Sentencia Contencioso-Administrativo 40/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Santander nº 1, Rec. 335/2022 de 23 de febrero del 2023

PRIMERO.- La parte actora formula recurso contra la desestimación de su reclamación de responsabilidad patrimonial por el importe de las facturas correspondientes a los gastos en los que han incurrido los voluntarios de la asociación debido a la inactividad del ayuntamiento en la prestación del servicio público de atención animales abandonados, concretamente de los gatos. Señala que debido a esa inactividad de la administración se ha solicitado a los voluntarios que presenten las facturas trimestrales de los gastos en los que incurren relativos a la gestión de las colonias de gatos. En este caso se están solicitando los gastos del primer trimestre del año 2022, en escrito de 24-5-2022. Expone que existe una relación de causalidad entre la inactividad de la administración y los gastos generados a una asociación que, si bien no tiene ánimo de lucro, no tiene por qué tener pérdidas.

Frente a dicha pretensión el Ayuntamiento y los codemandados se oponen alegando que no existe relación de causalidad ni antijuridicidad del supuesto daño pues la asociación, voluntariamente, ha realizado una actividad para la cual ni ha sido contratada ni se le ha encomendado ni se le ha impuesto ni se la ha ordenado. En todo caso, el ayuntamiento sí prestada el servicio público a través del contrato con la entidad codemandada la cual alega que tiene autorización para la gestión de los gatos abandonados y que la asume desde hace años en virtud de diversos contratos suscritos con el ayuntamiento. Finalmente, se alega el abuso de derecho por parte del entramado de asociaciones que presentan decenas de escritos en el ayuntamiento por razón de esta cuestión.

SEGUNDO.- El art. 106.2 CE consagra el principio de responsabilidad patrimonial de la Administración al señalar que "los particulares, en los términos establecidos en la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". El régimen de tal responsabilidad, cuyo conocimiento se atribuye, en todo caso, a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa en los arts. 9.4 LOPJ y 2 e) LJ, se desarrolla en las Leyes 39 y 40/2015, de forma sustancialmente idéntica al régimen de los arts. 139 a 146 de la LRJAP 30/1992 debiendo tenerse en cuanta, a su vez, el art. 121 LEF.

Desde el punto de vista de la doctrina y jurisprudencia emanadas en torno a este régimen, puede decirse que, para que surja la pretendida responsabilidad patrimonial de la Administración se requieren los siguientes requisitos:

a) Un hecho imputable a la administración, siendo suficiente por tanto con acreditar que se ha producido en el desarrollo de una actividad cuya titularidad corresponde a un ente público.

b) Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento patrimonial injustificado, es decir, que el que lo padece no tenga el deber jurídico de soportarlo. El perjuicio patrimonial ha de ser real, evaluable económicamente, efectivo y individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

c) Una relación de causalidad directa y eficaz, entre el hecho que se imputa a la administración y el daño producido.

d) Ausencia de fuerza mayor, como causa ajena a la organización y diferente del caso fortuito.

El fundamento de este sistema se ha desplazado desde la perspectiva tradicional de la acción del sujeto responsable a la perspectiva del patrimonio del perjudicado, sin que ello signifique prescindir del requisito de la causalidad y por ello de la imputación (esto ha llevado a ciertos sectores doctrinales a criticar la denominación que reiteradamente se efectúa del régimen como de responsabilidad objetiva por generar equívocos que han provocado excesos). Es decir, el centro del sistema es el concepto de lesión que no puede entenderse en sentido vulgar o coloquial de perjuicio sino como pérdida patrimonial antijurídica. Esta antijuridicidad no deriva del hecho de que la conducta del autor sea contraria a derecho (antijuridicidad subjetiva) sino de la circunstancia de que tal pérdida no deba ser soportada por el perjudicado por existir un deber jurídico que se lo imponga, lo que supone que la antijuridicidad se predica del efecto de la acción como principio objetivo de garantía del patrimonio del administrado. De esta forma se exige para que aparezca el concepto de lesión, el perjuicio, la ausencia de causas de justificación de la producción del mismo respecto del titular y la posibilidad de imputarlo a la Administración. Este elemento de la imputación es esencial para el surgimiento de la responsabilidad no bastando la mera relación de causalidad pues es preciso que la lesión causalmente ligada a la acción u omisión pueda ser jurídicamente atribuida, en este caso, a quien constituye una persona jurídica. Así, la doctrina baraja diversos títulos de imputación como que el agente haya obrado en el ámbito de organización de aquella (lo que excluye la imputación en caso de contratistas, concesionarios o profesionales libres, en general), que se presuma externamente como expresión del funcionamiento del servicio público normal o anormal, la creación de un riesgo en beneficio de la actividad administrativa o el enriquecimiento sin causa.

Es por ello, que no basta con atribuir causalmente el perjuicio al funcionamiento de un servicio sino que es preciso atribuirlo jurídicamente en virtud de un título de imputación. Si al servicio público implicado no puede exigírsele en Derecho la neutralización del riesgo de que se trate, debe negarse que el daño en que se concrete ese riesgo sea consecuencia del funcionamiento del servicio y, con ello, debe negarse la imputación jurídica del daño a la Administración; y ello moviéndonos en el marco del requisito de la relación de causalidad, pues este es un requisito jurídico, que no se integra solo con la conexión física (en el plano de la realidad de hecho) entre el evento y la implicación del servicio público (aspecto fáctico del requisito que se traduciría en la regla conocida como "condito sine quanon"), siendo precisa una posterior valoración, en términos de Derecho y con referencia al fenómeno jurídico de la responsabilidad, de esa conexión fáctica, valoración que se ha traducido en tesis como la de la causalidad adecuada o de la imputación objetiva del daño y que, en cualquier caso, persigue lo que es propio del material jurídico: la valoración racional de lo fáctico. A la conclusión que cabe llegar es que el sistema de responsabilidad de la Administración no es puramente objetivo en el sentido de prescindir de criterios jurídicos de imputación del daño para erigir la causalidad física en un único origen de la responsabilidad (no se alude aquí a la normalidad o anormalidad del funcionamiento en el sentido de conductas culpables o no culpables como criterios a los que tradicionalmente se ha referido la objetividad del sistema) ni tampoco subjetivo (culpa o funcionamiento anormal como criterio de imputación) sino un sistema policéntrico en el sentido de que existe una pluralidad de criterios jurídicos que permiten resolver el juicio de imputación. Esos títulos no sirven como criterios para resolver todos los supuestos.

TERCERO.- En relación a esta materia, la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de septiembre de 2002 unifica criterios en torno al alcance de la denominada tradicionalmente responsabilidad objetiva de la Administración respecto al funcionamiento de sus servicios públicos, recordando que: " en reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo (se) tiene declarado, Sentencia de 5 jun. 1998, que "La prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico"."

Y la STS de 6 de noviembre de 1999 afirma que "Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá, entonces, deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable".

CUARTO.- Para la resolución del litigio es indispensable fijar con claridad el objeto. Efectivamente, del expediente administrativo, lo que debe destacarse es lo relativo a la tramitación de la reclamación de responsabilidad patrimonial y no el resto de cuestiones ajenas a este expediente. La entidad actora es una entidad sin ánimo de lucro cuyo objeto es promover la convivencia vecinal gracias a la eliminación de molestias ocasionadas por la superpoblación felina objeto que, parece, realiza en otros ayuntamientos y entiende que, de alguna manera, también tiene que hacerlo en el ayuntamiento de Polanco. Estima que, dada la pasividad e inactividad del ayuntamiento en el cumplimiento del servicio público y la desatención a sus peticiones, son sus voluntarios quienes tienen que suplir esa inactividad. Esto genera gastos a los voluntarios, en especial, a una vecina que ha declarado en el juicio, y por eso se han girado las facturas al ayuntamiento, y conforme a sus escritos, se seguirán girando indefinidamente a partir de ahora, cada trimestre. En este caso se incluyen facturas y tickets de compra que van desde alimentos, tratamientos médicos, medicinas, esterilizaciones y otros gastos.

Pues bien, este planteamiento no puede prosperar desde la perspectiva de la institución de la responsabilidad patrimonial. Y ello por dos razones, la no concurrencia de la relación de causalidad y la inexistencia de antijuricidad como ahora se expresará.

Efectivamente, el instituto de la responsabilidad patrimonial de la administración no se refiere a cualquier tipo de reclamación de deuda económica que se pueda dirigir contra ella. Se refiere a los supuestos de responsabilidad extracontractual, equivalentes al art. 1902 del Código Civil. En este caso la alegada relación causal no existe. El problema para determinar esa relación causal no es la existencia o inexistencia de una inactividad por parte de la administración sino si esa inactividad ha generado a la parte actora un perjuicio de naturaleza económica que deba ser resarcido. Y esto no es así. Con independencia de que exista o no esa inactividad, los gastos en los que ha incurrido la asociación no se derivan directamente de esa omisión (ni de una actividad) sino, evidentemente, de su propia voluntad. Hay que comenzar indicando que no estamos ante un recurso por inactividad para reclamar el cumplimiento de un servicio público. En el supuesto de que la administración haya incurrido en algún tipo de inactividad lo que la ley reconoce al administrado es una acción de servicio público para reclamar que cumpla. Lo que no permite la ley es que ese administrado sea arrogue la condición de prestador del servicio público y sustituya a la administración para después repercutirle unos gastos.

QUINTO.- De las actuaciones practicadas y en especial la testifical el día de la vista, resulta que efectivamente la entidad actora ha intentado conseguir que el ayuntamiento ponga en marcha una serie de actuaciones y, por otro lado, manifiesta su disconformidad con la contratación de la entidad codemandada. En concreto, ha sido la vecina la que llevaría años intentando que se le encargue el tema del control felino, o se le ayude económicamente, sin éxito. La Ley 3/1992 de Protección de Animales y su Reglamento, D 46/1992 imponen, como señala la parte actora, en su artículo 11 y 15 una obligación de servicio público a los ayuntamientos. Y lo mismo sucede con la ordenanza municipal número 42. Ahora bien, ni la ley ni la ordenanza establecen que tenga que ser el ayuntamiento por medios propios quien esté ese servicio público y mucho menos, que tenga que ser la asociación demandante o uno de sus voluntarios, quien deba hacerlo. La administración, a la hora de prestar un servicio público puede hacerlo directamente a través de sus medios propios o puede acudir a otras formas de gestión, como es el contrato administrativo de concesión de servicio público. Y la actora no tiene ningún derecho a que se le atribuya a ella la labor de prestación que pretende. En el supuesto de que no esté conforme con los contratos, la vía en su caso sería la impugnación de los mismos, pero no la demanda responsabilidad patrimonial. En el supuesto de que entienda que no existe prestación del servicio público, lo que existe es una acción de servicio público para condenar administración a prestarlo, pero no hay una autorización legal para que el administrado sustituya a la administración o a un eventual concesionario para poder después reclamar los gastos en los que incurre. Como bien ha señalado el ayuntamiento en el acto de la vista, estimar la pretensión actora permitiría que cualquier vecino, unilateralmente, pudiera asumir la sustitución al servicio público para posteriormente reclamarlo a la administración. Es decir, se estaría permitiendo a la entidad actora convertirse en un concesionario de facto, al margen del procedimiento de la LCSP, sin adjudicación y sin contrato. Y se estaría permitiendo que, de facto, se impusiera a la administración una ayuda pública a la actividad de una asociación privada, por mucho que se pretenda que coincide con la del servicio público.

Esto también significa que no sólo no existe relación de causalidad entre la alegada inactividad y los gastos en los que ha incurrido la asociación, sino que tampoco existiría antijuridicidad. Estamos ante una entidad sin ánimo de lucro, que, sin embargo, considera que su actividad de voluntariado tiene que ser asumida por el erario público. Y como al parecer no tendría recursos suficientes e incurre en pérdidas, sencillamente decide girar los gastos en los que va incurriendo. Pues bien, no existe ningún título jurídico para realizar esa repercusión de gastos que no obedecen a otra cosa que la actividad altruista que la entidad ha decidido acometer, ya sea porque así lo entiende, ya sea porque considere que nadie más ejerce la labor social que ella desarrolla o nadie lo hace con la calidad que estima. Desde luego, si existen infracciones, lo que procede es su denuncia, pero no la actuación por la vía de los hechos.

Pero que haya tomado esa decisión no significa que pueda exigir de la administración la asunción de sus gastos. Y esto, sin entrar en otras consideraciones como la acreditación de quién ha pagado esas facturas, de sí se han destinado efectivamente al fin que se dice, u otras consideraciones.

Y tampoco cabe invocar el título del enriquecimiento injusto, dado que es una institución distinta a la de la responsabilidad patrimonial. Se trata de un mecanismo creado por la jurisprudencia en el ámbito de los contratos, cosa que aquí no ha existido en ningún momento. Y precisamente el fundamento de ese enriquecimiento injusto es la existencia de un encargo de la administración a un tercero que compromete su patrimonio, ejecutándolo, en beneficio de la administración que se enriquece. En este caso, lo que resulta de todo el expediente, es la oposición del ayuntamiento a que la entidad actora realice la labor de servicio público que imponen las normas anteriormente citadas a cuyo fin ya ha contratado a la entidad codemandada que presta sus servicios. En relación a esto es absolutamente irrelevante el tema de las autorizaciones, licencias, o permisos pues como se ha dicho esto no es un juicio frente a los contratos adjudicados, ni frente al actividad desarrollada por el contratista, sino un juicio de responsabilidad patrimonial de la administración. Y también consta la total oposición a actividades de alimentación de los gatos, que podrían suponer una infracción sancionada en la Ordenanza.

En definitiva, por lo expuesto, la demanda debe ser desestimada.

SEXTO.- De conformidad con el art. 139 LJ, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.