Sentencia Contencioso-Administrativo 116/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Vigo nº 1, Rec. 30/2021 de 12 de julio del 2023

PRIMERO . - De los antecedentes necesarios

I) El Plan Xeral vigente, de 1993 incluye los edificios situados en la DIRECCION000 N.º NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003 en el ámbito del Plan Especial de Protección y Reforma Interior Casco Vello de Vigo (PEPRI), con aprobación definitiva por el Pleno del Concello de Vigo de 12 de abril de 2007.

El PEPRI prevé un total de siete Áreas de rehabilitación prioritaria (ARP), dado que su alto nivel de degradación urge acometer procesos de rehabilitación o nueva edificación.

Una de esas Áreas (la nº 7) comprende a las citadas parcelas, estableciéndose un plazo de dieciocho meses desde su entrada en vigor para el cumplimiento del deber de rehabilitar o edificar. También se establece un plazo de seis meses, contados dende su entrada en vigor, para que las personas propietarias de los inmuebles incluidos en el área soliciten la preceptiva licencia urbanística adjuntando proyecto técnico, con la advertencia de que, transcurrido dicho plazo sin que se solicite la licencia, se podrá proceder a la expropiación de los inmuebles a fin de asumir la rehabilitación o edificación, o bien actuar por otros sistemas previstos en el PEPRI y en la legislación vigente.

El objetivo del ámbito ARP-7 consiste en la revitalización integral de un Área degradada ambientalmente en un contorno monumental, permitiendo la construcción de una pieza unitaria para uso característico comercial.

La ficha de la plaza establece, como mejoras necesarias en el entrono la reformulación integral del caserío situado en el eje oeste de la plaza, que representa una tipología y unos volúmenes que, a diferencia de los restantes flancos, no armonizan lo más mínimo con el carácter arquitectónico de este foro ciudadano.

Por lo tanto, el PEPRI incluye la justificación para actuar en el frente de las edificaciones situadas en la DIRECCION000 N.º NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003, que se encuentran en suelo urbano consolidado.

Y, transcurridos los plazos establecidos en el PEPRI para solicitar licencia sin que se efectuara, se consideró la necesidad de expropiar esos inmuebles a fin de asumir la edificación y mejorar las condiciones del entorno.

El 11.4.2019 el Consello da Xerencia municipal de urbanismo del Concello de Vigo aprobó con carácter definitivo el "Primeiro programa de edificación forzosa do Concello de Vigo- Rexistro de solares", que tiene por objeto la inclusión de solares y construcciones en ruina, así como aquellos que no incumplan los deberes de edificación, rehabilitación o conservación.

El Consello de Xerencia da Xerencia Municipal, en sesión del 10 de marzo de 2020, dio aprobación definitiva de la Modificación de ese Primeiro programa para delimitar como área prioritaria de actuación esos citados cuatro edificios, por haber incumplido sus propietarios el deber de edificar o rehabilitar en los plazos que determinaba el PEPRI. Asimismo, se acordó encomendar al servicio de Desenvolvimiento urbanístico la incoación y tramitación del correspondiente expediente expropiatorio. Este programa parte de la base de las obligaciones establecidas en el art. 135 de la Ley 2/2016, del Suelo de Galicia, a cuyo tenor las personas propietarias de toda clase de terrenos, construcciones, edificios e instalaciones habrán de:

a) Emprender la edificación o rehabilitación en los términos y plazos establecidos en la legislación vigente. El deber de edificar incluye el deber de los propietarios de finalizar las edificaciones para cuya ejecución obtuvieron la preceptiva licencia.

b) Destinarlos a los usos que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística.

c) Conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dichos usos y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad universal y ornato legalmente exigibles.

d) Realizar los trabajos y obras necesarias para satisfacer los requisitos básicos de la edificación establecidos en las normas legales que les sean exigibles en cada momento.

e) Realizar obras adicionales por motivos turísticos o culturales o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano.

Con esa finalidad, los ayuntamientos (art 136.1 LSG), de oficio o a instancia de cualquier persona interesada, mediante el correspondiente expediente y previa audiencia de las personas interesadas, dictarán órdenes de ejecución que obliguen a las personas propietarias de bienes inmuebles a: a) Realizar las actuaciones necesarias para dar debido cumplimiento a los deberes señalados en el artículo 135 de la LSG. b) Realizar las actuaciones necesarias para adaptar las edificaciones y construcciones al entorno, según lo establecido en el artículo 91 de la LSG.

El 23 de junio de 2020 se aprobó inicialmente la Modificación del Área prioritaria conformada por los citados cuatro edificios para proceder a la inclusión de otros dos, los nº NUM004 y NUM005 de la misma Praza, dado que los informes técnicos que obraban en el expediente aconsejaban una actuación conjunta en la Plaza, espacio público catalogado frente a la Colexiata de Santa María, edificio catalogado con nivel Monumental.

