Sentencia Contencioso-Administrativo 140/2022 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid nº 3, Rec. 83/2022 de 14 de julio del 2022

PRIMERO. - Objeto del procedimiento: resolución impugnada y posición jurídica de las partes.

En este procedimiento se impugna en vía jurisdiccional la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto el día 29 de julio de 2021 contra la Orden de la Consejería de la Presidencia, ORDEN PRE/886/2021, de 14 de julio, por la que se convoca proceso selectivo para el ingreso, por el sistema de acceso libre, en la competencia funcional de Auxiliar de Carreteras de la Administración de la Comunidad de Castilla y León (BOCYL de fecha 22 de julio de 2021). La demanda se basa en los siguientes hechos que son de relevancia para este procedimiento:

1º.- D. Luis Angel tiene la condición de personal temporal como auxiliar de carreteras de la comunidad de Castilla y León y ha ocupado, en un solo nombramiento, la plaza de forma temporal e ininterrumpidamente al menos 11 años alegando que se encuentra en una situación de abuso que se deduce entre otras de la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2021.

2º.- Que la convocatoria se fundamenta en el acuerdo de fecha 29 de marzo de 2017 entre el Gobierno y los sindicatos más representativos a nivel nacional, CCOO, UGT y CSIF y la Resolución de 22 de marzo de 2018 y cita los criterios comunes para la aplicación del proceso de estabilización derivado de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017, afirmando que los procesos, de conformidad con la Ley 6/2018 no pueden suponer un incremento del gasto. Cita, además, el Real Decreto-ley 14/2021 y parte de su tramitación para seguidamente, afirmar que la resolución es nula ex artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015 en tanto que violan la jurisprudencia del TJUE artículo. 91.1 de su reglamento) y recuerda que estos procesos no son adecuados para prevenir o sancionar el abuso, por vulnerar las leyes de presupuesto de 2017 y 2018 y por existir desviación de poder. Tras ello solicita se acuerde la nulidad de la resolución impugnada.

3º.- Con fecha 7 de julio de 2021, BOE nº 161, se publica el Real Decre Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público del que destaca la redacción del artículo 2 y Disposición Transitoria Primera.

4º.- El 22 de julio de 2021, BOCYL 141, se publica la ORDEN PRE/886/2021, de 14 de julio, por la que se convoca proceso selectivo para el ingreso, por el sistema de acceso libre, en la competencia funcional de Auxiliar de Carreteras de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. Del contenido del mismo la recurrente destaca y critica que el procedimiento de selección se efectúa para evitar la aplicación del Real Decreto-ley 14/2021.

Tras ello recoge en sus fundamentos de derecho, esencialmente, las mismas normas ya referidas y solicita:

" se acuerde declarar la nulidad de la Orden de la CONSEJERIA DE LA PRESIDENCIA, ORDEN PRE/886/2021,

de 14 de julio, por la que se convoca proceso selectivo para el ingreso, por el sistema de acceso libre, en la competencia funcional de Auxiliar de Carreteras de la Administración de la Comunidad de Castilla y León o en su caso, de forma subsidiaria, que la nulidad se declare parcialmente y exclusivamente en lo que se refiere a las plazas ocupadas por los demandantes, en cuanto reúnen los requisitos contendidos en el artículo 2 del RD Ley de 14/2021 de 7 de julio de medidas urgentes de reducción de temporalidad en el empleo público, con extracción de las mismas. "

La demandada, por su parte, recuerda que las plazas se recogían en la convocatoria del año 2018, que la cuestión de la nulidad por aplicación de las normas del RDL 1472021 ya fue resuelta por este juzgado en un proceso con la misma letrada y que no hay violación del principio de igualdad. La codemandada, por su parte, alega la existencia de una posible causa de suspensión y asume como propios los argumentos de la demandada, explicando además cuestiones en relación con el abuso de la temporalidad, igualdad y otras.

SEGUNDO. - Examen de las cuestiones controvertidas. Normativa aplicable. Vinculación de la convocatoria impugnada a la regulación del Real Decreto Ley 14/21. Desestimación del motivo.

En relación con el fondo de la cuestión planteada, al entender de este juzgador, la piedra angular de la controversia se encuentra en decidir sí la convocatoria debía recoger las determinaciones que el Real Decreto Ley 14/21 de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público contiene en su artículo 2 para los procesos de estabilización temporal. Esta cuestión ya ha sido resuelta en otras ocasiones, incluso con la misma letrada, aunque en la impugnación de una convocatoria distinta, pero con argumentos muy similares en el PA 48/22 sin que las alegaciones de la actora, que son reafirmación de los argumentos anteriores, pero sin exponer motivos de crítica a la sentencia anterior pueda hacer variar de criterio al juzgador. En esas sentencias se dijo:

"Tal y como establece su disposición final tercera, el Real Decreto-ley entra en vigor al día siguiente de su publicación en el BOE, es decir, el día 8 de julio de 2021; como quiera que la Orden PRE/889/2021 tiene fecha 14 de julio (BOCYL 141 de 22 de julio de 2021) no cabe duda de que la misma fue firmada y publicada en un momento temporal en que la norma ya estaba en vigor. Y esto es cierto a pesar de la naturaleza temporal de los decretos leyes y que, posteriormente, se promulgara por el parlamento una ley sobre la misma materia. Al respecto debe recordarse que un Decreto Ley es una norma de naturaleza provisional ( artículo 86.1 Constitución Española) cuya eficacia depende de su posterior homologación por el Pleno del Congreso de los Diputados. El artículo 86.3 de la Constitución Española permite, como vía alternativa a la homologación a través del procedimiento que establece, tramitar la norma como proyecto de ley. En este caso, el Real Decreto Ley 14/21 quedó convalidado por medio de acuerdo del Congreso de los Diputados de 21 de julio de 2021, de lo que cabe deducir que el mismo obtuvo la voluntad conforme del congreso y, por ende, se entiende válida y eficaz desde que el día siguiente a su publicación manteniendo su rango de ley. A esto no obsta que el proyecto de ley cristalizara en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público porque la misma no deroga con carácter retroactivo el Real Decreto Ley 14/21, y sin perjuicio de la posible derogación tácita que pueda producirse desde ese momento por ser una norma con el mismo rango de ley, pero posterior ("lex posterior derogat priori"). Por lo tanto, realmente, el Real Decreto Ley 14/21 estaba en vigor, era válido y eficaz, con pleno rango de Ley en el momento del dictado de la convocatoria.

Asentada la idea anterior, aún debe analizarse sí el Real Decreto Ley 14/21 de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad obligaba a la demandada a redactar una convocatoria conforme a lo dispuesto en su artículo 2, lo que obliga a analizar su ámbito material. Ese artículo establece:

"1. Adicionalmente a lo establecido en los artículos 19.uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, y 19.uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

2. Las ofertas de empleo que articulen los procesos de estabilización contemplados en el apartado 1, así como el nuevo proceso de estabilización, deberán aprobarse y publicarse en los respectivos diarios oficiales antes de 31 de diciembre de 2021 y serán coordinados por las Administraciones Públicas competentes"

Luego parece claro que el Real Decreto Ley 14/21 entiende que los procesos de estabilización regulados en ella son otros procesos distintos de los autorizados en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 2018. Seguidamente, en su apartado segundo, la norma establece una condición que se aplica a ambos tipos de procedimientos, los de la Ley de Presupuestos y los nuevos procesos del Real Decreto Ley 14/21, que es un plazo máximo de aprobación y publicación. En el resto de apartados, donde ya no se vuelve a especificar que se refieran también a los procedimientos de estabilización de las leyes de presupuestos, se recogen una serie de normas específicas para el nuevo proceso. Vistas las regulaciones que se recogen, la mayoría de ellas no tienen sentido en relación con los procesos de estabilización previamente regulados en las leyes de presupuestos, sino solamente en estos procesos novedosos. Y es aquí donde se recoge la necesidad de la valoración de la fase de concurso en un 40%. Y, esta conclusión no puede variar por el contenido de la Disposición transitoria primera cuyo contenido, ciertamente, ha variado en la ley como veremos posteriormente, porque esta norma establecía:

"Disposición transitoria primera. Régimen jurídico de los procesos de estabilización de empleo temporal ya convocados.

Los procesos selectivos para la cobertura de plazas incluidas en las ofertas de empleo público aprobadas en el marco de los procesos de estabilización de empleo temporal previstos en el artículo 19.uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, y 19.uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, cuya convocatoria hubiere sido publicada en los respectivos diarios oficiales con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del presente real decreto -ley , seguirán ejecutándose con arreglo a las previsiones de las respectivas convocatorias.

La resolución de estos procesos selectivos deberá finalizar antes del 31 de diciembre de 2024.",

pero en ningún caso dice que los procedimientos convocados con posterioridad deban regirse por esta norma, resultando que esa supuesta interpretación "sensu contrario" choca con la literalidad de las normas anteriores. Además, como muy bien recuerda la demandada, en todo caso, en caso de duda, siempre puede acudirse a la Ley 20/2021 de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público la cual establece:

"Artículo 2.Procesos de estabilización de empleo temporal.

1. Adici onalmente a lo establecido en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

Sin perjuicio de lo que establece la disposición transitoria primera, las plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, serán incluidas dentro del proceso de estabilización descrito en el párrafo anterior, siempre que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la presente Ley , no hubieran sido convocadas, o habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir.

2.Las ofertas de empleo que articulen los procesos de estabilización contemplados en el apartado 1, así como el nuevo proceso de estabilización, deberán aprobarse y publicarse en los respectivos diarios oficiales antes del 1 de junio de 2022 y serán coordinados por las Administraciones Públicas competentes.

La publicación de las convocatorias de los procesos selectivos para la cobertura de las plazas incluidas en las ofertas de empleo público deberá producirse antes del 31 de diciembre de 2022.

La resolución de estos procesos selectivos deberá finalizar antes del 31 de diciembre de 2024.

3.La tasa de cobertura temporal deberá situarse por debajo del ocho por ciento de las plazas estructurales.

4.La articulación de estos procesos selectivos que, en todo caso, garantizará el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito, capacidad y publicidad, podrá ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración General del Estado, comunidades autónomas y entidades locales, pudiendo articularse medidas que posibiliten una coordinación entre las diferentes Administraciones Públicas en el desarrollo de los mismos en el seno de la Comisión de Coordinación del Empleo Público.

Sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, el sistema de selección será el de concurso-oposición, con una valoración en la fase de concurso de un cuarenta por ciento de la puntuación total, en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate pudiendo no ser eliminatorios los ejercicios en la fase de oposición, en el marco de la negociación colectiva establecida en el artículo 37.1 c) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

En el supuesto de que en la normativa específica sectorial o de cada Administración así se hubiera previsto, los mecanismos de movilidad o de promoción interna previos de cobertura de plazas serán compatibles con los procesos de estabilización.

5.De la resolución de estos procesos no podrá derivarse, en ningún caso, incremento de gasto ni de efectivos, debiendo ofertarse en estos procesos, necesariamente, plazas de naturaleza estructural que se encuentren desempeñadas por personal con vinculación temporal.

6.Correspo nderá una compensación económica, equivalente a veinte días de retribuciones fijas por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de doce mensualidades, para el personal funcionario interino o el personal laboral temporal que, estando en activo como tal, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del proceso selectivo de estabilización.

En el caso del personal laboral temporal, dicha compensación consistirá en la diferencia entre el máximo de veinte días de su salario fijo por año de servicio, con un máximo de doce mensualidades, y la indemnización que le correspondiera percibir por la extinción de su contrato, prorrateándose por meses los períodos de tiempo inferiores a un año. En caso de que la citada indemnización fuere reconocida en vía judicial, se procederá a la compensación de cantidades.

La no participación del candidato o candidata en el proceso selectivo de estabilización no dará derecho a compensación económica en ningún caso.

7.Con el fin de permitir el seguimiento de la oferta, las Administraciones Públicas deberán certificar al Ministerio de Hacienda y Función Pública, a través de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, el número de plazas estructurales ocupadas de forma temporal existente en cada uno de los ámbitos afectados".

La literalidad de lo establecido en la Ley deja bien claros algunos aspectos: a) la ley permite o autoriza, en principio no dice que obligue salvo en el caso de la Disposición adicional sexta para el empleo temporal de larga duración, a articular un nuevo proceso de estabilización a mayores de los establecidos en las Leyes de Presupuesto de los años 2017 y 2018. No cabe duda de esta calificación de conformidad con los apartados 1 y 2 de la norma transcrita y la Exposición de Motivos que explica:

"Por una parte, se autoriza un tercer proceso de estabilización de empleo público. Así, adicionalmente a los procesos de estabilización que regularon los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas, y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020".

En sentido contrario, la norma no establece ningún tipo de regla retroactiva a la que deban someterse los procesos de estabilización que se hayan iniciado al amparo de esas leyes presupuestarias; a lo sumo, la Disposición transitoria segunda obliga a que estos procesos terminen antes del 31 de diciembre de 2024. De conformidad con ello, los procesos de estabilización convocados al amparo de los artículos 19. Uno. 6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19. Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 no tienen la obligación de valorar la fase de concurso en un cuarenta por ciento de la puntuación total como se establece en estos nuevos procesos. Es más, la Disposición transitoria primera de la ley ha matizado lo establecido en el Real Decreto Ley 14/21, recordando que el mecanismo de la convalidación empleando el proyecto de ley permite, y así lo ha admitido el Tribunal Constitucional, adaptar la norma a las nuevas circunstancias y corregir errores técnicos. Dice esa norma:

"Plazo de resolución de los procesos de estabilización de empleo temporal ya convocados.

Los procesos selectivos para la cobertura de plazas incluidas en las ofertas de empleo público aprobadas en el marco de los procesos de estabilización de empleo temporal previstos en el artículo 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, deberán finalizar antes del 31 de diciembre de 2024".

Ya no dice que "cuya convocatoria hubiera sido publicada con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto Ley 14/21", a esta ley o similar, pudiendo entenderse que la mención que recogía el Real Decreto Ley 14/21 en este sentido se refiere a las normas el decreto que sí afectaban a esas convocatorias expresamente (ver, el plazo máximo de finalización). De conformidad con ello, la pretensión expuesta por la demandante no puede ser estimada".

La actora alega también que la convocatoria recoge un procedimiento de estabilización derivado de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y que no se han cumplido los criterios comunes para la aplicación de los procedimientos de estabilización del Ministerio de Hacienda y Función Pública del año 2018, pero este argumento obvia que nos encontramos ante una competencia de la comunidad autónoma y que dichos criterios ni son vinculante sin pueden serlo como establece claramente la misma al decir "Se trata de un documento que se refiere principalmente al proceso de estabilización indicado en primer lugar, sin perjuicio de las referencias que se hagan a los otros supuestos, y que tiene como objetivo exponer unos criterios comunes de actuación que puedan servir de guía de actuación a las diferentes Administraciones Públicas, sin perjuicio de que la competencia corresponde en todo caso a la Administración correspondiente". Por último se alega que se ha producido una violación del principio de igualdad y otros principios constitucionales o de la UE y recuerda que la sentencias del TJUE son obligatorias desde su pronunciamiento y se refiere, aunque en conclusiones se niegue, a la doctrina del TJUE y la obligación de interpretar las normas de forma que no hagan inútiles la directiva, pero lo cierto es que las sentencias del TJUE en ningún momento han declarado que las convocatorias emitidas una vez que ha entrado en vigor el RDL 14/21 sean nulas sin cumplir sus determinaciones sean nulas, aún no ha declarado que el mecanismo del RDL 14/21 sea contrario o no a la Directiva Europea y lo que si existen son numerosas sentencias del TS., máximo intérprete de la normativa nacional, que es a la que el TJUE se remite porque la directiva no es suficientemente precisa como bien recuerda la actora, donde se dice que la normativa española sí recoge una respuesta adecuada a la situación de abuso, que es el derecho a mantenerse en el puesto hasta que se den los requisitos legales y, en su caso, derecho a indemnización, lo cual sucede en el momento del cese que no es algo que haya sucedido con la mera convocatoria. Se dice igualmente que se vulnera el principio de igualdad del artículo 14 Constitución Española respecto de los trabajadores interinos cuyas plazas van a ser sacadas en un procedimiento de concurso de méritos en base a esa normativa, pero olvida que esa supuesta desigualdad se provocaría por la propia ley que decide establecer un límite a su aplicabilidad dejando fuera los procedimientos convocados tal y como se ha explicado, no por la administración que sólo ha sacado a concurso las plazas libres del año 2018. Sí el argumento de la actora fuera seguido, cualquier persona que se encuentre en una situación temporal donde no le fuera aplicable una norma que considera más favorable se encontraría en esa situación, y el Tribunal Constitucional ya ha descartado esa supuesta discriminación de las normas legales en numerosas ocasiones. Para terminar, no se ha acreditado que se haya producido ninguna desviación de poder; por el contrario, la comunidad autónoma emplea una posibilidad (más bien obligación) que le atribuye el ordenamiento jurídico en tanto se trata de una plaza sacada en la oferta pública del año 2017, sin que se vea el porque no pueda hacerlo así ni lo prohíba la ley. No hay prueba de que la administración sacara la plaza por motivos ilegales o espurios, sin que la mera seguridad de la letrada recurrente en este sentido sea suficiente conforme con la doctrina de la desviación de poder o el abuso de derecho; en todo caso en el momento de la publicación de la Oferta Pública ni se había promulgado el RDL 14/21 ni se podía suponer su existencia. Y respecto de la convocatoria, que en suma, cumple con lo establecido en esa Oferta Pública de Empleo donde estaba la plaza del actor, ya se ha dicho que ni el RDL ni la ley posterior paralizaba las convocatorias u ordenaba a las nuevas regirse por las determinaciones de la ley sino en las condiciones indicadas. De conformidad con todo lo expuesto, la demanda debe ser desestimada.

TERCERO. - Costas.

De conformidad con el artículo 139 de la LJCA/1998 no procede imponer las costas a la parte demandante, dado que el supuesto presentaba dudas de derecho antes de la publicación de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre al interpretar la Disposición transitoria primera del Real Decreto Ley 14/21 sin que la administración haya contestado el recurso en el plazo legalmente establecido para aclarar su postura. Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación: