Sentencia Contencioso-Administrativo 125/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Toledo nº 1, Rec. 46/2022 de 26 de mayo del 2023

PRIMERO.- De las alegaciones de las partes.

1.1º.- La demanda. Sostiene la demanda la existencia de su derecho a la revisión de precios del contrato que le une al ayuntamiento demandado. En este sentido afirma:

a.- Que el derecho a la revisión de precios está declarado en sentencias firmes.

b.- Que aporta un informe sobre las cuantías a que se ha de ajustar la petición, aportando también las facturas referentes al mismo.

c.- Que el ayuntamiento no ha respondido en momento alguno su petición, pese a que el ayuntamiento le impone una obligación.

1.2º.- La contestación de la administración. La administración se opone a la demanda por los siguientes motivos:

i.- Que no hay cosa juzgada en el sentido de acceder automáticamente a la pretensión que plantea el demandante.

ii.- Considera que no hay inactividad en el sentido que ahora se menciona en la demanda, pues se trata de un procedimiento contradictorio en el que se ha de fijar la cuantía. Afirma que ello debe llevar a la inadmisión del recurso.

iii.- Afirma que la cuantía está mal calculada conforme a las bases que rigen dicha determinación.

iv.- Afirma también que hay prescripción de varios de los años que se reclaman (en concreto considera prescrita la actualización referente al periodo tercero y cualquier cantidad referente a momentos anteriores al 28 de Julio de 2017).

SEGUNDO.- Hechos relevantes y sentencias antecedentes.

2.1º.- En el expediente remitido consta, en primer lugar, el contrato que une a las partes en relación a la cuestión litigiosa y que tiene fecha de 15 de Octubre de 2013. En la base sexta del pliego de condiciones particulares se puede ver (ff. 33 a 36) las formas de determinación del precio y de su actualización.

2.2º.- Lo siguiente que consta es un informe pericial sobre la revisión de dichos precios del contrato elaborado por la mercantil hoy demandante (ff. 101 y ss) y referidos a los años 2014 y 2015.

2.3º.- Lo siguiente que consta es la reclamación de expediente del PO 154/2017 de este juzgado y la sentencia 260/2018, de 12 de Diciembre que le puso fin.

La misma tenía por objeto " Resolución de la Junta de Gobierno Local de 22 de diciembre de 2016 por la que se desestima la petición de reconocimiento del derecho de CLECE SA a la revisión de precios en relación con el Contrato de "Gestión del Servicio Público de los Servicios Energéticos y Mantenimiento de las Instalaciones Municipales y Alumbrado Público del Ayuntamiento de Mora, por los 2 períodos reclamados ( el primero del 1 de Febrero de 2014 a 31 de Enero de 2015 y el segundo del 1 de febrero de 2015 al 31 de enero de 2016), siendo la cuantía coincidente con la que se reclama para cada uno de los periodos- de 63.764,06-€ IVA incluido y de 61.234,81-€ IVA incluido, respectivamente".

Tras exponer la posición de las partes ante la controversia, señala que " no puede concluirse sino que CLECE S.A, tiene derecho a la revisión de precios del período comprendido entre Febrero de 2014 a Enero de 2015, y de Febrero de 2015 a Enero de 2016, debiendo por tanto acoger la oposición del Ayuntamiento de Mora en cuanto a que la recurrente está incluyendo un periodo de revisión que no resulta adecuado a derecho ya que, el artículo 89 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público , excluye la revisión de precios durante el primer año del contrato por lo que habiéndose celebrado el mismo en octubre de 2013, deben excluirse de la revisión interesada los nueve meses que van desde febrero de 2014 hasta octubre de 2014".

En relación a lo que haya de entenderse por precio real en el contrato, señala que " Ciertamente resulta mas acorde al propósito de considerar el precio real, como sugiere la actora, tener en cuenta las facturas reales aportadas por CLECE correspondientes a los consumos del año anterior al periodo que se está calculando, sin interpretaciones que no vienen al caso y , considerando para la revisión de precios en base al IPC, los consumos y los valores del IPC del año anterior al periodo que se pretende revisar. Por todo ello el recurso debe ser parcialmente estimado declarando el derecho de la actora a la revisión de precios que deberá calcularse en ejecución de sentencia en la forma antedicha, si bien con exclusión del periodo del primer año contado desde la formalización del contrato en los términos indicados".

En el fallo de la sentencia, tras la estimación de la demanda, señala que " resoluciones que se anulan, condenando al Ayuntamiento demandado a efectuar la revisión de precios interesada desde el transcurso de un año desde la formalización del contrato, de acuerdo con los criterios expresados en el penúltimo fundamento de derecho; sin expresa condena en costas."

2.4º.- El siguiente documento de que disponemos es un informe de la mercantil Nowagatio en el que se exponen los diferentes periodos revisados y que se aporta en relación a una nueva reclamación de revisión de precios.

Junto con ello se aportan las facturas de la revisión de precios por dichos conceptos en relación a los ejercicios de 2016 a 2020, comenzando cada uno de los periodos en Febrero y concluyendo en Enero.

2.5º.- En fecha de 22 de Junio de 2021 se dictó al sentencia 180/2021 de este juzgado que puso fin al PO 306/2019 también entre las mismas partes y en relación a este mismo problema.

El objeto era la inactividad de la Administración en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales derivadas la revisión de precios para los periodos 3º,4º y 5º de la ejecución del contrato Administrativo de gestión de servicios públicos denominado "Gestión del Servicio Público de los Servicios Energéticos y Mantenimiento de las Instalaciones Municipales y Alumbrado Público del Ayuntamiento de Mora", y por la que se presentó reclamación administrativa por parte de CLECE S.A. el pasado 05 de Abril de 2019, en petición de la cantidad inicial de DOSCIENTOS VEINTIDOS MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y TRES EUROS CON SESENTA Y CINCO CÉNTIMOS (222.653,65-€), reclamación que no ha sido contestada a día de hoy.

Tras las alegaciones de las partes y el estudio de la documentación aportada y de la prueba practicada se dice sobre la necesidad de aportar las facturas que " aquí lo que se pretendía era obtener la revisión de precios para los años en cuestión, que es diferente de los pagos por servicios prestados que señala la contestación de la administración. La revisión de precios es un derecho del demandante diferente del pago del precio propiamente dicho, por lo tanto ni es de aplicación la parte de los pliegos que señala, ni lo es el art. 198 LCSP (o su equivalente del año 2011, art. 216 RDleg 3/2011).

La revisión de precios se regula, ratione temporis, en los arts. 89 a 94 RDLeg 3/2011 y es un procedimiento distinto del destinado a la reclamación de pagos, pues su objeto es diferente y su funcionalidad también. Por tanto no procede en modo alguno asumir que no puede haber reclamación sin las facturas. 3.2º.- Ahora bien, una cosa es que legalmente no sea necesaria esa aportación y otra que dicha actualización de precios no pueda hacerse, atendiendo a la propia configuración del sistema de actualización si las facturas no se aportan".

Sobre el sistema de cálculo de la revisión de precios, cabe recordar que ya se dijo a la empresa " En base a ello no podemos ahora estimar otros métodos alternativos como los que nos señala el perito, pues debemos asumir los métodos con los que se ha realizado la actuación anteriormente y que, además, aparecen recogidos en la sentencia como antecedente lógico sobre esta cuestión. Hay que recordar que la cosa juzgada como institución procesal tiene dos vertientes. Una primera negativa o excluyente que impide un nuevo proceso sobre una cuestión litigiosa y resuelta que se identifica en el art. 222.1 LEC . Un segundo efecto es el positivo o prejudicial que constituye un antecedente a tener en cuenta a la hora de resolver un determinado litigio ( art. 222.4 LEC ) (...)".

Finalmente y respecto del sistema de cálculo señala " IV.- La pretensión que se recoge en el expediente es compleja porque:

a.- Por una parte exige el cumplimiento de un acto consistente en revisar los precios. Ello es una exigencia derivada del pliego y no es objeto de discusión, discrecionalidad o duda ni en su procedencia, ni en su forma de realizarla, que se ha de ajustar a las fórmulas.

b.- Por otra parte reclama una cuantía de dinero en relación a dicha obligación.

En puridad, tanto en vía administrativa, como en vía judicial se está solicitando una inactividad por falta de revisión ( art. 29 LJCA ) y una reclamación económica adicionada a dicha inactividad que es objeto de discusión y derivado de la inactividad en sustitución de la actuación debida eludida por la administración.

V.- Ahora bien, conforme a la propia sentencia antecedente y que consideramos que proyecta fuerza de cosa juzgada en cuanto a la forma de revisión de precios (como por otra parte dice el demandante), para el cómputo de la actualización o revisión de precios se requiere que se aporten las facturas al órgano administrativo, cosa que no nos consta que se haya hecho en el expediente administrativo.

Sin esas facturas y siguiendo con lo que señala la sentencia, no puede hacerse esa actualización de precios, por lo que difícilmente puede haber inactividad si no se han proporcionado los elementos necesarios para ejecutar la actividad positiva cuya omisión se reprocha.

2.6º.- En fecha de 26 de Octubre de 2021 consta la reclamación que da origen a los presentes autos y por el conjunto de periodos que constan, acompañando los estudios e informes de los cálculos.

TERCERO.- Sobre la reclamación.

Nos encontramos, nuevamente, ante una reclamación de renovación de precios entre las mismas partes. Nuevamente, además, se incurren en los mismos errores por parte de la demandante:

a.- Califica como inactividad la actuación administrativa, lo que es incierto.

b.- Vuelve a no aportar las facturas que justificarían su derecho de revisión de precios conforme a lo señalado en la sentencia originaria y que hoy es firme, donde se explicita (supra § 2.3) que se deben aportar y que son las facturas reales aportadas por CLECE correspondientes a los consumos del año anterior al periodo que se está calculando, sin interpretaciones que no vienen al caso y , considerando para la revisión de precios en base al IPC, los consumos y los valores del IPC del año anterior al periodo que se pretende revisar.

Aquí nos aporta las facturas complementarias referidas a las revisiones de precios calculadas conforme a lo que señala el informe pericial (ff. 264 a 268), lo que nuevamente no se ajusta a la forma de cálculo que la cosa juzgada determina.

CUARTO.- Sobre la inadmisión alegada por la administración.

4.1º.- La administración solicita la inadmisión del procedimiento del art. 29 LJCA, pues considera que ni es aplicable el procedimiento, ni es válido el requerimiento que consta en el expediente a efectos de promoverlo.

4.2º.- La inactividad por inejecución de prestaciones derivadas de actos, disposiciones o convenios. Así la inactividad se refiere al art. 29 CE que señala que Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. Sobre el concreto plazo de ejercicio de la acción en el procedimiento especial para la protección de Derechos Fundamentales volveremos después, ahora analizaremos el concepto de inactividad.

Así las cosas se requiere de una disposición general que no precise actos de aplicación, o un acto, contrato o convenio que requieran una prestación concreta. En este sentido la inactividad no es un silencio desestimatorio. Son cuestiones diferentes.

Así lo expone la STS, secc. 3ª, de 16 de Septiembre de 2013 (cas. 3088/2012) que dice " La jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso -Administrativo del Tribunal Supremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

Así, en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004 ), dijimos: « Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración » .

Y en la sentencia de 1 de octubre de 2008 (RC 1698/2006 ), hicimos las siguientes consideraciones jurídicas: « A tenor del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , y como recuerda la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2.007 , para que pueda hablarse de inactividad administrativa a efectos de dicho precepto, es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta, que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo, y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas.

Como declaramos en sentencia de 18 de febrero de 2005 , el art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introdujo una importante novedad en el proceso contencioso-administrativo, implicando dicho art. 29 la concreción de la previsión contenida en el núm. 2 del art. 25 de la misma Ley en cuanto establece la posibilidad de recurso contra la inactividad de la Administración en los términos establecidos en esa Ley.

La exposición de motivos de la norma expresa que «Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso- administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad».

La sentencia antes citada de 14 de diciembre de 2.007 , excluye de la posibilidad de la aplicación de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , el supuesto en que exista un margen de actuación u apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación de actuar exija un acto concreto de aplicación, en cuyo supuesto y, según afirma esa sentencia, no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no se ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general, sino que, en estos casos, en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración. Y la también citada sentencia de 18 de febrero de 2.005 pone de relieve el ámbito de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , entendiendo restringidos los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso administrativa al amparo del precepto que, según resulta de su propia redacción y los antecedentes de su tramitación parlamentaria, contiene un ámbito legalmente limitado.

Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida.

Como recuerda la sentencia de 24 de julio de 2000 , «para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general» .».

4.3º.- El elemento esencial del requerimiento. Exige el procedimiento un requerimiento de actuación, necesario para la determinación de la inactividad.

Así las cosas la STS, secc. 4ª, de 8 de Octubre de 2020 (rec. 91/2020) dice "« la acción prevista en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional por inactividad administrativa, no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas».

D e igual modo, la sentencia n.º 111/2018, de 29 de enero (casación n.º 543/2017 ), deja clara la preceptividad de la reclamación previa, al igual que la sentencia de 18 de febrero de 2016 (casación n.º 2196/2014 ).

Y , recientemente, por auto de 16 de junio de 2020, confirmado en reposición por el de 20 de julio de 2020, hemos inadmitido el recurso 439/2019, justamente porque no se interpuso la reclamación administrativa previa. En esta ocasión la Asociación de Delineantes de Hacienda impugnó la inactividad de la Administración en la obligación de aprobar o adaptar el Reglamento del Cuerpo de Delineantes de Hacienda para que se adapte a las Directivas Europeas y al Real Decreto 1837/2008, a fecha de publicación de este último, 8 de noviembre de 2008. Hemos dicho entonces que:

« (...) de la interpretación conjunta de los expresados artículos 29.1 y 46.2 de la LJCA , cuando se impugna la inactividad administrativa debe previamente requerirse a la Administración para que cumpla la obligación que se resiste a realizar, y si en tres meses desde esa reclamación la Administración no hubiera cumplido la misma o llegado a un acuerdo con los interesados, ya quedaría expedita la vía judicial y, en consecuencia, se podría interponer, en el plazo de dos meses, el correspondiente recurso contencioso administrativo contra dicha inactividad. Lo que desde luego no puede defenderse con éxito es que pueda impugnarse una inactividad administrativa, como la que ahora se aduce, sin haber seguido la expresada vía previa legalmente establecida para que la Administración pueda cumplir la obligación que se reclama».

4.4º.- Conclusiones: Pues nuevamente decimos y reiteramos lo dicho en el PO 306/2019 :

a.- Que el hoy demandante no ha aportado las facturas requeridas, que son las referidas a consumos y gastos reales, sino que aporta unas facturas que se refieren a las cuantías resultantes de los informes. Ello, que fue la causa esencial por la que se inadmitió aquel procedimiento, vuelve a ocurrir aquí. Las facturas aportadas nada tienen que ver con las que son requeridas para la realización del cálculo.

b.- Que ante la falta de aportación de las facturas, como elemento esencial del procedimiento, no puede hablarse de una inactividad de la administración en la determinación de la cuantía de la revisión, lo que lleva a declarar la inadmisibilidad

4.5º .- En definitiva, se reitera la conclusión del apartado 7.5 de la sentencia 180/2021 : " no podemos aceptar que exista inactividad, sin perjuicio de que existe una deuda que podrá ser reclamada siguiendo el procedimiento y los trámites adecuados. La administración no podía proceder al cálculo de las cuantías a que la actualización de precios se contrae sin que se aporten las facturas que permitan el cálculo del precio real que señala la sentencia 260/2018 de 18 de Diciembre, dictada en el PO 145/2017 de este juzgado.

Los informes aportados no pueden sustituir la aportación de las facturas, puesto que no son los elementos que la sentencia señala como necesarios para la realización de las revisiones de precios. No pueden servir porque la administración es la que debe hacer esa actualización, sin perjuicio de su control por el demandante, pero la aportación de los datos de los informes no sustituyen los elementos requeridos por la sentencia y, además, supondría crear un método distinto de actualización, además de trasladar la competencia administrativa y potestad financiera a una empresa privada sin previsión ni habilitación para ello, generando una suerte de presunción de sus datos que no podrían ser contrastados o analizados por el ayuntamiento.

Si no se podía calcular por la administración sin el concurso del demandante y este no aporta esas facturas, no surge la inactividad en ese sentido y, por tanto, la acción que aquí se ejercita decae, pues no hay inactividad. Ello, se vuelve a decir, sin perjuicio de que se reclame en forma y aportando los documentos anteriormente señalados, respetando en definitiva el procedimiento de actualización que ella misma asume.

En definitiva no hay esa inactividad del art. 29 LJCA que se imputa a la administración, pues no puede hacer los cálculos de las fórmulas sin las facturas que sirvan de precio real".

QUINTO.- Pronunciamientos, costas y recursos.

5.1º.- Procede declarar inadmisible el presente procedimiento al no existir inactividad impugnable ( art. 69.c LJCA).

5.2.- Se imponen las costas a la demandante ( art. 139.1 LJCA), si bien, se limitan a un máximo de 1.500 € ( art. 139.4 LJCA) atendiendo volumen, complejidad y cuantía.

5.3º.- La presente es susceptible de apelación ( art. 81.1 LJCA).

Por todo ello, vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de S. M. El Rey y en uso de la potestades que me confiere la Constitución Española