Sentencia Contencioso-Administrativo 58/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid nº 4, Rec. 216/2022 de 20 de julio del 2023

PRIMERO. - Objeto del procedimiento: resolución impugnada y posición jurídica de las partes.

De conformidad con lo expresado por la parte recurrente en su demanda, la actora impugna en este procedimiento la desestimación por silencio administrativo, que aclara en la vista, es negativo, del recurso de reposición formulado el 23 de septiembre de 2022 contra la resolución de 18 de agosto de 2022 relativo a la convocatoria para la provisión, mediante concurso de méritos, de puestos de trabajo de personal funcionario. Asimismo se impugna la publicación de las Bases Específicas por las que se regirá la convocatoria del concurso libre para la provisión de plazas incluidas en la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal en el ayuntamiento de Valladolid y Fundación Municipal de Deportes publicadas el 23 de septiembre de 2022 en ejecución de esa oferta de empleo público y todo ello por considerar que dichos actos son contrarios a derecho y a sus legítimos intereses y, específicamente, por los siguientes motivos que se exponen de forma resumida y sin perjuicio del mayor desarrollo que alcanzan en su demanda y en la vista:

1.- Nulidad de las bases específicas por las que se regirá la convocatoria del concurso libre para la provisión de plazas incluidas en la oferta de empleo público para la estabilización de empleo temporal en el ayuntamiento de Valladolid.

1.1-. Se afirma que las bases y la convocatoria que impugnan son nulas porque lo es la Oferta de Empleo Público para el año 2022 aprobada por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 25 de mayo de 2022 por vulnerar la Ley 20/21 y ello por que considera: a) que es un presupuesto necesario para elaborar la oferta de empleo público conocer los puestos de trabajo que puedan ser objeto de la tasa de reposición y de estabilización ,afirmación que se realiza sin citar norma o jurisprudencia que apoye la misma; b) que se impugna la oferta de empleo público de manera indirecta y que ni la Oferta de Empleo Público ni las Bases incluyen como vacantes sujetas al concurso de méritos todos los puestos que deben ofertarse de conformidad con la Disposición Adicional 6ª y 8ª de la Ley 20/21.

2.- Nulidad de la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición formulado el 23 de septiembre de 2022 contra la resolución de 18 de agosto de 2022 relativo a la convocatoria para la provisión, mediante concurso de méritos, de puestos de trabajo de personal funcionario por los siguientes motivos:

2.1.- Por infracción del artículo 2.1 de la Ley 20/21 al incumplir el deber de motivar los actos administrativos. Afirma que la demandada, presumiblemente, tiene la intención de simultanear en el tiempo el proceso de estabilización y el concurso de traslado ahora impugnado, y, afirma, en la legislación sectoral o autonómica no existe ningún precepto que contemple esta posibilidad. Entiende, en suma, que esta posibilidad viola el derecho de indemnización que corresponde a los recurrentes en tanto que les podría impedir obtener la indemnización que establece la Ley 20/21.

La demandada, por su parte, solicita la desestimación de la demanda con imposición de costas a la demandada, oponiéndose a todos y cada uno de los motivos esgrimidos de contrario por los motivos siguientes que, igualmente, se plasman de manera resumida:

1.- Se alega la existencia de una causa de inadmisibilidad parcial en tanto que el Sr. Domingo no suscribió el recurso formulado y, por ende, carece de legitimación.

2.- La oferta de empleo público no es disposición general o reglamento como resulta patente en este caso y por ende no puede ser impugnada de forma indirecta. Cita jurisprudencia al efecto y recuerda que en esta Oferta de Empleo Público no se establecen criterios o normas de organización y gestión de los recursos humanos como permite el artículo 70 que es, en suma, lo que innova el ordenamiento y podría ser impugnado. En todo caso, recuerda, lo que se está impugnando es la parte relativa a las plazas por cubrir que en ningún caso sería una norma reglamentaria o general.

3.- Respecto de la ampliación de expediente, recuerda la demandada, es una cuestión que resulta ajeno al proceso el envío del expediente de oferta de empleo público. Aun así, se han enviado los informes donde se acredita cumplir los requisitos y donde se explica porque no pudieron ser computados los puestos a los que se refiere. Añade que conforme con la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2017 donde se dice que los motivos formales son para la impugnación directa, y no para la indirecta. En todo caso, afirma, se ha acreditado la corrección del cómputo de las plazas.

