Sentencia Contencioso-Administrativo 56/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid nº 4, Rec. 55/2022 de 01 de julio del 2023

PRIMERO. - Objeto del procedimiento: resolución impugnada y posición jurídica de las partes.

En este procedimiento se impugna resolución del Presidente del Servicio Público de Empleo de 25 de octubre de 2022 por la cual se decide la cancelación total con reintegro de la subvención concedida al ayuntamiento de Zamora expediente: JOVEL/21/ZA/0003 por importe de 50.000,00 €, así como, el interés de demora aplicable en materia de subvenciones ( artículo 38, apartado 2 de la Ley General de Subvenciones) por importe de 1.952,05 €, calculado desde el día que consta en contabilidad que se produjo el pago del anticipo, 04 de octubre de 2021, hasta la fecha de esta resolución. En suma, la decisión se adopta por el siguiente motivo: "no se aceptan ninguna de las cinco contrataciones por formalizarse en un momento posterior al 30 de septiembre de 2021" tal y como se exigía en la Base Sexta de la Orden EEI/475/2021 de 20 de abril y el resuelvo sexto de la Resolución de 24 de junio de 2021, dado que se les dio de alta el día 1 de octubre de 2021, lo cual, entiende, provoca la consecuencia de la Base Vigesimosegunda de esa misma Orden, y lo hace conforme con una interpretación estricta del carácter condicional de las subvenciones que exige que el incumplimiento de cualquiera de ellas provoque la extinción de la misma. Considera, además, que no se viola el principio de proporcionalidad porque la Base 22.3.b) establece que el incumplimiento de los requisitos del artículo 9 provoca la cancelación y, en su caso, el reintegro de la subvención.

La actora considera que esta resolución es contraria a derecho y a sus legítimos intereses y ello por los siguientes motivos:

1.- No existe causa de reintegro ni total ni parcial recogida ni en la LGS, ni en la norma reguladora, reglamento, bases.

2.- El ayuntamiento de Zamora cumplió íntegramente la finalidad de la subvención, tal y como se constata en el expediente administrativo:

- Contrató a trabajadores menores de 35 años, desempleados en los términos recogidos en las bases reguladoras.

- Destinó todos los fondos públicos derivados de la subvención al objetivo público marcado y todos son gastos subvencionables: pago de nóminas, seguridad social, IRPF.

- Todos los pagos se efectúan en el periodo subvencionable.

- La prestación de servicios derivados de los contratos laborales se realizaron en el periodo previsto, es decir, 180 días trabajados, a jornada completa.

Afirma la demandante que el reintegro sólo puede acordarse, de conformidad con el artículo 37 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones:

f) "...siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

g). .. cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales"

La actora afirma que la demandada no ha comprobado que se haya producido una causa de reintegro; más en concreto, de forma resumida y sin perjuicio de la mayor extensión que estos argumentos alcanzan en la demanda, recuerda que el objetivo de la subvención es el fomento del empleo joven, cosa que se ha cumplido, lo que impide que la Junta de Castilla y León se niegue a abonar la subvención o que reclame su reintegro. Afirma la actora que cumplió con los proyectos subvencionados y que ha cumplido con la fase de solicitud, se valoraron los proyectos, se emitió informe favorable y se dio cumplimiento y ejecutaron los mismos, justificando los gastos. Analiza por qué la causa empleada no es subsumible en ninguno de los motivos legales o de la Base 22 y cita jurisprudencia sobre la imposibilidad de cancelación por la existencia de meros defectos formales recordando que una contratación realizada el 1 de octubre también permite el cumplimiento del plazo de 180 días a jornada completa. Subsidiariamente solicita que, en su caso, se reduzca la subvención de forma proporcional. En conclusiones se centra especialmente en la falta de causa legal y la imposibilidad de derivar la causa de cancelación a la norma legal.

La parte demandada recuerda que, en suma, y frente a lo que ahora se alega, la demandada sí incumplió una de las bases de la convocatoria, como reconoció en su fase de alegaciones, donde se afirma literalmente que "FD SEGUNDO: Efectivamente, por error de esta Administración, las 5 contrataciones se realizaron con fecha 1 de octubre de 2021, y no con anterioridad al día 30 de septiembre de 2021, como establecía en la convocatoria". En sus fundamentos de derecho recuerda que las bases de la convocatoria no han sido impugnadas ni de forma directa ni indirecta y que, dado que la contratación se hizo fuera del plazo establecido para los cinco trabajadores, siendo el plazo uno de los requisitos de la convocatoria (Base Sexta, "Destinatarios de la contratación y Requisitos de las contrataciones", apartado 2), nos encontramos ante un incumplimiento total que debe afectar a la totalidad de la subvención, sin que quepa reducir proporcionalmente el importe al tiempo de incumplimiento.

SEGUNDO. - Examen de las cuestiones controvertidas.

A la vista del objeto del procedimiento no cabe duda, y, por tanto, deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones. En lo que se refiere, estrictamente, a la cuestión sobre la existencia o no de un incumplimiento, y sin perjuicio sobre lo que se dirá después respecto de las consecuencias del mismo,

el argumento de la actora de que el incumplimiento del plazo de contratación no se causa de resolución de la subvención por no encontrarse en la ley carece absolutamente de sentido, porque el incumplimiento del plazo de contratación puede no afectar a la finalidad de la subvención, que es causa de la resolución pero no única, pero sí supone un incumplimiento de la actividad del artículo 37.1.b y g de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en el sentido de que al menos durante un día, el día 30 de septiembre, no se produce, cuando debía celebrarse "antes" de esa fecha). Y, desde luego, la Base 22.1 considera como motivo de resolución el incumplimiento total de los requisitos:

" El incumplimiento total o parcial de los requisitos, condiciones, finalidades o cualquier otro incumplimiento del régimen jurídico establecido en estas Bases, en la Resolución de concesión, así como la concurrencia de cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 37 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, y en la Ley 5/2008, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León, dará lugar a la pérdida total o parcial de la subvención concedida y al reintegro, en su caso, de las cantidades indebidamente percibidas por el beneficiario, con la exigencia de los intereses de demora desde el momento del pago hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, sin perjuicio de otras responsabilidades en que pudiera incurrirse"

No hay duda de que uno de esos requisitos es el plazo de contratación ex Base 9.1.c), tal y como se establece expresamente en esa norma, resaltando que ello es totalmente lógico porque si el contrato se hace en un plazo muy posterior podría afectar al plazo mínimo de la contratación de 180 días (como asume la propia actora en su argumentación). Por todo ello, la celebración del contrato fuera del plazo establecido supone el incumplimiento de un requisito de la subvención que puede suponer la resolución total o parcial de la subvención, con obligación de reintegro y/o pérdida del derecho al cobro de las cantidades ofertadas. Todos los argumentos de la actora en sentido contrario, incluso olvidando la falta de impugnación de las bases, carecen mayor sustento y deben ser desestimados.

En segundo lugar resulta clara la existencia de un incumplimiento del plazo para contratar por parte de la actora dado que los contratos se celebraron el 1 de octubre de 2021. Es cierto que la actora lo reconoció en las alegaciones al acuerdo de incoación (acontecimiento 7 del expediente administrativo, 5 según la numeración general) sin que ahora, en su demanda, se alegue haber sufrido un error o justificar ese hecho de forma alguna. Por lo tanto, negar ese hecho, como se hace ahora en la demanda, resulta absurdo. Por lo demás consta en el expediente los informes de vida laboral de los 5 trabajadores (acontecimiento 9, 14, 15, 16) y, por lo tanto, comprobada y reconocida la existencia del incumplimiento de contratar e inscribir en la Seguridad Social el contrato antes de esa fecha, como consta en la convocatoria, por lo tanto, ese incumplimiento está debidamente comprobado por la administración.

Por lo tanto, la verdadera cuestión, y es a la que la actora debería haber dirigido realmente todos sus esfuerzos, es sí ese incumplimiento es tal que, por su naturaleza y consecuencias, pueda ser considerado una verdadera causa de la resolución de la subvención que exija además la devolución de las cantidades adelantadas y la pérdida de las que aun no han sido recibidas, y ello porque, es verdad que, tanto el expediente administrativo como en la contestación a la demanda carece de cualquier tipo de argumentación o motivo de la pérdida de la subvención que no sea esta, sin señalar porque la celebración del contrato el 1 de octubre en lugar del 30 de septiembre provoca algún tipo de efecto o perjuicio real y efectivo que pueda suponer una consecuencia tan poderosa como la pérdida real de la subvención concedida. En relación con esto este juzgador considera que la resolución administrativa es nula, y lo es por la violación, o más bien inaplicación, de la normativa que traslada a este ámbito el principio de proporcionalidad y que exige que se declare como incumplimiento parcial este tipo de supuesto y se determine la cantidad a devolver/no recibir conforme con determinados parámetros. A tal fin debe tenerse en cuenta el artículo 17.3.n) de la Ley de Subvenciones que establece;

"n) Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad" (en el mismo sentido artículo 6.2.j) de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de subvenciones de la Comunidad de Castilla y León).

Y el artículo 37.2 que establece:

"2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención"

Si acudimos a las bases, la Base 22 establece:

"3. Se producirá la pérdida parcial de la subvención en los siguientes casos:

a) Cuando la contratación no se mantenga durante 180 días dentro del período subvencionable que se establezca en la convocatoria, pero alcance al menos 120 días de dicho período, la cancelación y en su caso el reintegro será proporcional al número de días que falten para cumplir el período de contratación subvencionable"

Y el artículo, 48.3 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de subvenciones de la Comunidad de Castilla y León:

"3. La resolución que declare el incumplimiento deberá apreciar el grado de cumplimiento de la finalidad y el objeto para la que fue concedida la subvención y podrá declarar el cumplimiento parcial, que tendrá como consecuencia el pago proporcional o el reintegro parcial, según proceda ".

Pues bien, como ya se ha advertido, en este caso, el incumplimiento consistente en no celebrar el contrato antes del día 30 de septiembre, y haberlo hecho el 1 de octubre, no produce ninguna afectación ni a la finalidad de la subvención ni al cumplimiento de la misma. Y dado que las Bases no recogen un precepto específico que pueda aplicarse al presente supuesto de hecho, deberá aplicarse el artículo 48.3 de la Ley autonómica que exige que, una vez determinado el incumplimiento de un requisito, como es el caso, la resolución aprecie (en imperativo), "el grado de incumplimiento de la finalidad y el objeto" para determinar el cumplimiento parcial y, en consecuencia, el pago o reintegro parcial conforme con el principio de proporcionalidad. Esto supone la nulidad de la resolución administrativa impugnada por incumplir esta normativa dado que establece que este supuesto es de incumplimiento total y la cantidad a devolver/no recibir es el 100% cuando claramente no ha afectación ni a la finalidad ni al objeto de la subvención. Pero es que, además, la resolución debería haber concluido que ese incumplimiento, que lo es y existe, resulta intrascendente para la finalidad y objeto de la subvención y que la pérdida de esta es 0.

Para finalizar ambas partes citan jurisprudencia, incluso del propio Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, en defensa de sus posiciones, lo cual es lógico porque las concretas sentencias responden a los diversos supuestos de hecho que examinan, pero este juzgador considera que el criterio de la Sala en supuestos como este, y en relación con las consecuencias del incumplimiento, puede deducirse de la sentencia de 27 de mayo de 2022, sentencia 653/2022 donde se cita a su vez la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 2017, casación 1868/2015:

"Para un adecuado examen de las cuestiones controvertidas debemos comenzar recordando que esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Así, hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. Y, en fin, que el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe.

No obstante, esa jurisprudencia ha sido modulada o matizada en atención a la singularidad o especificidad de los casos examinados en diferentes ocasiones en las que esta Sala ha invocado y aplicado el principio de proporcionalidad, de origen jurisprudencial y luego ya plasmado expresamente en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones . Puede verse en este sentido nuestra sentencia de 8 de febrero de 2016 (casación para unificación de doctrina 240/2016) que recoge, a su vez, la doctrina contenida en sentencias de esta misma Sala Tercera y Sección 3ª del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004) y 16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010 ).

Así, la sentencia de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004 , F.J. 6º) declara que el principio de proporcionalidad " (...) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones ", matizando, eso sí, que tal graduación ha de operar " (...) En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimientos formales, ni siquiera de signo meramente temporal-...". Y en esa misma línea de razonamiento abunda la sentencia de 16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010 , F.J. 5º), que invoca igualmente el principio de proporcionalidad "(...) Aunque aquí el retraso afecte, no ya al deber formal de justificación, sino también a la acreditación de la autofinanciación, (pues) cuando lo es por tan escaso plazo no basta, de acuerdo con criterios de proporcionalidad, para privar totalmente de la subvención...".

Se puede ver la aplicación de un criterio similar en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, de fecha 13 de marzo de 2023 o de 30 de septiembre de 2019, recurso 485/2018. De conformidad con todo ello, la demanda debe ser estimada.

TERCERO. - Costas

De conformidad con el artículo 139 de la LJCA/1998 procede imponer las costas a la parte demandada dado que la misma ha visto desestimadas íntegramente sus pretensiones y no existen dudas de hecho o de derecho que justifiquen otra decisión, máxime cuando la violación del principio de proporcionalidad ya constaba como argumento en la propia vía administrativa. Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación: