Sentencia Contencioso-Administrativo 275/2022 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Toledo nº 3, Rec. 280/2021 de 20 de octubre del 2022

PRIMERO. - Es objeto de impugnación en el presente procedimiento la Resolución de 21 de Julio de 2021 de la Subdelegación de Gobierno en Toledo, recaída en el expediente NUM000, que denegó la petición de cédula de inscripción realizada por el hoy recurrente.

Atendiendo al relato de hechos que constan en la demanda con fecha 25 de Mayo de 2021 el actor presentó solicitud de Cédula de Inscripción ante la Oficina de Extranjería, que le fue denegada por Resolución de 21 de Julio de 2021, con fundamento en no existir causas insuperables por las cuales no pudiera ser documentado por las autoridades de su país de origen, denunciado la parte recurrente la insuficiencia de la motivación de la Resolucion señalada.

Sostiene la parte demandante que el actor tiene derecho a ser documentado en España, con el otorgamiento de la correspondiente cédula de inscripción, por razones de índole humanitaria dada la imposibilidad material de que el mismo pueda obtener el Pasaporte en la Embajada de su país (Guinea-Conakry) en Madrid, como así se acredita mediante la Certificación Consular que adjunta, en la que se manifiesta que "no hay misión en la Embajada de Guinea en Madrid para este fín...", y en la que asimismo se expone que "Todos los solicitantes de pasaportes guineanos están obligados a ir a Conakry", solución ésta última inviable, no solo por el coste económico que tal opción conllevaría, sino sobre todo por el peligro para la vida del recurrente que ello comportaría, dada la situación de guerra que se vive en Guinea-Conakry, considerando en consecuencia que la situación del demandante tiene perfecto encaje en el Artículo 34. 2 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de Enero sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, añadiendo que el actor ha solicitado la Protección Internacional como establece el artículo 18, 1 a) de la Ley 12/2009, y que esta plenamente integrado en la sociedad española.

La Administración demandada, se opuso a la demanda, interesando la desestimación de la misma.

Alega la demandada que ciertamente el Artículo 34.2 de la LOEX determina que, en casos excepcionales y por cualquier causa insuperable, los extranjeros que no puedan ser documentados por las autoridades de ningún país podrán obtener un documento identificativo (cédula de inscripción), verificándose otros requisitos añadidos, si bien en el caso que nos ocupa, una vez examinada la documentación que obra en el expediente se desprende que no existen causas insuperables por las cuales no pueda ser el actor documentado por las autoridades de su país de origen, manifestando que, por el contrario a lo sostenido por la parte demandante, el país de origen del actor, Guinea Conarky, si tiene abierta misión diplomática en Madrid, pudiéndose incluso realizar los trámites consulares on line sin necesidad de desplazamiento.

SEGUNDO. - La resolución del recurso planteado exige partir del contenido del Artículo 34. 2 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de Enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, a tenor del cual " En cualquier caso, el extranjero que se presente en dependencias del Ministerio del Interior acreditando que no puede ser documentado por las autoridades de ningún país y que desea ser documentado por España, una vez verificada la pertinente información y siempre que concurran y se acrediten razones excepcionales de índole humanitaria, interés público o cumplimiento de compromisos adquiridos por España, podrá obtener, en los términos que reglamentariamente se determinen, un documento identificativo que acredite su inscripción en las referidas dependencias. En todo caso, se denegará la documentación solicitada cuando el peticionario esté incurso en alguno de los supuestos del artículo 26, o se haya dictado contra él una orden de expulsión."

El precepto anterior se complementa con lo señalado en el Artículo 211 del Real Decreto 557/2011 de 20 de Abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración social, que señala:

"1. En los supuestos de extranjeros indocumentados, previstos en el artículo 34.2 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , se procederá en la forma prevista en este capítulo.

2. La solicitud de documentación deberá efectuarse tan pronto como se hubiera producido la indocumentación, personalmente y por escrito, en las Oficinas de Extranjería o la Comisaría de Policía correspondientes.

3. El interesado exhibirá los documentos de cualquier clase, aunque estuvieren caducados, que pudieran constituir indicios o pruebas de identidad, procedencia y nacionalidad, en su caso, para que sean incorporados a las comprobaciones que se estén llevando a cabo. Asimismo, acreditará que no puede ser documentado por la misión diplomática u oficina consular correspondiente mediante acta notarial que permita dejar constancia del requerimiento efectuado y no atendido, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 5.

4. El interesado, igualmente, deberá aportar los documentos, declaraciones o cualquier otro medio de prueba oportuno que sirvan para acreditar la concurrencia de razones excepcionales de índole humanitaria, interés público o, en su caso, el cumplimiento de compromisos de España, que justifiquen su documentación por parte de las autoridades españolas.

5. En el caso de los solicitantes de autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales, se eximirá al solicitante de la presentación de acta notarial para acreditar que no puede ser documentado por la misión diplomática u oficina consular correspondiente, en los casos en que se alegasen razones graves que impidan su comparecencia en aquéllas, a cuyos efectos podrá recabarse el informe de la Oficina de Asilo y Refugio.

6. Realizadas las comprobaciones iniciales, si el extranjero desea permanecer en territorio español, el Delegado o Subdelegado del Gobierno en la provincia en que se encuentre, le concederá un documento de identificación provisional, que le habilitará para permanecer en España durante tres meses, periodo durante el cual se procederá a completar la información sobre sus antecedentes.

El documento previsto en este apartado no será concedido si el extranjero está incurso en alguno de los supuestos de prohibición de entrada en España a que se refiere el artículo 26 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , o se ha dictado contra él una orden de expulsión del territorio español.

7. Excepcionalmente, por razones de seguridad pública, de forma individualizada, motivada y en proporción a las circunstancias que concurran en cada caso, por resolución del titular del Ministerio del Interior adoptada a propuesta de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, de acuerdo con las garantías jurídicas del procedimiento sancionador previsto en la Ley, se podrán establecer medidas limitativas de su derecho a la libre circulación, cuya duración no excederá del tiempo imprescindible y proporcional a la persistencia de las circunstancias que justificaron la adopción de las mismas, y que podrán consistir en la presentación periódica ante las autoridades competentes y en el alejamiento de fronteras o núcleos de población concretados singularmente.

Igualmente, podrán establecerse medidas limitativas específicas respecto a dicho derecho cuando se acuerden en la declaración de estado de excepción o de sitio, en los términos previstos en la Constitución.

8. Finalizada la tramitación del procedimiento, salvo que el extranjero se encontrase incurso en alguno de los supuestos de prohibición de entrada o se haya dictado contra él una orden de expulsión, previo abono de las tasas que legalmente correspondan, el Delegado o Subdelegado del Gobierno o el Comisario General de Extranjería y Fronteras dispondrá su inscripción en una sección especial del Registro Central de Extranjeros y le dotará de una cédula de inscripción en un documento impreso, que deberá renovarse anualmente y cuyas características se determinarán por el Ministerio del Interior, previo informe de la Comisión Interministerial de Extranjería.

La Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil expedirá certificaciones o informes sobre los extremos que figuren en dicha sección especial para su presentación ante cualquier otra autoridad española.

9. El extranjero al que le haya sido concedida la cédula de inscripción podrá solicitar la correspondiente autorización de residencia por circunstancias excepcionales si reúne los requisitos para ello. Dicha solicitud podrá presentarse y resolverse de manera simultánea con la solicitud de cédula de inscripción.

10. En caso de denegación de la solicitud, una vez notificada ésta, se procederá a su devolución al país de procedencia o a su expulsión del territorio español, en la forma prevista en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y en este Reglamento.

11. La cédula de inscripción perderá vigencia, sin necesidad de resolución expresa, cuando el extranjero sea documentado por algún país o adquiera la nacionalidad española u otra distinta."

Como señaló la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5. ª de 18 de Julio de 2008 " Efectivamente, la inscripción de extranjeros indocumentados prevista en la legislación general de extranjería ( artículo 34.2 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , modificada por Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, y artículo 56 de su Reglamento aprobado por Real Decreto 864/2001, de 20 de julio) en modo alguno supone ni conlleva un reconocimiento del estatuto de apátrida. Aquella inscripción únicamente constituye la posibilidad excepcional de que ciudadanos extranjeros que por causas insuperables distintas de la apatridia no pueden ser documentados por las autoridades de ningún país puedan quedar registrados y documentados provisionalmente en España. Nada que ver, por tanto, con el reconocimiento del estatuto de apátrida a que se refiere el artículo 34.1 de la mencionada Ley Orgánica 4/2000 , modificada por Ley Orgánica 8/2000, y cuyos requisitos y trámites se regulan en un Reglamento específica aprobado por Real decreto 865/2001, de 20 de julio".

La cédula de inscripción regulada en el Artículo 34.2 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de Enero, y en el Artículo 211 del Reglamento que la desarrolla, tal y como dispone la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 29 de Julio de 2016 es un mero documento de identidad, otorgado por razones humanitarias a ciudadanos extranjeros a los que sus países de origen se niegan a documentar, y permite acreditar la identidad a los extranjeros indocumentados. La indocumentación aparece pues como presupuesto imprescindible para ser documentado mediante la cedula de inscripción y ésta para que puedan solicitar en España cualquier autorización en materia de extranjería a la que pudieren tener derecho. En el marco de esa finalidad, la actuación de la Administración española en orden a documentar de modo provisional a la persona extranjera se presenta como una actuación subsidiaria, por lo que se exige que el interesado haya intentado sin resultado que las autoridades de su país le den los documentos identificadores precisos.

Ahora bien, tal y como ha señalado la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 21 de Julio de 2.015, esa subsidiaridad no quita un ápice a la esencialidad y urgencia de la actuación documentadora de la Administración española, pues, insistimos, cada día que pasa una persona extranjera en España sin documentación hábil para acreditar su identidad, es un día en que puede encontrar obstáculos para ejercer su libertad y derechos de forma segura y plena, y en este marco o contexto, el criterio acreditativo previsto en el Artículo 211.3 del RD 577/2011 se puede ver como la manifestación de la exigencia de mantener dicha subsidiaridad de la cedula de inscripción, pero una exigencia que, en razón de la esencialidad y la urgencia predicadas, no cabe interpretar de forma extensiva, exigiendo a la persona extranjera una conducta exhaustiva y reiterada en la búsqueda de la documentación de su país, de ahí, que pueda sostenerse, sin salirse del tenor literal del Artículo 211.3, que basta con el acta notarial y la desestimación de la solicitud de documentación, para que la Administración española le conceda la cedula de identificación, en el bien entendido de que el interesado ha de presentar ante las autoridades españolas los elementos identificadores a los que se refiere el inciso primero del Artículo 211.3.

TERCERO.- Expuesto cuanto antecede, en el caso que nos ocupa, por lo que ahora interesa, no discute la Administración que el recurrente se encuentra indocumentado, constando acreditado que el hoy demandante solicitó cédula de inscripción con fecha 25 de Mayo de 2021, presentando junto a su solicitud volante de empadronamiento del mismo en Toledo con fecha de alta el 6/02/2019 y Certificado del Consulado de Guinea en Madrid, emitido con fecha 17 de Mayo de 2021, en el que se hace constar que el hoy actor, nacido el NUM001 de 1998, en Kindia/ República de Guinea, con partida de nacimiento n.º NUM002, a la citada fecha no podía solicitar un nuevo pasaporte, estándose a la espera de la llegada de una misión en la Embajada de Guinea en Madrid para este fin, poniéndose de manifiesto por la sección consular que todos los solicitantes de pasaportes guineanos estaban obligados a ir a Conakry, teniendo el actor la condición de solicitante en tramitación de protección internacional, siendo desestimada su petición por la Resolución que ahora se impugna al entender la Administración que no existían causas insuperables para ser documentado por las autoridades de su país origen.

En relación a la ausencia de motivación de la resolución impugnada que denuncia la parte recurrente es preciso recordar que la exigencia de motivación de los actos administrativos constituye una constante de nuestro ordenamiento jurídico y así lo proclama el Artículo 35 de la Ley 39/2015, teniendo por finalidad que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto, lo que a su vez, es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad, enunciados por el apartado 3 del Artículo 9 de la Constitución y que también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el Artículo 24.2 de la Constitución, sino también por el Artículo 103 (principio de legalidad en la actuación administrativa).

El Tribunal Constitucional en su Sentencia 116/1998Jurisprudencia citada a favorSTC , Sala Primera , 02/06/1998 ( STC 116/1998)Doctrina sobre el deber de motivación., siguiendo una marcada doctrina ( Sentencias 58/1993 , 28/1994, 153/1997 y 446/1996 ), mantiene que el deber de motivación no autoriza a exigir un razonamiento exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de las cuestiones a decidir, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones que permiten conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales que fundamentaron la decisión, es decir la "ratio decidendi" que ha determinado aquella ( Sentencia del Tribunal Supremo n. º 115/96).

Como ya señaló el Tribunal Supremo, en Sentencia de 15 de Octubre de 1981, la motivación de los actos administrativos es la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación, de fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, como necesaria para conocer la voluntad de la Administración, tanto en cuanto a la defensa del particular que por omitirse las razones se verá privado, o al menos, restringido, en sus medios y argumentos defensivos, como al posible control jurisdiccional si se recurriera contra el acto.

La suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución impugnada ha cumplido o no este requisito.

En consecuencia, no cabe confundir la brevedad y concisión de términos de los actos administrativos resolutorios con la falta de motivación, la motivación escueta o sucinta de todo acto administrativo, si es suficientemente indicativa, no equivale a ausencia de motivación ni acarrea su nulidad, pues la sucinta referencia motivadora no requiere una exhaustiva y completa referencia fáctica y jurídica del proceso conformador de la voluntad administrativa.

Conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y de la propia Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sentencias de 25 de Enero de 2000 y 4 de Noviembre de 2002) la motivación de una resolución puede hacerse bien directamente, bien por referencias a informes o dictámenes obrantes en las actuaciones.

La motivación pues puede contenerse en el propio acto, mediante "una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho" ( Artículo 35.1 Ley 39/2015), o bien podemos encontrarnos ante una motivación denominada doctrinalmente "in aliunde", consistente en fundamentar el sentido de un acto administrativo sobre informes, dictámenes o documentos técnicos obrantes en el expediente administrativo, cuyo fundamento legal se encuentra en el Artículo 88.6 de la Ley 39/2015, conforme al cual "La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.", modalidad de motivación considerada plenamente valida por la Jurisprudencia, pudiendo destacar al efecto la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de Febrero de 2011 (recurso n. º 161/2009), que al efecto señala que si tales informes constan en el expediente administrativo y el destinatario ha podido tener acceso al mismo, la motivación mediante esta técnica "in aliunde" satisface las exigencias de la motivación, pues permite el conocimiento por el receptor del acto de la justificación de lo decidido por la Administración.

En el presente caso, ciertamente la Resolución impugnada es parca en cuanto a la motivación de la decisión contenida en la misma, más no por ello adolece del vicio denunciado, por cuanto, con independencia de que se comparta o no, da la razón de la denegación de la solicitud, que no es otra que no acreditarse circunstancias insuperables para ser documentado el recurrente por las autoridades de su país de origen, dándosela a conocer al hoy recurrente, posibilitando que combata tal argumentación como así ha hecho, por lo que ninguna deficiencia en la motivación de la resolución impugnada se aprecia, decayendo el referido motivo de impugnación.

Por lo que al fondo de la cuestión se refiere, es decir si resulta o no ajustada a derecho la denegación al recurrente de la cédula de inscripción, debe señalarse que la documental aportada permite inferir que al tiempo de la solicitud el Consulado de Guinea en España no no podía expedir la documentación oportuna al solicitante, siendo la única opción viajar hasta Conakri, resultando un hecho notorio, y por ello exento de la necesidad de prueba la situación de inseguridad existente en la República de Guinea que conllevó el golpe de Estado producido el 5 de Septiembre de 2021, por lo que obligar al recurrente a acudir a su país de origen no resulta en modo alguno justificado.

Atendiendo a la normativa y jurisprudencia señalada, y teniendo en cuenta los hechos que resulta acreditados, a criterio de esta Juzgadora, se estima que se cumplen los requisitos necesarios para que pueda concederse la cédula de inscripción solicitada, ya que si bien ciertamente no se ha aportado un acta notarial y la desestimación de la solicitud de documentación por parte del país de origen del recurrente, no lo es menos que la documentación incorporada al expediente y al procedimiento, ya analizada, permite tener por acreditado que el recurrente ha intentado sin resultado que las autoridades de tal país a través del Consulado en España le den los documentos identificadores precisos, lo que no ha sido posible por los motivos antes señalados, reiterando que dada la situación que atravesaba el país de origen del recurrente resultaba del todo punto justificado que el mismo no acudiera personalmente al mismo para obtener la documentación que solicita, debiendo asimismo destacar que en cualquier caso, como refieren las Sentencias antes citadas, no puede hacerse una interpretación excesivamente rigurosa de la normativa que resulta de aplicación, pues ello sería contrario al espíritu de la misma, criterio también acogido en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 3 de Diciembre de 2014.

En atención a lo expuesto procede estimar el recurso contencioso administrativo presentado por D. Hugo frente a la Resolución de 21 de Julio de 2021 de la Subdelegación de Gobierno en Toledo, recaída en el expediente NUM000, que denegó la petición de cédula de inscripción realizada por el hoy recurrente, al considerar la citada resolución no ajustada a derecho, anulando en consecuencia la misma y declarando el derecho del recurrente a obtener la cédula de inscripción solicitada

CUARTO.- Por lo que a las costas procesales se refiere, aun estimada la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 139 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa, entendiendo que la cuestión suscitada presenta dudas de hecho y derecho, no procede realizar pronunciamiento alguno al respecto, debiendo cada parte abonar las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general aplicación.