Sentencia Contencioso-Administrativo 182/2022 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Toledo nº 1, Rec. 296/2021 de 25 de julio del 2022

PRIMERO.- De las alegaciones de las partes.

1.1º.- La demanda. Sostiene el demandante que la resolución de inadmisión del recurso extraordinario es nula porque es nula la resolución frente a la que se accionaba.

Afirma la demandante que existía declarada la naturaleza urbana de la finca en el Registro desde el año 2003, según consta en la certificación aportada y según consta que se ha venido tributando por la misma como urbana, manifestando que la resolución les sanciona por una valla de hormigón colocada en su terreno, considerando que el mismo es rústico, lo que entiende que es un error de hecho que puede ser atacable por medio del recurso extraordinario interpuesto y que además es perfectamente autorizable conforme al art. 172 TRLOTAU.

1.2º.- La contestación de la administración. Afirma el demandado que se recurre contra la inadmisión de la actuación. La cuestión que alega es la cuestión de fondo. Lo que alega es del art. 125.a LPAC. No concurre. Se combate una y otra vez la cuestión del vallado ejecutado, pero no se trata de ello, sino que eso es un acto firme y consentido. Se alega también la inadmisibilidad del recurso contencioso porque el día 21 de Septiembre de 2020 se solicita la nulidad de actuaciones, inadmitiéndose este expresamente y siendo notificado el día 2 de Noviembre de 2020. La inadmisibilidad es firme. Es reproducción de un acto firme y consentido el nuevo recurso interpuesto y que da razón de las actuaciones actuales.

Consideran que es nulo. Se concluye la ilegalidad de la obra ejecutada y se sancionó. El fondo es firme. Sobre el fondo es un procedimiento sancionador. Ya hay un procedimiento administrativo de protección de la legalidad. Hay una cuestión firme sobre la actuación de restauración de la legalidad. Si hay que entrar sobre el fondo, hay que remitirse a la primera cuestión que ahora se impugna y los informes del secretario. Se concluye que es un suelo urbanizable sin programar. El convenio en el que se basa no se ejecutó y no se ha llevado a cabo. La zona está sin urbanizar y el régimen aplicable es el de suelo rústico de reserva. El d. 346/19 denegó la licencia de vallado y con hormigón. Vuelve a ser un acto firme y consentido. Igualmente que se dio un vallado con valla metálica.

Se denegó la licencia de vallado y es plenamente conforme a derecho y además es firme y consentido. Valla metálica. Hay requerimientos. Acude la policía, se requiere y se ejecuta, pese a las advertencias y requerimientos en varias ocasiones y con un vallado de hormigón.

SEGUNDO.- Expediente administrativo y prueba practicada.

2.1º.- Comienza el expediente remitido con la resolución denegatoria de fecha de 11 de Noviembre de 2019 la licencia para la construcción de un vallado de hormigón solicitado, con fundamento en la ordenanza de vallados. Consta notificada la misma.

2.2º.- En fecha de 22 de Febrero de 2020 se concede la licencia para el vallado metálico con las condiciones que en la misma constan, así como se liquida el ICIO vinculado a la misma.

2.3º.- En fecha de 7 de Febrero de 2020 se emite un informe policial en el que se le advierte y paraliza la obra con hormigón que no se había permitido y de la cual se adjuntan fotografías.

2.4º.- A raíz del informe se emite un informe por parte del arquitecto municipal del ayuntamiento donde se determina la existencia de deficiencias y que el terreno es urbanizable.

Como consecuencia de este informe, mediante decreto de 9 de Marzo de 2020 se abre expediente en relación con los hechos en cuestión y que consisten, sucintamente, en ejecutar una obra de hormigón armado y la invasión de una futura vía pública con la zanja en cuestión.

La misma fue rechazada por los destinatarios.

2.5º.- En Abril de 2020 se informa que se continúa la obra con hormigón, pese a que se autorizó sólo con una valla metálica. Aporta evidencias fotográficas y durante el plazo los interesados no presentan alegaciones.

2.6º.- En base a ello se propone una sanción de 6.000 € por ejecución de una obra menor sin ajustarse a la licencia concedida y vinculada al art. 183 TRLOTAU. Se comunicó a los interesados la misma según consta en las notificaciones y se hacen alegaciones.

Las alegaciones realizadas ponían de manifiesto que es una obra menor y es en terreno urbano y no rústico. Aportaba, como doc. 1, una nota simple por la cual se considera, folio 29 del pdf con el expediente, que la finca era urbana, según el registro de la propiedad y se aportaban diferentes planos de la zona. Considera, así mismo, desproporcionada.

2.7º.- Se emitió a raíz de aquello informe del arquitecto municipal en el que se señalaba que no es un simple vallado al ser un cerramiento de fábrica u obra, por lo que no puede ser calificado como obra menor. Considera que sólo tiene naturaleza urbana la parte del terreno donde se levanta la casa en cuestión y no el resto del terreno, que no puede ser considerado solar. Finalmente concluye con consideraciones sobre la proporcionalidad.

2.8º.- Se dictó decreto 2020- 155, de 7 de Julio de 2020 por el alcalde del municipio en el que se impuso la sanción y, con fundamento en el anterior informe, se desestimaron las alegaciones.

Consta al folio 43 del pdf del procedimiento sancionador la notificación de la resolución sancionadora en fecha de 20 de Julio de 2020.

2.9º.- Consta en los folios 59 y ss presentación, en fecha de 21 de Septiembre de 2020, de solicitud de "la nulidad" del decreto sancionador. Después de decir que se ha tramitado durante el Estado de alarma y acusar al ayuntamiento de incurrir en delitos de desobediencia, dicen haber sufrido indefensión y argumentan que el suelo era urbano alegando la escritura de obra nueva y la información catastral. Reproduce, sin alegar concreta cuestión, los artículos 47 y 48 de la LPAC.

2.10º.- La solicitud fue inadmitida por decreto 2020/158, de 28 de Octubre al considerar que se falta a la realidad de los hechos por un lado y por otro no se argumenta ni aportan indicios de nulidad de pleno derecho como rsultaría procedente. Consta notificado el 2 de Noviembre de 2020.

2.11º.- Constan los trámites frente a una providencia de apremio que se dictó para la ejecución de la resolución sancionadora firme y los recursos frente a dicha actuación ejecutiva.

2.12º.- En fecha de 21 de Junio de 2021 se presenta recurso extraordinario de revisión frente a la resolución sancionadora. Afirma que lo es por error en la resolución al haberse hecho aplicación de la ordenanza de suelo rústicoque no resulta de aplicación y habla de un convenio urbanístico que habría dado lugar a la consideración del suelo que él defiende y no a la que sostiene el ayuntamiento, pues es suelo urbanizable programado.

2.13º.- Se emitió un informe en el que se dio razón de las normas aplicables y la transición de normas con motivo de la inconstitucionalidad de la normativa urbanística estatal, señalando que es aplicable el régimen de suelo urbanizable y que no puede serle aplicado el régimen de suelo urbano, sino el de suelo rústico porque no tiene programa aprobado. Igualmente las obras dice que no se han ajustado a la licencia en su día concedida.

2.14º.- La resolución en cuestión señala que no hay error alguno y se remite al informe y a las contestaciones anteriores.

TERCERO.- Sobre la inadmisibilidad planteada.

Cabe decir que no hay acto consentido y firme. En primer lugar porque el objeto, nuevamente se señala, es la inadmisión a trámite del recurso extraordinario de revisión planteado con fecha de 21 de Junio de 2021. No se había planteado antes el mismo. Se había planteado una "declaración de nulidad", que no es coincidente si lo que se pretendía era la revisión de oficio de un acto nulo conforme al art. 106.1 LPAC. Son cuestiones distintas, de tratamiento distinto y con planteamiento diversos aunque coincidan en pretensión y argumentos de fondo. Su causalización es distinta.

Por tanto no hay causa de inadmisibilidad ni en el objeto inicial ni por la nulidad pretendida.

CUARTO.- Sobre el recurso extraordinario de revisión planteado y el motivo alegado.

4.1º.- El recurso de revisión como remedio respecto de actos firmes y su naturaleza restrictiva. P ues bien, dice el art. 113 L. 39/2015 que Contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso extraordinario de revisión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.1.

El art. 125 L. 39/2015 dice que Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes (...).

La STS, secc. 6ª, de 14 de Noviembre de 2011 dice que "E s necesario recordar que esta Sala Tercera en sus Sentencias de fecha 31 de octubre de 2006 (recurso de casación 3287 / 2003 Jurisprudencia citada a favor STS , Sala de lo Contencioso , Sección: 5ª, 31/10/2006 (rec. 3287/2003 )El recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 118 LRJAP y PAC es un recurso excepcional que, aparte de una interpretación estricta de los motivos invocados - sólo los enumerados en dicho precepto -, impide examinar cuestiones que debieron invocarse en la vía de los recursos ordinarios o en el jurisdiccional contra el acto que puso fin a la vía administrativa, pues lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica, dejando en suspenso sine die la firmeza de los actos administrativos, a la vez que permitiría soslayar la vía de los recursos ordinarios, por lo que no cabe la admisión de argumento alguno de los contenidos en la demanda que suponga el examen, más allá de los motivos específicos invocados en el recurso extraordinario, de la concurrencia de otras posibles circunstancias que pudieran afectar a la situación de los recurrentes en este tipo de recursos. ) y 16 de febrero de 2005 (recurso de casación 1093/2002Jurisprudencia citada a favor STS , Sala de lo Contencioso , Sección: 5ª, 16/02/2005 (rec. 1093/2002 )El recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 118 LRJAP y PAC es un recurso excepcional que, aparte de una interpretación estricta de los motivos invocados - sólo los enumerados en dicho precepto -, impide examinar cuestiones que debieron invocarse en la vía de los recursos ordinarios o en el jurisdiccional contra el acto que puso fin a la vía administrativa, pues lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica, dejando en suspenso sine die la firmeza de los actos administrativos, a la vez que permitiría soslayar la vía de los recursos ordinarios, por lo que no cabe la admisión de argumento alguno de los contenidos en la demanda que suponga el examen, más allá de los motivos específicos invocados en el recurso extraordinario, de la concurrencia de otras posibles circunstancias que pudieran afectar a la situación de los recurrentes en este tipo de recursos. , fundamento jurídico quinto), recogiendo la doctrina de la previa sentencia de la misma Sala de fecha 26 de abril de 2004 (recurso de casación 2259/2000 , fundamento jurídico cuarto) ha declarado que : «el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 118 de la Ley 30/1.992 , de 26 de noviembreLegislación citada que se aplica Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común art. 118 , es un recurso excepcional que, aparte de una interpretación estricta de los motivos invocados - sólo los enumerados en dicho precepto -, impide examinar cuestiones que debieron invocarse en la vía de los recursos ordinarios o en el jurisdiccional contra el acto que puso fin a la vía administrativa , pues lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica, dejando en suspenso sine die la firmeza de los actos administrativos, a la vez que permitiría soslayar la vía de los recursos ordinarios, por lo que no cabe la admisión de argumento alguno de los contenidos en la demanda que suponga el examen, más allá de los motivos específicos invocados en el recurso extraordinario, de la concurrencia de otras posibles circunstancias que pudieran afectar a la situación de los recurrentes en este tipo de recursos». Por otra parte, es reiterada doctrina del Tribunal Constitucional que el recurso de revisión es, por su propia naturaleza, un recurso extraordinario y sometido a condiciones de interpretación estrictas, que significa una derogación del principio preclusivo de la cosa juzgada derivado de la exigencia de seguridad jurídica, que, en los específicos supuestos determinados en la Ley como causas de revisión, debe ceder frente al imperativo de la Justicia, configurada en el artículo 1.1Legislación citada que se aplica Constitución Española , de 27 de diciembre de 1978 art. 1.1 de la Constitución Española como uno de los valores superiores que propugna el Estado Social y Democrático de derecho en que se constituye España ( SSTC, entre otras muchas, 124/1984 y 150/1993 ). El recurso de revisión está concebido para remediar errores sobre los presupuestos fácticos de la infracción y, desde luego, no puede promoverse como consecuencia únicamente de un error iuris. Así lo tiene declarado la jurisprudencia de este Tribunal Supremo en diversas resoluciones de las que podemos citar , al margen de las ya citadas de esta Sala, el ATS de la Sala 2ª de 18 de junio de 1998 Jurisprudencia citada a favor ATS , Sala de lo Penal , Sección: 1ª, 18/06/1998 (rec. 870/1998 )El recurso de revisión es, por su propia naturaleza, un recurso extraordinario y sometido a condiciones de interpretación estrictas, que significa una derogación del principio preclusivo de la cosa juzgada derivado de la exigencia de seguridad jurídica, que, en los específicos supuestos determinados en la ley como causas revisión, debe ceder frente al imperativo de la Justicia, configurada en el artículo 1.1 CE como uno de los valores superiores que propugna el Estado Social y Democrático de derecho en que se constituye España. El recurso de revisión está concebido para remediar errores sobre los presupuestos fácticos de la infracción, y no puede promoverse como consecuencia únicamente de un error iuris. , y la STS de la Sala 5ª de 27 de enero de 2000 Jurisprudencia citada a favor STS , Sala de lo Militar , Sección: 1ª, 27/01/2000 (rec. 42/1999 )El recurso de revisión es, por su propia naturaleza, un recurso extraordinario y sometido a condiciones de interpretación estrictas, que significa una derogación del principio preclusivo de la cosa juzgada derivado de la exigencia de seguridad jurídica, que, en los específicos supuestos determinados en la ley como causas revisión, debe ceder frente al imperativo de la Justicia, configurada en el artículo 1.1 CE como uno de los valores superiores que propugna el Estado Social y Democrático de derecho en que se constituye España. El recurso de revisión está concebido para remediar errores sobre los presupuestos fácticos de la infracción, y no puede promoverse como consecuencia únicamente de un error iuris. , así como las SSTC 245/1991, de 16 de diciembre y 150/1997, de 29 de septiembre .

4.2º.- El concreto motivo por el que se interpone el recurso por el demandante: Pues bien, de su demanda se puede extraer que son dos los presupuestos en los que fundamenta el recurso extraordinario de revisión y que se trataría de lo dispuesto en el art. 125.1.a LPAC que dice " Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente".

L a interpretación de este presupuesto del error de hecho se ha venido haciendo de manera muy restrictiva. Así lo ha dicho la STS, secc. 3ª, de 4 de Junio de 2018 que dice que Los «errores de hecho» han sido definidos por la jurisprudencia como «aquellos que versan sobre un hecho, cosa o suceso, este es, sobre una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación» ( Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1981 Jurisprudencia citada a favor STS , Sala de lo Contencioso , Sección: 5ª, 17/07/1981 Definición de errores de hecho. )".

A mayor abundamiento dice la STS, secc. 4ª, de 10 de Marzo de 2010 que " El recurso extraordinario de revisión contra actos administrativos firmes se encuentra regulado en los artículos 118 y 119 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , incluyendo el apartado primero Legislación citada que se aplica Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común art. 118 , 119 del artículo 118 la impugnación frente a aquellos actos en que se hubiere incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. Por tanto es preciso, tal y como señala la Sentencia de esta Sala y Sección de 24 de enero de 2007 (recurso de casación núm. 4919/2002 Jurisprudencia citada a favor STS , Sala de lo Contencioso , Sección: 4ª, 24/01/2007 (rec. 4919/2002 )Error de hecho en resolución administrativa. ), " que el error sea de hecho, es decir que no implique una interpretación de las normas legales o reglamentarias aplicables en el supuesto de que se trate". O en términos de la Sentencia de 17 de septiembre de 2004 (recurso de casación núm. 4714/2002Jurisprudencia citada a favorSTS , Sala de lo Contencioso , Sección: 4ª, 17/09/2004 (rec. 4714/2002 )Error de hecho en resolución administrativa. ), que "En cuanto al cumplimiento del requisito primero de los enumerados en el artículo 118 de la Ley 30/1992 , para que se hubiera producido un error de hecho tendría que haberse demostrado que existió dicho error respecto a una circunstancia puramente fáctica y que ello hubiera dado lugar a la nulidad de la resolución, en este caso de la dictada al resolver el recurso administrativo ordinario

P or último hay que recordar que el recurso de revisión no constituye la finalidad del recurso extraordinario de revisión el subsanar la falta de diligencia o el incumplimiento de las cargas procesales que se han de imputar a la parte interesada, tal y como señala la STS de 16 de Enero de 2002.

4.3º.- El error debe constatarse con el material que obraba en el expediente original. Tal y como se le dijo en la vista a la parte demandante, la jurisprudencia exige que se limite el error al material existente en los autos. Así la STS, sec. 4ª, de 18 de Marzo de 2014 (rec. 1474/2012) dice de forma literal " Como queda dicho, a efectos del recurso extraordinario de revisión sólo cuenta el error de hecho que resulte del propio expediente administrativo. De aquí que no sea viable servirse, tal como hace la recurrente, de documentos ajenos al expediente administrativo y de un informe pericial para tratar de justificar que concurre la circunstancia requerida para el recurso extraordinario de revisión".

4.4º.- Necesaria claridad y ostensibilidad del mismo. Es muy restrictiva la posibilidad, limitada a la cuestión de hecho y siempre que sea claro y ostensible el error, pues debe quedar fuera de toda opinión. Sobre esto, la STS 949/2021, de 30 de Junio (rec. 323/2019) afirman " Por tanto, en la línea restrictiva de esta institución impugnatoria a que se ha hecho referencia, para que pueda prosperar el recurso extraordinario de revisión con fundamento en este motivo, será preciso, en primer lugar, que exista un error de hecho que, como dicen las SSTS de 24 de febrero de 2007 (recurso 491972002 y 10 de marzo de 2010 (recurso 2913/2008 ), no implique una interpretación de las normas legales o reglamentarias aplicables en el supuesto de que se trate, y en segundo lugar, que dicho error resulte de la simple confrontación del acto impugnado con los documentos incorporados al expediente administrativo, sin necesidad de acudir a elementos ajenos al expediente para apreciar el error".

QUINTO.- Sobre el caso de autos.

5.1º.- Lo primero que hay que señalar es que la sanción se impone, conforme al art. 183 TRLOTAU por, se cita literalmente la resolución obrante en el expediente y su calificación al folio 47 " ejecutarse una obra mayor sin ajustarse a la licencia".

5º. 2.- No es discutible que el hoy demandante no tiene licencia para hacer la obra que pretende. Sea mayor o menor, la obra no está amparada en título legítimo desoyendo todos los requerimientos (y no han sido pocos) realizados por el ayuntamiento. Igualmente ha obviado la resolución sancionadora que consta notificada. No puede ahora impugnar la resolución de fondo como si se tratara de un recurso ordinario, porque simple y llanamente no lo es. No tenía licencia para la obra que hace, sea correcta o incorrecta su denegación y ello, además, era consentido y firme. Es al interesado al que corresponde la carga de impugnar los actos administrativos y no actuar de forma ajena a los mismos.

5.3.- Dicho ello el recurso viene a señalar que constaba en autos, y ello es cierto, la descripción registral de la finca. Consta al folio 29 donde se dice que la naturaleza es urbana y que tiene sus mismos linderos que el solar, a excepción de la zona que está descubierta por parte del mismo.

5.4º.- Así las cosas, sin embargo, la fundamentación de la sanción es la que consta al folio 36 donde se dice que son obras mayores por " afectar a elementos estructurales de cimentación, por cortar una futura calle y describiendo el hormigón que apoya en una cimentación de hormigón armado y reforzado con estructura metálica". La fundamentación se refiere a esto en la resolución.

5.5º.- Con independencia de qué naturaleza tenga el terreno la infracción se ha cometido y ningún error existe de hecho acreditado con las circunstancias. Por mucho que las Ordenanzas sean o no sean correctas, los hechos por los que se sanciona es por la falta de una licencia para obra mayor, que se considera mayor con independencia de la naturaleza del suelo donde se sustenta.

El art. 166.2 TRLOTAU se distingue entre obra mayor y menor a efectos de los trámites para las licencias y los requisitos documentales de necesaria justificación, siendo que igualmente en el art. 183.2.b TRLOTAU se vuelve a distinguir a los efectos sancionadores entre obra mayor y obra menor.

En gran medida es una cuestión casuística, y que la jurisprudencia ha venido resolviendo caso por caso y en atención a las circunstancias concretas sometidas a consideración (ej. STS de 1 de Diciembre de 1997). En al STS de 4 de Abril de 1995 se ha señalado en términos genéricos que "... El concepto de "obra menor" ha sido perfilado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha venido a establecer que las obras menores están caracterizadas por su sencillez técnica y escasa entidad constructiva y económica, consistiendo normalmente en pequeñas obras de simple reparación, decoración, ornamentación o cerramiento ( Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 1984 ), no mereciendo tal calificación las que afectan a la estructura o elementos sustentantes de un inmueble ( Sentencia de 5 de junio de 1987 )".

En similar sentido la STS de 15 de Julio de 1988 cuando afirma que "... como ha declarado la doctrina de la Sala el concepto de obra menor ha de venir referido a toda la que no afecte a la estructura o elemento sustentantes de un inmueble como obras de cierre o vallado de fincas, cubrición de terrazas, anuncios luminosos, etc., y dado que, en todo caso, el carácter de una obra como mayor o menor deriva de su propia naturaleza y consideración legal ( sentencia de 5-6-1987 , etc.)".

5.6º.- Atendiendo a ello cabe decir que con el informe del arquitecto que habla de una afectación estructural a la cimentación como justificante de la calificación como obra mayor, no se considera que exista error de ningún tipo. Tal cuestión no aparece contradicha por ningún documento del expediente, únicos hábiles para ello conforme a la interpretación del art. 125.a LPAC. El defecto sobre el terreno es un defecto de apreciación jurídica, que además no afecta a la sanción aquí impugnada por vía excepcional, sino en su caso a la licencia que en su día se denegó donde se determinaba la ordenanza cuya aplicación (jurídica también) pone en duda. Es decir, ninguna de las cuestiones referidas por el demandante se consideran en la resolución sancionadora.

Incurre en error el demandante. La infracción está claramente descrita en la resolución sancionadora. Hacer una obra mayor sin licencia. El error sería que hubiera algo que, con carácter indiscutible y evidente por los propios documentos del expediente, afirmara que esa obra no se lleva a cabo o que no es una obra mayor, cuya definición en el expediente no se hace por el tipo de terreno en el que se levanta, sino por las características estructurales afectantes a la cimentación. Todo lo demás es ajeno a este procedimiento y, desde luego, no afecta a la sanción firme, pues hay un informe que basa la cuestión en la afectación estructural de la cimentación y no hay nada que lo contradiga en el expediente original en el que se basó el órgano competente para dictar la sanción.

SEXTO.- Pronunciamientos, costas y recursos.

6.1º.- Procede desestimar el recurso contencioso administrativo ( art. 70.1 LJCA).

6.2º.- Procede imponer las costas a los demandantes ( art. 139.1 LJCA), si bien, procede limitar las mismas a un máximo de 500 € ( art. 139.4 LJCA) atendido volumen, complejidad y cuantía.

6.3º.- No cabe recurso de apelación ni casación frente a la presente ( art. 81.1.a y 86 LJCA).

Por todo ello, vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de S. M. El Rey y en uso de la potestad que me confiere la Constitución Española,