciones de funcionario habilitado previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, para la identificación y autenticación del ciudadano.

3. En el ámbito de la Administración del Principado de Asturias y las entidades de derecho público del artículo 2.1.b), podrán ser desempeñadas por personal laboral aquellas funciones distintas a las reguladas en el apartado anterior y que no formen parte de la descripción de funciones de los cuerpos y escalas recogidos en esta ley".

QUINTO.-De la legislación transcrita resulta evidente que la ordenación del empleo público exige la adecuada separación de los puestos de trabajo que han de ser cubiertos por funcionarios y personal laboral. Ello conduce a evitar de forma general los puestos con cobertura mixta, que deben ser residuales. En este sentido, la regla de actuación adecuada habría de ser aquella que permitiera tales duplicidades en aquellos puestos susceptibles de ser ocupados por laborales sin género de duda. De esta forma, su cobertura podría compatibilizarse con la de los funcionarios. Partir de la premisa contraria -esto es, tomar los puestos de funcionarios y abrirlos a personal laboral- conduce a poner en riesgo la normativa legal antedicha, la separación de funciones que de ella se deriva y, al fin y a la postre, el respeto a los principios de mérito y capacidad en el acceso al empleo público.

Esto es lo que ha hecho el ayuntamiento demandado, al transformar puestos reservados a funcionarios durante un largo período de tiempo en la RPT y permitir ahora con la modificación impugnada que también sean ocupados por trabajadores con un contrato laboral. Lo cierto es que una modificación de este tenor ha de estar debidamente motivada, de manera que sea evidente que las funciones propias del puesto sean distintas a las que están reservadas a funcionarios.

La entidad local demandada acude en primer lugar para justificar su actuación a "lo acaecido en los últimos años en el Ayuntamiento ovetense". Ahora bien, las vicisitudes judiciales de los trabajadores de La Auxiliar de Recaudación SL y su integración en la plantilla municipal no justifican la transformación de los puestos de trabajo reservados a funcionarios. En primer lugar porque, tal y como señala el sindicato recurrente, las funciones que configuran los puestos litigiosos encajan en la descripción de aquellas que corresponden a los cuerpos y escalas recogidos en la ley y, por ende, han de permanecer reservados a funcionarios. Así se desprende del artículo 169 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local y 8.3, 35 y Disposición adicional tercera de la Ley 2/2023, de 15 de marzo, de Empleo Público de Asturias. Efectivamente, el puesto de Jefe de Sección de Deportes sería propio de un funcionario de la Escala de Administración General y los de la sección de Recaudación corresponderían a funcionarios de los Cuerpos de Administración General, de Gestión A/A2, Administrativo C/C1, y Auxiliar C/C2.

Por otro lado, en relación con los puestos de trabajo de la Sección de Recaudación Municipal resulta bien traída por el recurrente la cita de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 19 de junio de 2012, rec. 803/2010:

"La gestión tributaria de los tributos locales se realiza en la forma prevenida en la Ley de Haciendas Locales y fundamentalmente en la Ley General Tributaria a la que expresamente remite el artículo 12.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

El concepto de gestión tributaria conlleva todas aquellas actuaciones administrativas encaminadas a la tramitación de liquidaciones y autoliquidaciones y todas aquellas que relacionadas con la fase previa a la recaudación tributaria y así se describen a lo largo de los 14 apartados del art. 117.1 de la Ley General Tributaria que circunstancia y particulariza los distintos ámbitos de la gestión tributaria. El propio apartado 2 de ese precepto establece el estricto sometimiento a la Ley en el ejercicio de la gestión tributaria, gestión tributaria que, a juicio de esta Sala, supone necesariamente el ejercicio de potestades administrativas, fundamentalmente la liquidación de tributos.

El que esa actividad supone el desarrollo de una actividad directamente incardinable en la previsión del art. 9 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, que aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público, y que supone la participación directa en el ejercicio de potestades públicas y en la salvaguarda de intereses generales del Estado implica la reserva del ejercicio de esas funciones a funcionarios públicos".

No existe duda alguna de que los puestos de trabajo de la Sección de Recaudación Municipal tienen funciones propias y exclusivas de los funcionarios públicos, conforme resulta de la legislación citada ut supra. Así se puede ver, además, en las distintas fichas: tramitar los expedientes tributarios, implementar, controlar y dirigir los programas de gestión recaudatoria, asistir a subastas y adjudicaciones directas, resolver reclamaciones y recursos, suplir al jefe de sección, supervisar jurídica y administrativamente los expedientes de recaudación voluntaria, redactar informes y propuestas, etc.

Por otro lado, el puesto de trabajo de Jefe de la Sección de Deportes configura como una jefatura directa el personal subordinado en dicha sección municipal. Tiene como misión programar, ejecutar, controlar y evaluar las competencias en materia de deportes y gestionar de forma ordinaria los contratos en este ámbito. Quien ocupe dicho puesto ha de tramitar y proponer la resolución de expedientes encomendados por el Jefe de Servicio y diseñar, implementar y controlar los programas de subvenciones municipales, entre otras funciones.

La propia corporación demandada reconoce que es un puesto propio de funcionario público, si bien ocupado por personal laboral antes del 13 de mayo de 2007; esto es, con carácter previo a la fecha de entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. En el informe presentado a su ramo de prueba así se hace ver. Igualmente, en el Anexo II de la modificación recurrida también se viene implícitamente a reconocer que el puesto es propio de funcionarios cuando dice en sus observaciones que quedan excluidas las funciones a que se refiere el art. 9.2 del EBEP en los casos en que esté ocupado por un trabajador de la plantilla de personal laboral. Sin definir cuáles son, configura el puesto secundum hominem integrando o vaciando sus funciones dependiendo de quién lo ocupe. Con esta técnica disgregadora todos los puestos de funcionarios podrían hipotéticamente cubrirse con personal laboral, en un claro fraude de ley incontrolable en la práctica.

Por último, debe tenerse presente que una cosa es la configuración del puesto de trabajo en la RPT -reservado para funcionario- y otra que una persona con un contrato laboral lo esté ocupando. Esto último no conduce a transformar la naturaleza del puesto. Tales situaciones podrían tener su solución a través de la Disposición transitoria segunda del EBEP si concurren los requisitos en ella descritos: "El personal laboral fijo que a la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, estuviere desempeñando funciones de personal funcionario, o pasare a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrá seguir desempeñándolos.

Asimismo, podrá participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso-oposición, de forma independiente o conjunta con los procesos selectivos de libre concurrencia, en aquellos Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos las funciones o los puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición".

La presencia de empleados laborales en puestos configurados en la RPT como propios de funcionarios no conduce a su modificación obviando el marco claro de diferenciación antes señalado. Para estos casos, también la disposición transitoria primera de la Ley 2/2023, de Empleo Público de Asturias tiene una solución nítida, en la dirección marcada por la Disposición transitoria segunda del EBEP.

Por todo lo expuesto, el recurso contencioso-administrativo ha de ser estimado.

SEXTO.- Sin especial pronunciamiento sobre las costas al existir discrepancias jurídicas que evitan aplicar el criterio del vencimiento objetivo, conforme prevé el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

SEPTIMO.- De acuerdo con lo establecido en el art. 81.1.a) de la LJCA contra esta sentencia cabe interponer recurso de apelación.

Vistos los preceptos legales y los demás de general y pertinente aplicación,