Sentencia Contencioso-Administrativo 186/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Vigo nº 1, Rec. 218/2022 de 01 de septiembre del 2023

PRIMERO . - Del objeto del pleito

El 28 de noviembre de 2017 se dictó resolución que puso fin al expediente y reposición de la legalidad en materia de costas ordenando a las ahora demandantes -y a otras dos personas- la restitución de las cosas al estado anterior a la comisión de la infracción mediante la demolición de las siguientes obras: una edificación de planta baja de 70 m2, una construcción tipo móvil home, una caravana, dos cubiertas de chapa metálica y un cierre perimetral de parcela en la parte afectada en la zona de servidumbre de protección.

Obras ejecutadas en parcelas sitas en el lugar de DIRECCION000, término municipal de Redondela, dentro de zona de servidumbre de protección de dominio público marítimo terrestre.

En ese expediente, se procedió a la valoración de las obras por parte de técnicos de la APLU, alcanzando la cifra de 55.402 euros, empleando para ello el criterio del anexo I del Manual del COAG para el cálculo simplificado del volumen de referencia y para la obtención de las cuotas variables de los expedientes, de diciembre de 2009 con el módulo básico actualizado del año 2010. Por su parte, los precios de la caravana y de la móvil home se obtuvieron de páginas especializadas en la venta de esos productos en internet.

Con ocasión de la resolución del recurso de reposición (12 de enero de 2022), la Administración demandada estimó que el valor de la caravana era en realidad de 4.808 €, atendiendo a la factura de compraventa que las ahora demandantes habían presentado, de modo que se rebajó la valoración de las obras al importe de 52.210 €.

Mediante la presente demanda, se aducen como motivos de impugnación la prescripción de la acción de restitución y la discrepancia sobre la valoración de las obras, ofreciendo otra alternativa sobre la base del informe pericial elaborado a su instancia por la arquitecto técnico e ingeniero de edificación señora Aida, que la cifra en 6.692,78 €, utilizando como módulo para el cálculo la orden de 20 de diciembre de 2021 por la que se regula el medio de comprobación del valor de los bienes inmuebles, dictamen de peritos de la administración general tributaria en el ámbito de los impuestos sobre sucesiones y donaciones y sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.

SEGUNDO . - De la prescripción de la acción de restitución conforme a la normativa vigente cuando se dictó la resolución impugnada

La redacción actual del art. 92.1 de la Ley de Costas es la siguiente: "el plazo de prescripción de las infracciones será de dos años para las graves y de 6 meses para las leves, contados a partir de su total consumación. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de dos meses por causa no imputable al presunto responsable".

Por su parte, el vigente art. 95.1 dispone: "sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de daños irreparables y perjuicios causados, en el plazo que en cada caso se fije en la resolución correspondiente.

Esta obligación prescribirá a los quince años desde que la Administración acuerde su imposición, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10.2 de esta Ley".

Teniendo en cuenta que la resolución que se analiza no impuso sanción económica por infracción de la Ley de Costas, sino meramente la obligación de restitución, el único punto a abordar consiste en determinar cuál es el plazo de que dispone la Administración para incoar un expediente de estas características.

De acuerdo con la normativa vigente en el momento de dictarse la resolución administrativa, que se mantenía cuando se interpuso la demanda, la interpretación jurisprudencial apuntaba a la imprescriptibilidad de la acción de restitución.

Por todas, merece ser destacada la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso del TSJ Galicia en fecha 4 de febrero de 2022, que plasmaba la siguiente doctrina:

"Cuestión distinta es la referida a la prescripción de la obligación de reposición por obras ejecutadas sin autorización en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre, que en contra de lo que pretende el apelante - que se separa de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo- no se computa desde la terminación de la obra, sino que la acción dirigida a incoar el expediente en el que se establezca esa obligación de reposición es imprescriptible, afectando el plazo de quince años simplemente a la potestad de hacer ejecutar forzosamente una previa orden de restitución de las cosas a su estado anterior.

Así lo viene manteniendo de forma constante esta Sala desde que esta cuestión fuera clarificada por el Tribunal Supremo en la sentencia de 11 de julio de 2018, que fija doctrina interpretativa de los artículos 92 y 95.1 de la Ley de Costas, en la redacción dada a los mismos por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Usos Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, llegando a las siguientes conclusiones:

1º. Que la obligación de imposición de las obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, como consecuencia de una condena penal o una sanción administrativa, se mantienen en la LC en la misma situación que antes de la reforma de la LMC, sin que de esta se derive novedad alguna.

2º. Que, en consecuencia -y respondiendo a la segunda de las cuestiones que, en concreto se nos formulan-, no resultan de aplicación a las obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, los plazos de prescripción previstos (antes y después de la LMC) para las infracciones (en artículo 92.1 LC), por lo que, se insiste, las mismas no se somete a los plazos de prescripción establecidos para declaración de prescripción de las infracciones y sanciones.

3º. Que, impuestas, por el Tribunal penal o por la Administración de Costas, las citadas obligaciones, la LC, tras su reforma por la LMC de 2013, sí establece (artículo 95.1.2º) un plazo máximo de prescripción de quince años para la ejecución y el cumplimiento de tales obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción. Y, decimos máximo porque habrá de estarse, con carácter previo, al plazo que, en cada caso, se establezca en la resolución (penal o administrativa) que imponga las citadas obligaciones, con dicho límite legal. Respondemos, con ello, a la primera de las cuestiones suscitadas.

4º. Que, no obstante lo anterior, y como excepción, dicho plazo de prescripción de la obligación impuesta, con el máximo de quince años, la LC deja a salvo, y no es por tanto de aplicación a los mismos, a los supuestos de recuperación de oficio de los bienes y derechos integrantes del dominio público marítimo terrestre -potestad distinta de las obligaciones que nos ocupan, que derivan del ejercicio de la potestad sancionadora- de conformidad con la remisión que el inciso final del nuevo párrafo segundo del artículo 95.1 realiza al artículo 10.2 de la misma LC. Si bien se observa, la LC conecta esta facultad de recuperación de oficio del artículo 10.2 con los bienes integrantes del dominio público marítimo terrestre; concreción territorial que no se produce -a dicho ámbito de protección constitucional- cuando lo que se regulan son las tan citadas obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, pues, no se olvide, que el ámbito "territorial" de las infracciones es más amplio que el del dominio público marítimo terrestre, como se deduce de la simple lectura de algunas de las infracciones que se tipifican en los artículos 90 y 91 de la LC que, territorialmente, no se concretan -sólo- al dominio público marítimo terrestre, sino que también se extienden -algunas de ellas- a las zonas de servidumbre colindantes con el dominio público."

Lo que pretende la parte apelante es separarse de esta doctrina fijada por el Alto Tribunal, invocando un pronunciamiento aislado de este tribunal anterior de la misma y un voto particular discrepante incorporado a esa sentencia. Sin embargo, esta Sala viene haciendo de forma constante aplicación de esta doctrina del Tribunal Supremo, aplicada correctamente por la sentencia de instancia, y además de los pronunciamientos citados por la parte apelada, cabe remitirse a otras muchas sentencias de esta Sala y Sección, que hacen aplicación de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo, entre las que a título de ejemplo se pueden destacar:

La STSJ de 26/03/2021 concluye que: "La prescripción de la infracción por el transcurso de más de dos años desde la fecha de terminación de las obras sin autorización e ilegalizables en servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre determina la imposibilidad de imponer de la sanción de multa, pero no enerva la obligación de reposición, ya que esta solo tiene establecido un plazo de quince años para su ejecución o cumplimiento desde su imposición, es decir, desde que se dicta resolución determinando la obligación de reposición imponiéndola, sin que se someta a plazo alguno la acción conducente a la imposición de esa obligación, según se desprende de la literalidad del artículo 95.1 de la Ley de Costas y de la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en su interpretación.

En aplicación de esta doctrina, nunca podría ser apreciada la prescripción en función de la antigüedad de las obras, ya que la resolución recurrida es la que impone por primera vez la obligación de restitución de las cosas al estado anterior a la infracción, y para dictar esa resolución no rige ni el plazo de prescripción de las infracciones ni el de 15 años, aplicable a la ejecución de esa obligación que se impone por la resolución recurrida en la instancia."

La STSJ de 09/04/2021 rechazó un alegato similar de otra parte apelante, que también alegaba que "siendo conocedora de la doctrina establecida por el Tribunal Supremo con respecto a la imprescriptibilidad de la acción de restitución en zona de servidumbre ( STS 1194/2018), no la asume como correcta, entendiendo que la misma puede y debe ser refutada por no ajustarse al contenido de la ley", razonando este Tribunal frente a ello lo siguiente: "La prescripción de la infracción por el transcurso de más de dos años desde la fecha de terminación de las obras sin autorización e ilegalizables en servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre determina la imposibilidad de imponer de la sanción de multa, pero no enerva la obligación de reposición, ya que esta solo tiene establecido un plazo de quince años para su ejecución o cumplimiento desde su imposición, es decir, desde que se dicta resolución determinando la obligación de reposición imponiéndola, sin que se someta a plazo alguno la acción conducente a la imposición de esa obligación, según se desprende de la literalidad del artículo 95.1 de la Ley de Costas y de la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en su interpretación.

En aplicación de esta doctrina, nunca podría ser apreciada la prescripción en función de la antigüedad de las obras, ya que la resolución recurrida es la que impone por primera vez la obligación de restitución de las cosas al estado anterior a la infracción, y para dictar esa resolución no rige ni el plazo de prescripción de las infracciones ni el de 15 años, aplicable a la ejecución de esa obligación que se impone por la resolución recurrida en la instancia."

En definitiva: el art. 95 de la Ley de Costas establece que la obligación de reposición prescribirá a los quince años desde que la Administración acuerde su imposición, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10.2 de esta Ley. Es decir, no establece un plazo de prescripción de la acción conducente a imponer la obligación de reposición. Y con anterioridad a la reforma introducida por la Ley 2/2013, expresa y explícitamente se decía en el art 92 que "El plazo de prescripción de las infracciones será de cuatro años para las graves y un año para las leves, a partir de su total consumación. No obstante, se exigirá la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior, cualquiera que sea el tiempo transcurrido".

Es decir, la redacción originaria de la Ley de Costas, vigente desde su aprobación hasta la reforma introducida por la Ley 2/2013, proclamaba expresamente la imprescriptibilidad de la acción de reposición, desautorizando el planteamiento de la recurrente. Y lo que hace la sentencia del Tribunal Supremo es explicar las razones por las cuales esa imprescriptibilidad no desaparece por la reforma introducida por la Ley 2/2013: "... como consecuencia de la comisión de una de las infracciones previstas en los artículos 90 y 91, la Administración tenía que proceder a la imposición de las sanciones correspondientes, si bien con sujeción a los plazos de prescripción que se establecían en el artículo 92.1 (cuatro años para las graves y un año para las leves); pero, al mismo tiempo, la propia Administración de Costas tenía la obligación de imponer la restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción "cualquiera que sea el tiempo transcurrido" esto es, aunque la infracción hubiere prescrito -y, por tanto, no se impusiera-. Ello concuerda con lo que se decía en el inicio el inciso suprimido ("No obstante") que sólo quería decir que, aunque se hubiera producido la prescripción -por el transcurso de los plazos citados- de las infracciones, y, "no obstante" ello, la obligación de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, subsistía: de ahí que digamos que se trata de una obligación autónoma, pero derivada de la infracción cometida.

Como exponen las partes, el legislador ha procedido a la supresión de este inciso segundo del artículo 92 -dejando en vigor el artículo 10.2- y ha regulado esta obligación de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, sólo y exclusivamente, en el artículo 95.1, precepto al que ha añadido un párrafo 2º, del que luego nos ocuparemos (...).

Pues bien, con dicha modificación no se ha alterado regulación de estas obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, pues, así lo decía -y lo sigue diciendo- el artículo 95.1 que no imponía -ni impone- plazo alguno para la imposición de tales obligaciones, "[s]in perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga". El inciso final de este artículo 95.1 no imponía, pues, -y sigue sin imponer-, plazo alguno para la que, bien el Tribunal penal cuando condena, bien la Administración de Costas cuando sanciona, concrete y establezca, mediante la correspondiente sentencia o resolución administrativa, los términos de las obligaciones expresadas de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción. No nos corresponde, en consecuencia, determinar plazo alguno para ello, ya que el plazo en que se dicte vendrá, en cada caso, determinado por la naturaleza de la de la resolución en que se imponga (judicial o administrativa), de las circunstancias concretas del caso, y, en fin, del igualmente concreto procedimiento penal, o expediente administrativo, en el que se hubiera adoptado la decisión.".

La misma sentencia del TSJ Galicia de 4.2.2022 expresa: "Es indudable que no estamos ante obras ejecutadas dentro del dominio público, y que la restitución exigida no es propiamente una acción de recuperación posesoria de dicho demanio. Pero también es indudable que la imprescriptibilidad del dominio público ha de ser ponderada en la interpretación de la normativa de la servidumbre establecida legalmente para su protección, y sería contradictorio con esa imprescriptibilidad y una merma para la misma sostener que sí prescribe la acción para reaccionar y poner fin a la vulneración de las medidas y restricciones establecidas legalmente para su protección, ya que esa vulneración de esa servidumbre, supone, al fin y a la postre, un perjuicio para el demanio, perjuicio que se ocasiona tanto con actuaciones emplazadas dentro del mismo como en la franja de terreno definida legalmente como servidumbre de protección, en la que se establecen determinadas restricciones precisamente con el designio de preservar el dominio público y la línea de costa, que se pueden ver dañados tanto por actuaciones internas al mismo, como externas, pero en zona de servidumbre. No en vano el fin y el objeto de la servidumbre es la protección del dominio público marítimo-terrestre, la cual, en los términos del art. 20 de la Ley de Costas, "comprende la defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado; la preservación de sus características y elementos naturales y la prevención de las perjudiciales consecuencias de obras e instalaciones, en los términos de la presente ley" y por ello se han limitado los derechos de propietarios de "terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre" y esta servidumbre es imprescriptible (art. 21).

Todo ello justifica que lo que prescribe a los quince años es la acción para exigir el cumplimiento de la obligación de restitución previamente impuesta, esto es, la acción de ejecución forzosa del acto que haya acordado la previa retirada de las instalaciones ilegales, no la acción de reposición de la legalidad conducente a acordar esa imposición, respecto de la cual no se establece ningún plazo.

TERCERO . - De la novedad legislativa en la materia

Esa omisión del legislador a la hora de concretar el plazo de ejercicio de la acción de reposición de la legalidad, esto es, el plazo para incoar el expediente de reposición computado desde la terminación de la obra, ha sido solventada en el ámbito de competencias de la Comunidad autónoma gallega, tal y como acertadamente ha indicado la representación de la Administración en su escrito de conclusiones.

Se trata del art. 10 Ley 7/2022, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, vigente desde el 1 de enero de 2023, cuyo tenor es el que sigue:

"1. El ejercicio de las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de Galicia para imponer la obligación de restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de los daños irreparables y pérdidas causadas, en el caso de obras y actuaciones contrarias a lo dispuesto en la legislación en materia de costas realizadas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, deberá producirse dentro de un plazo de quince años, a contar desde la terminación de las obras o actuaciones contrarias a la legalidad.

Se tomará como fecha de terminación de las obras o actuaciones realizadas la que resulte de su efectiva comprobación por la administración actuante, salvo que quede debidamente probada la terminación de las mismas en otra fecha distinta por cualquier medio de prueba admitido en derecho.

2. Transcurrido el plazo para imponer la obligación de restitución de las cosas y reposición a su estado anterior establecido en el número anterior sin que se haya impuesto dicha obligación, solo se podrán realizar, previa solicitud de autorización del órgano autonómico competente en materia de zona de servidumbre de protección, las obras imprescindibles para la conservación y el mantenimiento del uso preexistente, sin que puedan incrementar el valor expropiatorio.

3. A los efectos de lo dispuesto en el número 1, se considerarán finalizadas aquellas construcciones que aparezcan reflejadas en las fotografías del vuelo de costas 1989-1991, recogidas en el Plan nacional de ortofotografía aérea histórico."

Norma que es aplicable al caso aquí analizado, toda vez que su Disposición Transitoria 1ª, apartado 1 explicita que lo dispuesto en el artículo 10 será aplicable a las obras, actuaciones y construcciones existentes en el momento de la entrada en vigor de esta ley.

Dado que el expediente se incoó el 26 de junio de 2017 (y así se notificó a las ahora demandantes el día 30 de ese mes), la parte actora tendría que haber demostrado que las obras habían finalizado en su totalidad antes de finales de junio de 2002.

Lo cierto es que no hay prueba de la completa finalización de ese conjunto constructivo que constituye el objeto del pleito, y sin necesidad de obra complementaria, con antelación superior al plazo de prescripción en relación a la notificación de la incoación del expediente.

La pericial elaborada a instancia de la parte actora no es lo suficientemente concluyente al respecto. Indica que las construcciones aparecen en las ortotografías datadas "en el 1997-2003", realizadas por el SIGPAC, y añade que "tras estudiar estas pruebas y la documentación aportada por la propiedad tanto al técnico redactor de este informe, como el procedimiento de costas, concluyo que las construcciones fueron acabadas en el año 1999. Con lo cual las obras realizadas en esta parcela tienen una antigüedad de al menos 23 años".

Con motivo de la declaración de esta técnico en sede judicial, afirmó que, en todo caso, las obras se ejecutaron entre 1997 y 2003.

Esa inconcreción impide acoger la tesis de la parte actora, pues no ha logrado acreditar que en junio de 2002 hubiese finalizado la instalación de todo el conjunto constructivo, que ha de ser considerado como una unidad.

Quien se coloca en una situación de ilegalidad tiene que correr con la carga de acreditar cumplidamente la fecha de terminación de las obras, cuando alega que la acción de reposición se ejercitó transcurridos 15 años desde la misma.

Como alega la Administración, los vuelos no son un medio idóneo para acreditar la fecha de finalización de las obras ya que no permiten conocer el estado de ejecución de los paramentos exteriores de la edificación, las condiciones internas de habitabilidad y la conexión a los servicios para servir al fin residencial previsto.

En esta línea argumental, la Sentencia del TSJ Galicia de 14.1.2022 razona que las ortofotografías aéreas solo permiten acreditar la existencia de una edificación, las características de su cubierta y aproximadamente sus dimensiones, pero no sirven para acreditar la fecha de la total terminación del proceso constructivo.

En razón a lo expuesto, no se considera prescrita la acción de restitución.

CUARTO . - De la valoración de las construcciones

El informe técnico de valoración confeccionado en el seno del expediente no puede reputarse exacto ni fiel reflejo de la realidad constructiva, toda vez que se confeccionó sobre la observación del exterior de la finca, sin comprobar mediciones y características de lo ejecutado.

De hecho, el informe de 9 de mayo de 2017 se enmarca en la información previa, que tendría que haber sido complementado en el seno del expediente principal, ya que, como textualmente se plasma en él, se trata de un mero punto de partida para determinar la cuantía de las posibles sanciones.

En cambio, el dictamen elaborado por la Sra. Aida sí toma como base las mediciones por ella misma tomadas in situ, desglosando capítulo a capítulo las construcciones existentes y todos los elementos instalados y su correspondiente valor a precio de mercado y aplicando la depreciación por el transcurso del tiempo.

Por eso, y sin desmerecer la presunción de objetividad de los funcionarios de la Administración demandada, se ha de dar en este caso prevalencia al informe de parte, por considerarse más exhaustivo y más ajustado a la realidad de las cosas.

De lo que resulta 4.859,47 euros para la valoración de las construcciones, y 1.233,31 euros de la valoración del cierre.

Sin embargo, sí debe sumarse el valor de la caravana en 4.808 euros (precio acreditado de compra) y de la móvil home (10.000 euros), porque se trata de elementos instalados en la parcela y lo que ha de valorarse no es el coste de su retirada, sino el valor de lo allí implantado con vocación de permanencia y destino residencial.

En definitiva, la valoración se cifra en 20.900,78 euros.

De acuerdo con el art. 97.1b) de la Ley de Costas y el 183.b) de su Reglamento, a este tipo de infracciones le correspondería multa del 25 por 100 del valor de las obras e instalaciones cuando estén en el resto de la zona de servidumbre de protección, lo que se traduce en 5.225,20 euros.

De ahí que proceda señalar el importe de 1.045,04 euros como el límite máximo de las multas coercitivas que podrían imponerse en caso de incumplimiento de la orden de restitución, de acuerdo con el art. 107 de la Ley de Costas y 216 y 217 de su Reglamento.

QUINTO . - De las costas procesales

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 139 LJCA, no se aprecian méritos para efectuar esa imposición, habida cuenta la estimación parcial de la demanda.

Vistos los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación,