Sentencia Contencioso-Administrativo 236/2022 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Toledo nº 1, Rec. 67/2021 de 11 de octubre del 2022

PRIMERO.- De las alegaciones de las partes.

1.1º.- La demanda. Sostiene que fue adjudicataria del contrato para la prestación del servicio de vigilancia y seguridad de la Gerencia de Atención integrada de Cuenca del SESCAM, formalizada por contrato de fecha de 17 de Diciembre de 2014 y que tenía un plazo de ejecución de 12 meses. En fecha de 30 de Diciembre de 2015 se pactó una cláusula adicional para la prórroga del contrato durante un año más, 2016. Sin embargo dicho plazo concluyó sin que se volviera a sacar a nueva licitación y se mantuvo el servicio durante los años 2018, 2019 y 2020, siendo abonado a los mismos precios que en el momento anterior a la prórroga hasta el día que finalizó el contrato, día 31 de Enero de 2020.

En base a ello se solicitó que se revisaran los precios con un incremento del 5,1 % para mantener el equilibrio económico y financiero contractual y que se basa en la variación del IPC y por el nuevo marco salarial que resulta aplicable al sector de la seguridad y vigilancia privada, resultando unas cantidades que se identifican en concreto en la página 7.

En sede de fundamentación jurídica se señala la necesidad de mantener el equilibrio económico del contrato y se equipara la situación a la del ius variandi del contrato, señalando la revisión de precios como la consecuencia necesaria para evitar el desequilibrio por sus acciones.

1.2º.- La contestación de la administración. En primer lugar considera el recurso inadmisible por falta del documento del art. 45.2.d LJCA.

Niega la posibilidad de revisión de precios por no estar prevista en los pliegos, en el contrato y en el tipo contractual. Considera que no debe procederse en ningún caso a asumirse dicha cuestión porque no se cumplen los requisitos para ello, sino que se debe estar al principio general del riesgo y ventura que implica el elemento de aleatoriedad que lleva a la mayor o menor onerosidad. Afirma en cualquier caso que ni el aumento del coste de la mano de obra o del IPC pueden dar lugar a la revisión de precios que aquí se pide.

En definitiva niega que exista enriquecimiento injusto de la administración y subsidiariamente niega la existencia de intereses de demora por falta de liquidez de la deuda.

SEGUNDO.- La excepción procesal del art. 45.2.d en relación con el art. 69.b LJCA .

Se alegó en la contestación por la administración la ausencia de acuerdo de autorización para el ejercicio de las acciones judiciales por parte de la mercantil demandante, lo cual no es correcto. Consta en el doc. 9 de los acompañados con el escrito de interposición un certificado en el que se hace constar que hay una delegación de funciones en la persona del consejero delegado para " entablar acciones en los juzgados" y la decisión de este respecto de la interposición.

Ante esta situación debemos considerar cumplido el trámite y autorizada por órgano competente la acción que aquí se entabla, desestimando por ello la excepción procesal que se ha ejercitado.

TERCERO.- Los hechos y el contenido esencial del debate.

Para dar una respuesta correcta al presente asunto hemos de partir de los siguientes hechos que no resultan controvertidos:

I.- En fecha de 19 de Noviembre de 2014 la hoy demandante resultó adjudicataria del contrato Servicio de Vigilancia y Seguridad de la Gerencia de Atención Integrada de Cuenca (Expte. P.A. 2/ 2014 - Refª: 6101CU14SER001, contrato que se formalizó el 17 de Diciembre de 2014.

II.- En los pliegos que regían la contratación, tras exponer el objeto y detallar las condiciones de todo tipo aplicable a las prestaciones, en la página 63 del expediente (del archivo pdf que lo contiene) se remite al contenido del cuadro de características del contrato tanto en lo referente al plazo de duración del contrato como para la revisión de precios (puntos 8 y 9).

Es importante señalar el párrafo segundo del punto 9, acompañado en dicho folio 63 que dice " Por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización del contrato, y si así se ha previsto en el apartado k) del cuadro de características, podrá prorrogarse el plazo de ejecución, siempre que la duración total, incluidas las prórrogas, no exceda de seis años, y que las prórrogas, no superen aislada o conjuntamente, el plazo fijado originariamente".

En el folio 112 del pdf, que contiene las características del contrato, se establece que no existe previsión de revisión de precios para este contrato, señalándose que el plazo de ejecución es de 12 meses y un plazo total de veinticuatro meses, pues establece una prórroga de 12 meses.

III.- En el contrato, de fecha de 17 de Diciembre de 2014, en la cláusula tercera (f. 129 del expediente) se puede ver que se establece un plazo de ejecución de 12 meses con una prórroga posible de otros doce meses. En la cláusula cuarta se señala que no hay posibilidad de revisión de precios en el contrato.

IV.- Existe una cláusula adicional acordada en fecha de 30 de Diciembre de 2015 en la que se acuerda una nueva prórroga de otros 12 meses (doc. 4 de los aportados con el escrito de interposición) con el precio cerrado para el mismo.

V.- Consta una primera reclamación de revisión de precio por desequilibrio económico, fundamentada en un error en la publicación de los costes de personal en la documentación del contrato al no ser reales los costes asociados a los vigilantes. La misma fue informada y resuelta por el órgano correspondiente con base, esencialmente, en el razonamiento siguiente: " En consecuencia, la inviabilidad económica del contrato aludida por la empresa Eulen basada en la incorrecta determinación del precio del contrato por parte de la Administración, no se acredito ya que se cumplió estrictamente con lo requerido en la norma citada. Por lo que en cualquier coso, la reclamación deberá cursarse al responsable único del dato incorrecto que es la empresa Seguritas. S. A., ya que como hemos repetido, excede totalmente de las competencias en materia de contratación Administrativa, el que la Administración deba fiscalizar sobre la veracidad o no de los datos laborales facilitados, siendo el único responsable de la omisión la empresa que certifica los datos". Igualmente dice que los algo más de 11.000 € no suponen una quiebra del contrato y que no es responsabilidad de la administración dicha modificación.

VI.- Igualmente se solicitó la modificación del contrato a la que se opuso la administración por falta de presupuestos para ello, con base en la misma cuestión, resolución que fue objeto de recurso de reposición y que igualmente desestimado.

VII.- En fecha de 5 de Diciembre de 2018 se presentó petición de revisión de precios ante la nueva prórroga de una modificación del 5,1 % del precio del contrato. Afirma que el precio del contrato debe adecuarse a la evolución de los costes cuando la prórroga impuestas desequilibran este y centra en los incrementos salariales derivados de la negociación colectiva, así como del IPC.

IX.- En fecha de 31 de enero de 2020 asume el servicio una nueva empresa adjudicataria.

TERCERO.- Consideraciones jurídicas de lo anterior.

3.1º.- Pues bien, hay dos cuestiones que deben ser tenidas en cuenta:

a.- El contrato se prorroga de forma indebida en el tiempo, pues un contrato que ha de durar y se firma por un año prorrogable por otro termina concluyendo cinco años después. Ello es una actuación irregular, pues el art. 303.1 RDLeg 3/2011 (aplicable ratio temporis) dice " Los contratos de servicios no podrán tener un plazo de vigencia superior a cuatro años con las condiciones y límites establecidos en las respectivas normas presupuestarias de las Administraciones Públicas, si bien podrá preverse en el mismo contrato su prórroga por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de aquél, siempre que la duración total del contrato, incluidas las prórrogas, no exceda de seis años, y que las prórrogas no superen, aislada o conjuntamente, el plazo fijado originariamente . La celebración de contratos de servicios de duración superior a la señalada podrá ser autorizada excepcionalmente por el Consejo de Ministros o por el órgano autonómico competente de forma singular, para contratos determinados, o de forma genérica, para ciertas categorías" .

Si bien en el art. 303.2 RDLeg 3/2011 nos señala que puede autorizarse una mayor duración, no nos consta que este sea el caso. Se ha quebrado por ello el límite relativo de la duración del contrato de servicio en tanto que se ha superado la duración original (un año) a través del conjunto de prórrogas del mismo (cuatro años), prórrogas que no estaban tan siquiera previstas y que tampoco fueron pactadas.

b.- El problema de los costes salariales lo arrastra la empresa adjudicataria con anterioridad a las prórrogas y desde el mismo inicio de la ejecución del contrato debido, según nos dice ella misma, a que la información de los costes salariales no era correcta. Ya hizo una primera petición denegada en dicho sentido. Ahora bien, una cuestión es que la masa salarial real no coincida con la declarada por el anterior adjudicatario y, otra diferente, que el incremento de los costes de ejecución por mano de obra no pueda repercutirse en periodos que ni pudieron preverse, ni pueden ser imputados al mismo.

3.2º.- Ante dicha situación tenemos que un contrato que estaba planteado para un año (o dos si asumimos las prórrogas) termina proyectándose a cinco por decisión implícita de la administración. Ello es una actuación propia de la administración y obligatoria para el contratista que se ve compelido a mantener el servicio en las mismas condiciones anteriores y que ya manifestó que eran perjudiciales por el incremento de los precios y de la inflación.

Esa actuación de la administración puede entenderse como una modificación contractual, como dice el demandante. En concreto, de uno de los términos esenciales del contrato como es el plazo de duración que contenían los pliegos y el contrato formalizado y prescindiendo de toda formalidad o procedimiento para ello (art. 219.2 RDLeg 3/2011). Lo que seguro que es, y esto lo asume este juzgado, es un incumplimiento del contrato al no respetar su obligación de relevar al contratista o sacar a nueva licitación (con nuevas condiciones que recojan la realidad socio económica del momento) el contrato.

Sin entrar en mayores consideraciones cabe decir que son las dos partes las que se benefician del incumplimiento del plazo contractualmente fijado y legalmente establecido (Art. 303.1 RDLeg 3/2011). Es decir, de hecho, se produce la situación en la que la administración no saca a licitación unos servicios que son gestionados a través de contratos y los presta una empresa sin título válido para ello desde hace años, causando en primer lugar una restricción de la competencia que ordena el sistema contractual público y una quiebra de facto de todos los demás principios esenciales que rigen la contratación ( art. 1 de la actual ley 9/2017).

Por tanto, dos son los beneficiados de la quiebra de la legalidad y uno sólo, la administración, la que incumple sus obligaciones. Pero no las incumple con el plazo propiamente dicho, pues el plazo tuvo vigencia y el contrato concluye ope legis. Se incumple al no realizar un nuevo contrato en tiempo debido o en poner punto y final a la anómala situación y liquidar la situación. Ello cabe decirlo en relación a las alegaciones sobre la buena fe en las relaciones contractuales a las que ambas partes se refieren en sus escritos.

3.3º.- Llegados a este punto y sin perjuicio de la anómala situación en la que estamos cabe recordar que el sistema contractual tradicional privado del código civil prevé la tácita reconducción de los contratos mientras no se denuncien ( art. 1566 del código civil). Ello sin embargo, y por las razones antes apuntadas de restricción de la competencia y restricción de acceso a las licitaciones, ha sido objeto de discusiones por parte de la doctrina, pues en gran medida no supone una prórroga tácita, sino una nueva adjudicación de facto temporalmente limitada y sin proceso de adjudicación propiamente dicho.

En este sentido la tácita reconducción ha sido admitida por la jurisprudencia contenciosa. Cabe referir la STS, sec. 7, de 3 de Febrero de 2004 (rec. 7259/1998) que dice " la Administración ni dio por terminado el contrato ni impuso la prórroga forzosa por razones de interés público derivada de la necesidad de continuidad del servicio hasta tanto se seleccionara a un nuevo contratista, por lo que el mantenimiento de la relación contractual a partir de la indicada fecha (1 de mayo de 1961) sólo puede entenderse causada por tácita reconducción, la cual es plenamente aplicable a la contratación".

Cabe decir que la tácita reconducción debe entenderse de una manera muy cautelosa para no generar derechos contra legem y en restricción de la competencia, pero los derechos que nacen de la propia relación jurídica que se prorroga sin cobertura contractual deben verse amparados por los principios de seguridad jurídica y confianza legítima y, en cualquier caso, lo que no pueden es hacerlo en perjuicio de la contraparte que se ve compelida (sin título para ello) a aceptar unas condiciones que ni negoció ni pudo conocer en el momento de la contratación.

3.4º.- Dicho lo anterior y partiendo de situaciones similares que hemos podido estudiar en este juzgado referentes a otras contrataciones de servicios de seguridad del SESCAM en los que ha sucedido una situación similar (PO 83/2020), cabe decir que esta situación es sin duda anómala, pero que la anomalía no es achacable al demandante, sino a la administración. Por los motivos que sea no ha procedido o bien a resolver y liquidar el contrato o bien a una nueva adjudicación conforme a la ley. Lo que no puede hacer es beneficiarse de sus propios incumplimientos, pues no puede obtener por la vía de hecho algo más beneficioso de lo que obtendría actuando de manera jurídicamente conforme.

En el PO anteriormente citado el régimen era diferente, pues allí existía una cláusula de revisión de precios que aquí no hay. Ahora bien, el principio esencial es el mismo. La administración incumple el contrato y la ley y ello no le puede reportar mayor beneficio que si lo hubiera cumplido, pues de lo contrario estaríamos ante un enriquecimiento injusto a costa, además, de una empresa que ve como sus costes van incrementándose por efecto del paso del tiempo y la depreciación del dinero fruto de la inflación y sin que pueda obtener reparación alguna por estar, simplemente, en una situación muy similar a una vía de hecho.

El principio de enriquecimiento injusto, tal y como señala la STSJ de Castilla La Mancha, sec. 1, de 10 de Junio de 2019 dice " Son muchas las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo sobre el posible enriquecimiento injusto de la Administración, la mayor parte producidas en el ámbito de la contratación administrativa ( SSTS de dieciocho de julio de 2003 , diez de noviembre de 2004 , veinte de julio de 2005 y dos de octubre de 2006 ), en las que se parte de actuaciones realizadas por un particular en beneficio de un interés general cuya atención corresponde a una Administración pública, y su núcleo esencial está representado por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio de ese particular, supuestos que además exigen para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa, que el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración".

3.5º.- Ante esta situación y como antes se ha dicho, no parece razonable que no atendamos a la demanda de la mercantil. La administración obtendría el beneficio de unos precios fuera de mercado trasladando condiciones de años antes a años después sin un título jurídico válido para ello y originando por un lado un decremento del beneficio financiero en el demandante (se insiste sin título, ni siquiera contrato, ni actuación propia de este para ello) y, por otro, un ahorro equivalente en la administración y su causa no es legítima, sino el incumplimiento de las normas aplicables.

Ante esa situación parece lógico asumir que esa tácita reconducción, que es ajena al normal devenir contractual y que no es propiamente una prórroga, sino una nueva adjudicación de hecho según la doctrina. Es necesario que la situación de esas prórrogas irregulares no se vea compelida a los mismos límites que estaría si la prórroga fuera legal. Lo contrario nos llevaría a una situación de indiferencia en el cumplimiento de la ley, de enriquecimiento sin causa y de una flexibilidad en las situaciones que pondría en tela de juicio el cumplimiento de las normas sobre contratos en elementos esenciales (como el plazo) y que afectan a principios fundamentales como es el de concurrencia y competencia.

3.6º.- La justificación de la no inclusión o no aceptación del IPC o de los costes salariales como hecho imprevisible o elemento a resarcir por las modificaciones es la previsibilidad de los mismos. La jurisprudencia que cita la contestación a la demanda hace mención y expresa cuestión de la previsibilidad que aquí simplemente decae porque no es previsible que un contrato no dure lo que el propio contrato dice que va a durar (junto con sus prórrogas) o exceda de los límites que la ley le impone. No puede imponerse el riesgo y ventura de un nuevo periodo que ni pudo preverse ni es legalmente posible. Esa situación de hecho es, una modificación irregular del contrato o un incumplimiento esencial del mismo por la administración que impone prórrogas que no debe imponer.

Por tanto, parece asumible que sea esa la respuesta, pues está acreditada:

a.- La inflación a través de los certificados remitidos por los organismos oficiales.

b.- Los costes salariales a través de los documentos que se han aportado.

3.7º.- Señalado lo anterior y volviendo a referirnos a una situación plenamente irregular de incumplimiento por la administración de los términos esenciales del contrato por la modificación de hecho del plazo de contrato, cabe decir que las consecuencias del incumplimiento deben ser los daños y perjuicios ( art. 1101 del código civil) que incluyen no sólo el daño emergente, sino también el lucro cesante ( art. 1106 del código civil) que es lo que configura esta reclamación, una ganancia inferior a la que correspondería de haberse seguido los correctos trámites.

3.8º.- Sobre los intereses de demora la administración tampoco tiene razón al señalar que no están determinadas, pues dicha determinación consta tanto en la reclamación efectuada como en la demanda. Por tanto los intereses se habrán de generar conforme a lo previsto en la Ley General Presupuestaria.

CUARTO.- Pronunciamientos, costas y recursos.

4.1º.- Procede estimar el recurso contencioso administrativo ( art. 70.2 LJCA) y anular la resolución impugnada ( art. 71.1.a LJCA), reconociendo el derecho reclamado ( art. 71.1.b LJCA).

4.2º.- Procede imponer las costas a la administración ( art. 139.1 LJCA), si bien, atendido volumen, complejidad y cuantía procede limitarlas a un máximo de 1.000 €.

4.3º.- La presente es susceptible de recurso de apelación ( art. 81.1 LJCA).

Por todo ello, vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de S. M. El Rey y en uso de la potestades que me confiere la Constitución Española