Sentencia Contencioso-Administrativo 32/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid nº 1, Rec. 25/2022 de 10 de abril del 2023

PRIMERO.- Por la recurrente se solicita el dictado de una sentencia en la que se declare la nulidad de la resolución de la Gerente Provincial del Servicio Público de Empleo (ECYL) de Valladolid de fecha 6 de mayo de 2022; consecuentemente con la anterior declaración, se acuerde rehabilitar la subvención concedida a la entidad recurrente, habilitándole nuevas fechas para la impartición del plan formativo del expediente 7441/FOD/47/2021 con la extensión temporal suficiente para su realización, para que una vez verificado, se proceda a abonarle el importe de la subvención que corresponda en los mismos términos en que en su momento se acordó la concesión a la entidad recurrente; se condene en todo caso en las costas del procedimiento a la Administración demanda.

La recurrente alega dos motivos de nulidad de la resolución recurrida:

-que atendido al contenido de la Base 19ª de la Orden EEI/988/2020 y concedida a la recurrente la modificación del plazo para impartir la acción formativa sin modificar ni su contenido ni su carga lectiva de 520 horas, no es de

aplicación el punto séptimo del resuelvo de la resolución de concesión, estando solo obligado el recurrente a tener terminada la impartición del plan antes del 16 de octubre - 6 de octubre según su comunicación de inicio de la acción formativa -, y a su justificación antes del 1 de noviembre, con lo que no habría de haberle sido cancelada la subvención.

-y, que a la vista de lo acontecido en el procedimiento administrativo del que trae causa la resolución objeto del presente recurso contencioso administrativo, se ha vulnerado el principio de confianza legítima contenido en el artículo 3.1 letra e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, lo que además viene avalado incluso por actuaciones anteriores de la Administración en las que situaciones idénticas a la ahora contemplada, se han tratado de manera distinta.

LA COMUNIDAD AUTONOMA DE CASTILLA Y LEON se opone al recurso alegando la conformidad a derecho de la resolución recurrida. La actora pretende cambiar las reglas de la convocatoria y que se le permita iniciar el plan de formación subvencionado fuera del plazo estipulado para ello. Hay que partir de las bases de la convocatoria que se erigen como ley que ha de regir el procedimiento de subvención, por lo que la acción formativa debía haber empezado a impartirse en el primer trimestre de 2022. La recurrente, en su solicitud, no solicitó la ampliación del plazo de inicio de la actividad sino solo de su finalización, de forma que la resolución de modificación es congruente con la solicitud del beneficiario, conforme exige la Base 19ª. No se ha vulnerado el principio de confianza legítima, que solo se genera en el ejercicio de potestades discrecionales, y no cuando se ejercen potestades regladas o exigencias normativas como es el caso.

SEGUNDO.- De acuerdo con los antecedentes de hecho más relevantes, la parte recurrente presentó solicitud de subvención al amparo de la resolución de 14 de julio de 2021 de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, por la que se convocan subvenciones públicas destinadas a la financiación de la oferta formativa dirigida prioritariamente a personas trabajadoras desempleadas en la Comunidad de Castilla y León para los años 2021 y 2022.

Mediante resolución de 3 de diciembre de 2021 se concedió a la recurrente una subvención por importe máximo de 75.600 euros para la realización del plan formativo 7441/FOD/47/2021.

La actora presentó solicitud el 27 de diciembre de 2021 "de modificación de la subvención concedida: ampliación plazo de ejecución de planes formativos de oferta formativa para trabajadores desempleados en la Comunidad de Castilla y León para los años 2021 y 2022". En dicho escrito, in fine, solicita "ampliación de plazo de ejecución hasta el 16-10-2022".

Por resolución de 10 de enero de 2022 se concede la ampliación, indicando:

"Primero. Plazo de ejecución.

El plan formativo 21VA01AD150 deberá finalizar antes del 16 de octubre de 2022.

Segundo. Plazo de justificación.

La justificación de la realización del plan formativo indicado deberá presentarse antes del 1 de noviembre de 2022".

Con fecha de registro 1 de abril de 2022, la parte recurrente presentó solicitud de autorización de inicio de curso; indicando: fecha de inicio real el 19-04-2022 y fecha de finalización real el 06-10-2022.

El 19 de abril de 2022 se da trámite de audiencia a la recurrente, tras constatar la Administración demandada que la actividad formativa no se había iniciado en el plazo establecido.

Tras las alegaciones y la propuesta de resolución, el 6 de mayo de 2022 se dictó resolución por la Gerente Provincial del ECYL, declarando la cancelación de la subvención concedida y la pérdida total del derecho al cobro de la subvención, no siendo ya posible el inicio del plan formativo 21VA01AD150 que integra la acción formativa 7441/FOD/47/2021, declarando concluso el procedimiento.

El motivo para la cancelación de la subvención es que la Administración demandada "constata que la entidad de formación no ha iniciado la acción que integra el plan referenciado en el plazo establecido, por lo que estamos ante un supuesto de incumplimiento total de los requisitos y condiciones establecidos en la normativa de aplicación, lo que conforme a lo dispuesto en la base 24ª.1 de la Orden EEI/988/2020, de 25 de septiembre, supone la consiguiente pérdida total de derecho al cobro de la subvención concedida".

TERCERO.- La Convocatoria y las Bases de esta subvención constituyen las normas reguladoras de la ayuda solicitada por la actora, que no han sido impugnadas por ella.

El Resuelvo Séptimo de la resolución de convocatoria de 14 de julio de 2021 dispone:

"(...)

2. Los planes formativos se ejecutarán en la modalidad de impartición establecida para cada plan en el anexo de oferta formativa de la presente convocatoria y deberán comenzar en el semestre o trimestre natural indicado en el mismo, debiendo finalizar antes del 1 de agosto de 2022.

(...)

La resolución de concesión podrá autorizar el inicio de los planes formativos en un trimestre posterior al previsto en la convocatoria, cuando las circunstancias temporales de aquélla lo aconsejen".

El plan formativo a que nos referimos en el presente procedimiento, 21VA01AD150, tenía establecido como inicio el segundo semestre de 2021. Sin embargo, la resolución de concesión, de 3 de diciembre de 2021, estableció lo siguiente:

"se autoriza a que todos los planes formativos para los que el anexo de convocatoria señala como fecha de inicio el segundo semestre de 2021 puedan comenzar en el primer trimestre de 2022; asimismo se autoriza a que los planes formativos para los que el anexo de convocatoria señala como fecha de inicio el primer trimestre de 2022 puedan comenzar en el primer cuatrimestre de 2022. El resto de planes formativos deberán comenzar en el trimestre natural indicado en el anexo de oferta formativa de la convocatoria. Todos los planes formativos deberán finalizar antes del 1 de agosto de 2022".

Así pues, las normas reguladoras de la subvención establecían como período de inicio de la actividad formativa el primer trimestre de 2022, debiendo finalizar antes del 1 de agosto de 2022.

La Base 19ª de la Orden EEI/988/2020 de 25 de septiembre, sobre modificación de la subvención concedida, dispone:

"Podrá modificarse la resolución de concesión fundamentándose en circunstancias sobrevenidas durante el plazo de ejecución del plan de formación, debiendo formalizarse con carácter inmediato a su acaecimiento y, en todo caso, antes de la finalización del citado plazo de ejecución, siempre por causas debidamente justificadas, y a solicitud del beneficiario, en los siguientes supuestos y aspectos:

(...)

b) Cuando la actividad subvencionada no pueda realizarse y/o justificarse en el plazo previsto por causa de fuerza mayor.

(...)

Las solicitudes de modificación se someterán al órgano instructor y serán resueltas por el órgano concedente de la subvención. En todo caso, la modificación sólo podrá autorizarse si no daña derechos de terceros.

El órgano concedente deberá dictar resolución aceptando o denegando la modificación propuesta en el plazo de un mes desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. Una vez transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa, la solicitud podrá entenderse desestimada. Las resoluciones podrán retrotraer sus efectos, como máximo, al momento de la presentación de la solicitud de modificación".

Cuando la parte recurrente presentó la solicitud de ampliación de plazo para la finalización de la actividad formativa ("ampliación de plazo de ejecución hasta el 16-10-2022"), conforme a la Base 19ª, no hizo mención alguna al plazo de inicio de la actividad, por lo que el mismo no se vio afectado por esta solicitud.

En concreto, y conforme a la reiterada Base 19ª, la Administración demandada resolvió únicamente ateniéndose a la modificación propuesta, que no era otra que la "ampliación de plazo de ejecución hasta el 16-10-2022". Hay que reiterar que no se solicitó por la actora la modificación del inicio del plan formativo.

Como afirma la Administración demandada, si la actora no estaba de acuerdo con esta resolución de 10 de enero de 2022, por entender que debía incluir la modificación del plazo de inicio, debió impugnarla, cosa que no hizo.

El inicio del plan formativo con posterioridad al primer trimestre de 2022 (en la comunicación de inicio de la actividad se indicaba como fecha de inicio el 19 de abril de 2022) supone un incumplimiento de la convocatoria y sus bases, por estar fuera del plazo establecido al efecto.

Todo lo expuesto, en atención a la normativa de aplicación (convocatoria y bases), acredita que la Administración demandada se ha ajustado a la legalidad al dictar la resolución recurrida, consecuencia del incumplimiento indicado.

CUARTO.- El segundo motivo de impugnación de la resolución recurrida es la infracción del principio de confianza legítima.

No se aprecia infracción del principio invocado:

Como recuerda la sentencia del Tribunal Supremo, sección 3ª, de 14 de abril de 2021, nº 505/2021, recurso 28/2020, Pte: D. José Manuel Bandres Sanchez-Cruzat:

"En la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2014 (RC 5841/2011 ), en relación con el concepto de subvención pública, se exponen las siguientes consideraciones jurídicas, que reiteramos en las ulteriores sentencias de 18 de enero de 2018: (RCA 53/2017 ) y de 13 de octubre de 2020 (RC 226/2019 :

"[...] En este sentido, resulta pertinente recordar, que la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

" En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum")".

Poniendo el carácter condicional de la subvención en relación con el principio de confianza legítima, cabe concluir que el mismo no puede verse afectado o vulnerado, tal y como concluye de nuevo nuestro Tribunal Supremo, sala de lo contencioso, sección 4ª, en sentencia de 6 de febrero de 2018, nº 168/2018, recurso 3470/2015, Pte: D. Rafael Toledano Cantero:

"Como hemos expuesto en nuestra sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 (rec. cas. núm. 5959/2001 ), se reproduce en la sentencia de 15 de diciembre de 2007 (rec. cas. núm. 1830/2005 ) y de 11 de mayo de 2017 (rec. cas. núm. 1960/2015 ), el principio de confianza legítima, tiene el siguiente ámbito de protección, condicionado a la concurrencia de estos presupuestos:

«El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso- Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz- Werk), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 , recuerda "la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general".

Por otra parte, el origen ilícito o gravemente irregular de la actuación administrativa, y la absoluta indefinición de los compromisos o actuaciones que debería desarrollar la beneficiaria de la subvención, es por completo incompatible con el nacimiento de una expectativa legítima digna de protección, pues como precisamos en nuestra sentencia de 1 de febrero de 1999 (recurso de casación 5475/1995 ) « este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa» (FD segundo)".

La aplicación de la doctrina expuesta al supuesto de autos, nos debe llevar sin más a la íntegra desestimación de la demanda planteada, declarando la resolución recurrida ajustada a derecho.

QUINTO.- Conforme al artículo 139.1 de la LJCA "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

Procede la expresa condena en costas de la parte recurrente con el límite de 1.000 euros por todos los conceptos incluido el IVA.

SEXTO.- En base a lo dispuesto en el artículo 81.1 de la LJCA y en atención a la cuantía del recurso, indeterminada, la presente sentencia es susceptible de recurso de Apelación.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,