4.- La Oferta de Empleo Público no oferta puestos concretos, sólo cuantos puestos cumplen los requisitos de las Disposición Adicionales y se determinan cuantas plazas se ofertan. Pero no oferta puestos concretos. Apartado 3.8 de la Guía otra norma. La oferta de plazas concretas se hace a las personas que superan el proceso. En todo caso, en la prueba, se pormenorizan los puestos pedidos y, en ellos, o bien uno ya estaba vacante por baja o bien ya habían sido provistos con anterioridad o uno suprimido de policía local.

5.- Añade que en el petitum existe un exceso porque los demandantes son dos funcionarios interinos con la categoría de auxiliar administrativo y sin que tengan ninguna declaración previa de abuso. No obstante, la pretensión solicita la nulidad total de la convocatoria de estabilización, no sólo la inclusión de los puestos que considera debería haberse incluido, lo cual es contrario a su supuesto interés que es acabar con la situación de temporalidad. Afirma que la actora pretende solamente paralizar el proceso de estabilización y obtener información para otros procedimientos.

6.- Respecto de la indefensión por no comunicar que puesto se va ha convocar recuerda que la actora no cita ninguna norma que establezca esa obligación. Solo unos criterios de orientación de la Ley de Función Pública, que sólo sirven de guía. Pero el 3.7 y 3.8 ni siquiera se dice que deben ser comunicados ni podrían serlo porque en la oferta de empleo público no se ofertan puestos de trabajo concretos.

7.- La demanda opone también que la pretensión de la actora contraviene el artículo 2.5 de la Ley 20/21 que establece que de la resolución de los procesos no puede derivar un incremento de gasto público ni efectivos, y a ello conduce lo que se pide.

8.- Respecto de la impugnación de la desestimación presunta, la actora da por reproducida la resolución expresa y recuerda que lo que pretende la actora supondría la derogación de la movilidad interna y voluntaria de los funcionarios y ello sin citar ningún precepto legal que impida un concurso de traslados, sino que, al contrario, el artículo 2.5 de la Ley 20.21 dice que "los mecanismos de movilidad internos son compatibles con la estabilización". Las resoluciones que se invocan de contrario, las orientaciones, en concreto el apartado 3.6, dice que la normativa básica no obliga a ofertar previamente en concurso de traslado los de nuevo ingreso, por lo que no es obligatorio. Pero puede haber norma sectorial o que se considere oportuno. En el ayuntamiento de Valladolid, sigue recordando, no sólo está en el artículo 18 del Acuerdo de Funcionarios, 17 de agosto de 2022, sino que el Tribunal Superior de Justicia en sentencias 2122 de 5 de diciembre Tribunal Superior de Justicia y 31 de marzo de 2014 obligaba, por el artículo 18 del Acuerdo de Funcionarios obligaba a convocar anualmente el concurso de traslados porque lo obliga la Ley de Función Pública de Castilla y León y 39 del Estatuto una vez aprobada la oferta de empleo público y con anterioridad a la convocatoria. El nuevo acuerdo también lo establece. Cita también la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 17 de diciembre de 2019, Junta de Castilla y León donde se determina la misma obligación.

SEGUNDO. - Examen de las cuestiones controvertidas. Sobre la existencia de una causa de inadmisibilidad parcial. Estimación del motivo.

En relación a este motivo de inadmisibilidad alegado por la parte demandada y aunque, en suma, su efectividad es nula porque no impediría tener que entrar a resolver sobre todas las pretensiones y actos impugnados respecto de la otra recurrente, Dña. Mónica, respecto de la cual, no hay duda que firmó el recurso presentado, es cierto que no existe ningún documento del que se deduzca que D. Domingo haya interpuesto recurso de reposición contra la resolución de 18 de agosto de 2022 y, por ende, carece de legitimación para impugnar esa desestimación presunta. Por este motivo este motivo de inadmisibilidad parcial debe ser estimado.

TERCERO. - Sobre la posibilidad de impugnar la Oferta de Empleo Público del ayuntamiento de Valladolid para el año 2022 aprobada por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 25 de mayo de 2022 de forma indirecta. No cabe la misma en este supuesto. Desestimación de todos los motivos de impugnación formulados contra la misma.

La actora afirma que la Oferta de Empleo Público es una disposición general, afirmación que realiza citando siete líneas de la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2019, número 357/2019, recurso 2528/2016 y afirmando seguidamente, de forma absoluta y apodíctica, que de la misma se deduce que toda oferta pública, sin excepción, es una disposición general (folio 6 de la demanda). Cita a su vez, como confirmación, la sentencia 3287/2022 de 19 de septiembre de 2022, recurso 937/2021. Pues bien, la parte actora falta a la verdad de forma clara y descarada. En primer lugar la sentencia que cita la actora presenta unas características totalmente distintas del caso presente, como se puede ver con su mera lectura cuando dice:

"PRIMERO.- Es preciso hacer referencia a los orígenes de los Decretos impugnados en la instancia, de cuyo preámbulo se deduce lo siguiente:

1º Por Decreto 67/2007, de 8 de mayo se aprobó la oferta pública de empleo para el año 2007. Tal Decreto se impugnó ante el Tribunal Superior de Justicia, que en el recurso contencioso-administrativo 2448/2008 dictó sentencia estimatoria, anulando tal Decreto 67/2007 por cuanto no ofertaba todas las plazas vacantes, también las cubiertas por interinos, para el ámbito de la Administración general. Recurrida en casación, se confirmó por la sentencia de esta Sala, antigua Sección Séptima, de 29 de octubre de 2010 (recurso de casación 2210/2007 ).

2º Por Decreto 83/2011 de 5 de abril, luego modificado por el Decreto 133/2011, de 14 de junio, se aprobó la oferta pública de empleo para el año 2011. También este Decreto se impugnó ante el Tribunal Superior de Justicia, si bien por el procedimiento ordinario, y dictó sentencia de 10 de febrero de 2012 (recurso contencioso-administrativo 328/2011) en la que respecto del ámbito docente y estatutario estimó el recurso por las mismas razones, aplicando a tal efecto lo resuelto por este Tribunal Supremo en la sentencia antes citada.

3º Promovido incidente de ejecución de estas sentencias, para cumplir con ellas el Gobierno de Aragón dictó el Decreto-ley 1/2014, de 9 de enero, de resultas del cual se dictaron los Decretos 22 y 23, de 18 de febrero de 2014, impugnados en la instancia y que complementan, respectivamente, las ofertas públicas de empleo de los ejercicios 2007 y 2011.

SEGUNDO.- Para completar lo expuesto, hay que estar en esta casación a los hechos que se deducen de la sentencia. En concreto que en la relación de puestos de trabajo anteriores a los Decretos impugnados, los puestos para el desempeño de "Técnico Superior de Prevención de Riesgos Laborales", salvo uno, estaban adscritos al grupo B de clasificación, esto es, para graduados, diplomados, e ingenieros o arquitectos técnicos. Por el contrario en la nueva relación de puestos de trabajo aprobada por Orden de 1 de febrero de 2014, luego apenas unos días antes a los Decretos impugnados en la instancia, pasan ya a clasificarse como del grupo A1.

TERCERO.- Pues bien, hay que concluir que los Decretos impugnados en la instancia se dictaron por mandato judicial desde la lógica de que con ellos se ejecutan las sentencias antes citadas, de ahí que la oferta pública de empleo en cuestión no es en puridad nueva, sino complemento de las ofertas públicas de empleo de 2007 y 2011. De esta manera con los Decretos impugnados se ofertaron un total de catorce plazas de Técnico Superior de Prevención de Riesgos Laborales -ocupados por interinos con el título de Ingeniero Técnico Industrial- para los que se exigía una titulación del grupo A1, esto es, master o grado. El Colegio recurrente entendió que con las ofertas públicas de empleo complementarias impugnadas se reformaba la relación de puestos de trabajo anterior, es decir -se añade ahora- la vigente al tiempo de dictarse las sentencias que se ejecuta; lo que se hacía además al margen de la negociación sindical, con infracción del artículo 37.1.k) del EBEP .

CUARTO.- La sentencia estima la demanda porque mediante las ofertas públicas de empleo impugnadas se cambian los requisitos de titulación referidos a los puestos respecto de lo previsto en la relación de puestos de trabajo. Esto implica modificación de las condiciones de trabajo, algo que sólo puede hacerse mediante una modificación de la relación de puestos de trabajo, lo que exige que medie negociación sindical conforme al artículo 37.1. k) del EBEP . A tal efecto recuerda que la función de una oferta pública de empleo se limita a definir con carácter genérico las plazas que vayan a ser objeto de ulteriores convocatorias, pero sin innovar o modificar las relaciones de puestos de trabajo.

QUINTO.- Impugnada en casación por la Comunidad Autónoma de Aragón, la parte recurrida alega la inadmisibilidad del recurso al amparo del artículo 86.1.a) de la LJCA, al impugnarse no una disposición general, sino un acto de destinatario plural y que no afecta al nacimiento o extinción de la relación se servicios, entendiendo a estos efectos por "nacimiento" todas las cuestiones a las que se refiere el artículo 62 EBEP . Pues bien, se rechaza la inadmisibilidad por las siguientes razones:

1º Ciertamente esta Sala, Sección Primera, en su auto de 31 de marzo de 2000 (recurso de casación 10608/1998 ) declaró la inadmisibilidad del recurso de casación contra una sentencia referida a la impugnación de una resolución por la que se anunciaba una oferta pública de empleo por no considerarla como disposición general, luego al " versar sobre una cuestión de personal en la que no está en juego la extinción de relación de empleo público alguna, está excluida del recurso de casación ".

2º Ahora bien la misma Sección en el auto de 12 de enero de 2006 (recurso de casación 4203/2004 ) admitió tal recurso pues en la instancia lo impugnado fue un decreto por el que se aprobaba una oferta pública de empleo y que se consideró como una disposición general, si bien la sentencia que resolvió esa casación se refiriese al decreto como "actuación administrativa" (cf. sentencia de esta Sala, antigua Sección Séptima, de 1 de abril de 2009 ).

3º Añádase, como se ha visto, que los Decretos impugnados en la instancia traen su causa de la anulación de los Decretos 67/2007 y 83 y 133/2011 y que anulado por la Sala de instancia el Decreto 67/2007, de la misma naturaleza y finalidad que los ahora impugnados en la instancia, tal sentencia fue recurrida y confirmada en casación por la citada sentencia de esta Sala, antigua Sección Séptima, de 29 de octubre de 2010 (recurso de casación 2210/2007 ), sin cuestionarse la admisibilidad del recurso.

4º Este criterio se confirma con la sentencia 543/2018, de esta Sala y Sección, del pasado 3 de abril, dictada en el recurso contencioso-administrativo 4555/2016 , en la que se enjuició el Real Decreto 105/2016, de 18 de marzo, por el que se aprobaba la oferta de empleo público para el año 2016. Pues bien, lo que en el ámbito de la Administración General del Estado es ese Real Decreto lo son en el ámbito autonómico los Decretos impugnados en la instancia y en esa sentencia esta Sala entendió que se trataba de una disposición general.

5º En fin, es determinante de la admisibilidad de esta casación que así lo haya acordado la Sección Primera de esta Sala en el auto de 22 de febrero de 2017 (recurso de casación 2529/2016 ). Tal auto se ha dictado a propósito de otra sentencia de la misma Sala de instancia estimatoria de la demanda contra los Decretos ahora atacados, se razona cómo esta Sala no ha tenido siempre un criterio estable sobre la naturaleza del instrumento por el que se aprueba una oferta pública de empleo concluyendo que se trata de una disposición general.

SEXTO.- Entrando ya en el único motivo de casación, la Comunidad Autónoma de Aragón sostiene, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , que la sentencia que impugna infringe los preceptos citados en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta sentencia; en síntesis sostiene lo siguiente:

1º Con los decretos impugnados no se hizo una modificación de la relación de puestos de trabajo, sino una reorganización del personal a través de un instrumento de planificación como es la oferta pública de empleo ( artículo 70 EBEP ).

2º Se readaptó a la titulación exigida por el artículo 37.2 del Reglamento de los Servicios de Prevención que exige que la titulación exigida para la función de nivel superior de riesgos laborales es la de Grado, a la que se añade el título de Técnico Superior de Prevención de Riesgos Laborales. En este ámbito la Administración se encuentra vinculada por la implantación de las titulaciones propias del nuevo Espacio Europeo de Educación Superior, que viene a sustituir los anteriores títulos de Licenciado y Diplomado por los de Máster y Graduado Universitario.

3º Al desaparecer la anterior distinción entre licenciados -antiguo Grupo A- y titulados medios -antiguo Grupo B- lo que prevé el artículo 76 del EBEP es un Grupo A dividido en dos subgrupos -A1 y A2- exigiéndose para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo el título universitario de Grado, a lo que se añade que el artículo 76 del EBEP prevé como excepción los supuestos en los que la ley exija otro título universitario en cuyo caso será ese el que se tenga en cuenta. Por tanto, debe relacionarse la disposición transitoria tercera del EBEP con el artículo 37.2 del Reglamento de los Servicios de Prevención .

4º Por tanto, al exigir el artículo 37.2 del Reglamento de los Servicios de Prevención para ejercer funciones del nivel superior de prevención de riesgos el título de Grado más el título de Técnico Superior de Prevención de Riesgos Laborales, es por lo que en la oferta pública de empleo se exigía una titulación del subgrupo A1, ya que transitoriamente el antiguo grupo B equivalía al nuevo subgrupo A2 del EBEP (cf. disposición transitoria tercera del EBEP ).

5º Por tanto, a partir de la nueva ordenación de títulos académicos los Técnicos Superiores de Prevención de Riesgos Laborales, sin perjuicio del régimen transitorio de titulaciones, deben tener el título de Grado más el título de Técnico.

6º Añade que la exigencia de una determinada titulación no puede considerarse incluida como materia del art. 37.1.k) del EBEP , ya que no afecta a las condiciones de trabajo, aparte de que los Decretos impugnados fueron objeto de negociación sindical.

7º La modificación de la relación de puestos de trabajo será posterior y apela a la diferencia entre puestos y plazas, de forma que en la oferta pública de empleo se ofertan plazas, luego no se recogen puestos.

SÉPTIMO.- Sobre la función de la oferta pública de empleo, esta Sala y Sección en la sentencia 543/2018 (recurso contencioso-administrativo 4555/2016 ), más aquellas a las que se remite, ha recordado que es jurisprudencia que la función de una oferta pública de empleo se ciñe a la planificación de recursos humanos cuyo objeto es determinar " las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso " ( artículo 70 del EBEP ), luego no es instrumento idóneo para establecer las condiciones de ingreso en los distintos cuerpos o escalas (cf. también las sentencias de la antigua Sección séptima de 23 , 24 -dos - y 25 junio de 2008 , recursos de casación 2712 , 2445 , 2709 y 3134/2004 , respectivamente).

OCTAVO. - Conforme a lo expuesto se desestima el recurso de casación por las siguientes razones:

1º Si bien la sentencia no es todo lo explícita que cabría desear, se ha suplido su parquedad exponiendo en los Fundamentos de Derecho Primero y Segundo las circunstancias que dan sentido a los Decretos impugnados en la instancia. Tales circunstancias son hechos deducidos implícita y explícitamente de la sentencia impugnada, luego indisponibles para esa Sala en casación.

2º De los mismos se deduce que los Decretos impugnados se dictaron en ejecución de dos sentencias de la Sala de instancia que anularon en parte las ofertas públicas de empleo de 2007 y 2011 y lo que se hace, por mandato judicial, es complementarlas. Por tanto, al dictarse los Decretos impugnados debió siempre estarse a la lógica propia de una ejecución de sentencia, luego hacer una oferta pública de empleo complementaria coherente con la clasificación de las vacantes de la relación de puestos de trabajo vigente en 2007 y 2011.

3º Añádase que tal clasificación era, además, la derivada del Decreto 105/2004, de 27 de abril, por el que se crearon determinadas Clases de Especialidad en los Cuerpos y Escalas de Funcionarios de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. Es cierto que en su artículo 1 , dentro del Cuerpo de Funcionarios Superiores del Grupo A, creó la Clase de Especialidad de Técnico Superior de Prevención de Riesgos Laborales; pero no lo es menos que en el artículo 2, dentro del Cuerpo de Funcionarios Técnicos del antiguo Grupo B, creó la Clase de Especialidad de Técnico Superior de Prevención de Riesgos Laborales, clase a la que se corresponden las plazas vacantes a las que se refieren las ofertas pública de empleo complementarias.

4º En definitiva, lo que ha hecho la Administración con los Decretos impugnados no es hacer unas ofertas públicas de empleo complementarias y coherentes con las que en parte habían sido anuladas, si no, más bien, otra novedosa y ajustada a la relación de puestos de trabajo a la que alude la sentencia, aprobada apenas unos días antes por Orden de 1 de febrero de 2014. Lo que la sentencia resuelve con acierto es que los Decretos impugnados debieron ofertar las plazas litigiosas según su clasificación al tiempo de aprobarse las ofertas públicas de empleo que complementan, de ahí que sea conforme con la jurisprudencia antes citada.

5º De esta manera lleva razón, ciertamente, la Administración autonómica cuando invoca el régimen de la disposición transitoria tercera del EBEP en relación a las exigencias de titulación derivadas del artículo 37.2 del Reglamento de los Servicios de Prevención . Lo que alega sería aceptable y sería coherente con la jurisprudencia antes citada, si los Decretos litigiosos hubiesen aprobado unas ofertas públicas de empleo por entero nuevas, de ahí su necesaria coherencia con la relación de puestos de trabajo aprobada por la Orden de 1 de febrero de 2014; ahora bien y como acaba de exponerse esa no es, en sí, la cuestión litigiosa."

La siguiente sentencia que cita la actora, la 3287/2022 de 19 de septiembre en su fundamento de derecho quinto establece:

"QUINTO.- Abordando ya el tema litigioso, es conveniente comenzar recordando algunas ideas básicas sobre la distinción entre reglamento y acto administrativo general o, si se prefiere otra terminología, entre disposición general y acto plúrimo.

En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.

En segundo lugar, la distinción entre reglamento y acto administrativo general no sólo tiene un fuerte arraigo en la jurisprudencia y la doctrina, sino que responde a la existencia de dos regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española. Así, sin ánimo exhaustivo, los reglamentos tienen su propio procedimiento de elaboración, actualmente regulado -a nivel estatal- en los arts. 22 y siguientes de la Ley del Gobierno, por no mencionar la letra a) del art. 105 de la Constitución; la invalidez de los reglamentos es siempre nulidad de pleno Derecho, según el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común; y los reglamentos admiten ser impugnados indirectamente con ocasión de los actos administrativos de aplicación de los mismos, de conformidad con el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estos rasgos no concurren en los actos administrativos generales, que siguen, en principio, el régimen jurídico del acto administrativo.

En tercer lugar, forzoso es reconocer que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar. Hay tipos de actos con respecto a los cuales puede ser arduo dilucidar si tienen o no tienen carácter normativo. Los giros de la jurisprudencia a propósito de las relaciones de puestos de trabajo o de las ponencias de valores catastrales, por citar sólo los ejemplos más visibles, son buena prueba de ello. Véanse a este respecto, entre otras, las sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 2014 (rec. nº 2986/2012 ) y de 16 de junio de 2022 (rec. nº 7303/2020 ). Pero importa destacar que esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris.

En cuarto lugar, en íntima relación con lo anterior, conviene hacer otra observación: que en algunas contadas ocasiones sea difícil determinar si un tipo de acto es reglamento o acto administrativo general no da base para sostener que la distinción sea inútil o que deba ser superada. El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados. No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos). Así, un intento de introducción de esa pretendida tercera categoría por vía puramente interpretativa, lejos de contribuir a una mayor claridad y certidumbre, probablemente conduciría a oscurecer ulteriormente las cosas.

En quinto y último lugar, es preciso aclarar que la existencia de una dicotomía reglamento-acto administrativo general, sin cabida para un tertium genus, no impide que en un texto reglamentario pueda haber enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas. Ello ocurre con cierta frecuencia con los planes de urbanismo: que sean reglamentos, tal como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que no son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento."

Por lo tanto, la sentencia que cita, de forma parcial e interesada, la demandante, en absoluto afirma con carácter general que todas las ofertas de empleo público sean disposiciones generales, sin olvidar que se trata de un caso donde la cuestión discutida no tiene nada que ver con la presente y se está en presencia de una ejecución de sentencia. Y, la segunda, afirma con claridad y rotundidad algo que es jurisprudencia asentada y diametralmente distinta de lo afirmado por la actora, y exige hacer algo que la actora ni siquiera ha intentado, a saber, que se debe examinar el contenido de la oferta de empleo público para intentar encontrar que parte de la misma puede tener un carácter general, innovar el ordenamiento jurídico con vocación de cierta permanencia y cual no. Y digo que es jurisprudencia asentada porque, aunque es cierto que hay sentencias que consideran la oferta pública de empleo como disposición general y otras que no, lo hacen siempre con base en estos criterios y a la vista de la concreta disposición/acto impugnado, cosa que en este caso, vista la misma, no existe en absoluto. Ya sólo por eso, esta supuesta impugnación indirecta no puede ser aceptada. Pero es que, además, como bien afirma la letrada de la demandada, si se examina cuales son los supuestos defectos que dice la actora que existen en la oferta de empleo público, todos ellos se refieren la cuestión de los puestos de trabajo que, desde luego, no son generales ni innovan el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, todos los argumentos de impugnación de la oferta de empleo público deben decaer y, desde luego, todos los referidos a la necesidad de incluir los puestos de trabajo que cita porque es cierto que, como reclama la demandada, la actora, en su demanda, va dando bandazos entre dos conceptos que ella misma afirma que no cabe confundir, el puesto de trabajo y las plazas. Afirma inicialmente que deben incluirse en la oferta de empleo público los concretos puestos de trabajo cuando, después, sólo emplea argumentos referidos a las plazas (jurisprudencia y normativa) o argumentos relativos a la especialidad de este procedimiento sin citar ninguna norma que obligue en este caso a concretar en la oferta de empleo público cuales son los puestos afectados; para finalmente afirma que la oferta es nula porque no incluye unos determinados puestos sin llegar a concretar porque deben recogerse.

CUARTO. - Sobre la desestimación por silencio administrativo negativo, del recurso de reposición formulado el 23 de septiembre de 2022 contra la resolución de 18 de agosto de 2022 relativo a la convocatoria para la provisión, mediante concurso de méritos, de puestos de trabajo de personal funcionario.

En segundo lugar la resolución que se impugna de forma mediata convoca concurso de méritos para la provisión definitiva de los puestos de trabajo vacantes, reservados a personal funcionario del Ayuntamiento de Valladolid, que se relacionan en el Anexo II de la misma y lo hace con el argumento de que, aunque la Ley 20/21 en su artículo 2.4.3 estima como compatible los mecanismos de movilidad o promoción interna con los de estabilización, sin embargo, afirma, no existe ninguna norma sectorial o autonómica aplicable "que contemple la forma en que se puede compatibilizar" e incluso afirma que el artículo 20.3 de la Ley 7/2005 no establece el mismo como obligatorio. El argumento, desde luego, carece de sentido alguno. Si se impugna una resolución es porque la misma debe ser contraria a derecho por alguno de los motivos del artículo 47 y 48 de la Ley 39/2015 o las normas imperativas establecidas al efecto. El artículo 2.4.3 permite acudir a estos procesos "sí así se hubiera previsto". No dice que deban ser obligatorios, no dice que una norma general deba ordenarlos o posibilitarles, sino que es la propia administración la que puede decidir acudir a ellos. Y en este caso, no sólo la Ley 7/2005 prevé esa posibilidad, y por lo tanto, la administración podría potestativamente acudir a ella, es que la jurisprudencia reiterada y constante del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, magníficamente citada por la demandada, que así se lo exige imperativamente. De conformidad con ello, esta impugnación debe ser igualmente desestimada.

QUINTO. - Costas .

De conformidad con el artículo 139 de la LJCA/1998 procede imponer las costas a la parte demandante, dado que la misma ha visto desestimadas sus pretensiones de forma íntegra, y no existen dudas de hecho o de derecho que justifiquen otra decisión. Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación: