Sentencia Contencioso-Administrativo 153/2022 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Santiago de Compostela nº 2, Rec. 434/2020 de 11 de julio del 2022

PRIMERO.- Se impugna la resolución dictada por la Axencia de Infraestruturas de Galicia en fecha 16/9/2020, recaída en expediente NUM000, por el que se acuerda sancionar al demandante por una infracción de la Lei de Estradas de Galicia y se le ordena demoler parte de una edificación.

En la demanda se solicita que se estime el recurso y se DECLARE la nulidad o subsidiariamente la anulabilidad de la resolución recurrida, esto es, la dictada por la Axencia de Infraestruturas de Galicia en fecha 16/9/2020, recaída en expediente NUM000, por la que se acordó sancionar al demandante por una presunta infracción de la Ley 8/2013, del 28 de junio, de carreteras de Galicia, y se le ordena demoler parte de una edificación y se CONDENE a la administración al pago de las costas causadas.

En la demanda, se alega, en síntesis, la caducidad del expediente sancionador, por el transcurso del plazo establecido para su tramitación desde el inicio del mismo hasta su finalización; que el tramo de carretera donde se realizaron las obras es urbano; que las obras son legalizables conforme con el art. 40 de la LSG y no es de aplicación la disposición adicional primera de la ley de carreteras y que la infracción cometida es leve, no grave.

Por su parte, la administración demandada alegó, en síntesis, que existía causa de inadmisibilidad del recurso, porque la resolución impugnada no ponía fin a la vía administrativa, al ser susceptible de recurso de alzada, por lo que no llegó a agotarse la vía administrativa previa a la jurisdicción contencioso administrativa; que no existiría caducidad del expediente sancionador; que el tramo de carretera donde se realizaron las obras no tendría la calificación de suelo urbano y que no cabría la legalización de las obras realizadas conforme al art. 40 LSG.

SEGUNDO.- Dicho lo anterior, procede entrar, en primer lugar, en el análisis de la causa de inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo, alegada por la administración demandada, sobre la base del art. 69 c) de la LRJCA, en concreto la falta de agotamiento de la vía administrativa, al no haberse interpuesto recurso de alzada contra la resolución impugnada.

En este sentido, en la propia resolución de expediente sancionador, dictada por el Director da Axencia Galega de Infraestruturas, de 16-09-2020, se contiene que la citada resolución no pone fin a la vía administrativa, puesto que cabe contra la misma recurso de alzada ante la Presidencia da Axencia Galega de Infraestruturas, en el plazo de un mes desde la notificación de la resolución.

La LRJCA establece:

Artículo 25.

1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.

La ley 39/2015, de 1 de octubre, establece, en lo que aquí interesa:

Artículo 112 Objeto y clases

1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley.

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo.

En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.

La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.

3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.

Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica.

(...) Artículo 114 Fin de la vía administrativa

1. Ponen fin a la vía administrativa:

· a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

·

· b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.

· c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

· d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

· e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

· f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4.

· g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

2. Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:

· a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

·

· b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

·

· c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

·

· d) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

(...) Artículo 121 Objeto

1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.

2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.

El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.

Artículo 122 Plazos

1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.

Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo.

3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1.

Alega el demandante que el Director da Axencia Galega de Infraestruturas carece de superior jerárquico.

En este sentido el Decreto 173/2011, de e 4 de agosto, por el que se aprueba el estatuto de la Agencia Gallega de Infraestructuras, establece:

Artículo 8. Órganos de gobierno de la agencia.

1. Los órganos de gobierno de la Agencia Gallega de Infraestructuras son:

a) La Presidencia.

b) El Consejo Rector.

2. En la designación de las personas titulares y miembros de los órganos de gobierno de la agencia se atenderá al principio de presencia equilibrada entre mujeres y hombres.

Artículo 9. La Presidencia.

1. La Presidencia de la Agencia Gallega de Infraestructuras corresponde a la persona titular de la consellería competente en materia de infraestructuras.

2. Son funciones de la Presidencia:

a) La representación institucional y legal de la agencia, incluyendo las actuaciones frente a terceros relativas a sus bienes y derechos patrimoniales, así como la suscripción de los convenios de colaboración.

b) La Presidencia del Consejo Rector, con el desempeño de todas las demás competencias que le correspondan como presidente del órgano colegiado según lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.

3. La persona titular de la Presidencia podrá delegar aquellas funciones propias que estime oportunas y sean susceptibles de delegación, en la persona titular de la Dirección.

4. En el supuesto de ausencia, vacante, enfermedad u otro impedimento legal, la persona titular de la Dirección sustituirá a la titular de la Presidencia.

Artículo 13. La Dirección.

1. La Dirección es el órgano ejecutivo de la agencia y le corresponde su gestión común.

2. La persona responsable de la Dirección será nombrada por el Consello de la Xunta de Galicia, a propuesta de la persona titular de la consellería de adscripción, entre personas que reúnan los requisitos de solvencia académica, profesional, técnica o científica necesarios para el ejercicio del cargo y experiencia acreditada en la gestión pública. Tendrá la consideración de alto cargo de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, con rango de director/a general.

3. Son funciones de la Dirección:

a) Elaborar el proyecto de estatuto de la agencia y sus modificaciones, las normas de régimen interior de la agencia y, en su caso, de las unidades adscritas.

b) Elaborar el proyecto de plan anual de actividades de la agencia y su memoria explicativa.

c) Ejercer la jefatura del personal de la agencia.

d) Actuar, en el ámbito de los contratos del sector público, como órgano de contratación de la agencia.

e) Elaborar la relación de puestos de trabajo de la agencia.

f) Impulsar, orientar, coordinar e inspeccionar los servicios y unidades adscritas a la agencia y dictar las instrucciones y circulares relativas a su funcionamiento.

g) Ejecutar los presupuestos y el plan anual de actividades de la agencia.

h) Autorizar los pagos y los gastos de la agencia y de las unidades adscritas.

i) Elaborar el informe anual sobre la actuación y la gestión de la agencia.

j) Proponerle al Consejo Rector el nombramiento, de acuerdo con los criterios de profesionalidad, mérito y capacidad, del personal directivo.

k) La propuesta de resolución de los recursos administrativos, de las reclamaciones previas, en asuntos civiles y laborales, y de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial.

l) La resolución de expedientes sancionadores por la comisión de infracciones tipificadas como leves o graves en la normativa reguladora de carreteras.

m) Ejecutar los acuerdos de la Presidencia y del Consejo Rector y ejercer las funciones que, dentro de su ámbito, le sean asignadas o delegadas.

4. La persona que ocupa la Dirección de la agencia será delegada de la Xunta de Galicia en las sociedades gallegas concesionarias de autopistas de peaje y, como tal, ejercerá las funciones que correspondan a la delegación de la Xunta de Galicia en dichas sociedades.

Artículo 38. Disposiciones y actos administrativos.

1. La agencia dictará las normas internas necesarias para el cumplimiento de su objeto y para su funcionamiento, que podrán adoptar la forma de:

a) Resoluciones, instrucciones y circulares de la Presidencia de la agencia.

b) Acuerdos del Consejo Rector.

c) Resoluciones de la Dirección.

2. Los actos y resoluciones dictados por los órganos de gobierno de la agencia ponen fin a la vía administrativa, y son susceptibles de impugnación en la vía contencioso-administrativa, sin perjuicio del recurso potestativo de reposición.

Los actos administrativos de la Dirección de la agencia podrán ser recurridos en alzada ante la Presidencia, excepto que hayan sido dictados por delegación de esta.

3. La competencia para resolver los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos nulos, declarar la lesividad de los anulables y revocar los de gravamen o desfavorables corresponde a la persona titular de la consellería competente en materia de infraestructuras.

4. Asimismo, se le atribuye a la persona titular de la consellería competente en materia de infraestructuras la resolución de las reclamaciones previas en asuntos civiles y laborales de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial.

Pues bien, de la normativa reguladora de la Axencia Galega de Infraestruturas se desprende que los únicos actos que ponen fin a la vía administrativa son los dictados por sus órganos de gobierno, esto es, la Presidencia y el Consejo Rector, superiores jerárquicos de la Dirección. Es cierto que el antes transcrito art. 38 del Decreto 173/2011, establece que los actos administrativos de la dirección de la agencia podrán ser recurridos en alzada ante la Presidencia, sin embargo, ello no indica el carácter potestativo de dicho recurso, sino preceptivo, y debe ponerse en relación con el art. 121 de la ley 39/2015, que establece que las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó; en este caso el superior jerárquico de la Dirección de la Axencia de Infraestruturas es la Presidencia, por lo que, de conformidad con el art. 114 de ley 39/2015, es la resolución del recurso de alzada por parte de dicha Presidencia la que pone fin a la vía administrativa, lo que lleva a entender que no se agotó la vía administrativa previa y a desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto.

TERCERO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, dada la inadmisión del recurso, se imponen las costas a la parte actora.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,