La Xerencia Municipal de Urbanismo, en sesión ordinaria del 22 de septiembre de 2020, acordó la aprobación definitiva de esa Modificación del área prioritaria, desestimando las alegaciones presentadas por dos interesados, y encomendó al Área de Desenvolvimiento urbanístico, concretamente al servicio de planeamiento de desenvolvimiento y gestión, y conjuntamente con el departamento de Barrios Históricos, la incoación y tramitación del correspondiente expediente expropiatorio.

Los acuerdos de 10 de marzo y de 22 de septiembre de 2020 (en puridad técnica, la desestimación de sendos recursos de reposición interpuestos contra ellos) conforman el objeto del pleito.

Las demandantes son copropietarias del inmueble nº NUM003 de la Plaza.

II) La edificación nº NUM004 de la DIRECCION000 también está incluida en el ámbito del PEPRI, con la Ficha 26653-05, y no catalogada. Respecto a las condiciones de edificación, figuran las siguientes:

"OBSERVACIONS OBRAS INDICADAS: Queda fora de ordenación a última planta. Debendo axustarse a configuración da cuberta e o volume da edificación ao grafiado nesta ficha.

OBRAS PERMITIDAS: Obra nova, nas condicións volumetricas especificadas nesta ficha.

OBRAS PROHIBIDAS: Aumento de volume.

OBSERVACIONS: A parcela inclúese, asemade, nun área susceptible de acoller agrupacións parcelarias, neste caso, e atendendo a formulación xeral que se define na normativa urbanistica do Plan Especial, adscribese os criterios de planos de usos.

Recomendase a actuación unitaria no fronte da DIRECCION000, na atención das disposiciones normativas particulares e xerais, por mor do mais acaido e controlado cumprimento das determinacións de ordenación na conformación da nova fachada urbana o espazo emblematico da praza."

III) Similares circunstancias concurren en el caso del edificio nº NUM005 (no catalogado) de esa DIRECCION000, que se cuenta con la Ficha NUM006:

"OBSERVACIONS OBRAS INDICADAS: Deberase manter a edificación en axeitadas condicións de seguridade, salubridade e ornato público.

OBRAS PERMITIDAS: Obra nova, nas condicións volumetricas especificadas nesta ficha.

OBSERVACIONS: Deberase manter a edificación actual en axeitadas condicións de seguridade, salubridade e ornato público.

En obra nova estarase ao disposto nas condicións e determinacións reflectidas nas normativas particulares e grafica desta ficha e nas xerais do presente documento.

A construcción que se propoña respostara as posibilidades edilicias e programaticas actuais, coa abstracción necesaria e desexabel, tentará resolver o seu encaixe como peza esquinal na escea urbana do mercado de pedra. Debera coidar especialmente- os diferentes encontros en rúas e cotas cunha lectura crara e coa escala axeitada ao respecto dos espazos cara os que se manifeste en cada momento.

A ordenación individuada resulta a indicada tralo informe vinculante da Dirección Xeral do Patrimonio da Conselleria de Cultura e Deporte.

A parcela inclúese, asemade, nun área susceptible de acoller agrupacións parcelarias, neste caso, e atendendo a formulación xeral que se define na normativa urbanistica do Plan Especial, adscribese os criterios de planos de usos.

Recomendase a actuación unitaria no fronte da DIRECCION000, na atención das disposiciones normativas particulares e xerais, por mor do mais acaido e controlado cumprimento das determinacións de ordenación na conformación da nova fachada urbana o espazo emblematico da praza".

SEGUNDO . - De la legitimación activa

La Administración demandada, con referencia a los arts. 19.1.b) y 69.b) de la Ley de la Jurisdicción, invoca la falta de legitimación de la parte actora para impugnar el acuerdo de la Xerencia de 22 de septiembre de 2020, por cuanto estima que solo se ciñe a incorporar a los inmuebles nº NUM004 y NUM005 de DIRECCION000 al área prioritaria de actuación que anteriormente (el 10 de marzo de 2020) se había aprobado. No siendo las demandantes propietarias de esos dos edificios añadidos, carecerían de interés en la anulación de la modificación.

Este óbice no va a prosperar.

El Tribunal Constitucional ha venido considerando reiteradamente la legitimación procesal como una específica relación entre el actor y el contenido de la petición que se ejercita, de modo que el interés legítimo en lo contencioso- administrativo ha sido caracterizado como "una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto" ( SSTC 65/1994; 105/1995; 122/1998; 1/2000), debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Luego, para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso.

Pese a que determinar quién tiene interés legítimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos judiciales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso. Se trata de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad ( STC 220/2003).

En el particular asunto aquí abordado, la parte actora cuenta con interés legitimador, que se justifica en su escrito de conclusiones y que debe ser aceptado porque se ajusta al ordenamiento jurídico:

1.- Sus derechos indemnizatorios en la expropiación que seguirá a la definición del área prioritaria conformada por los seis edificios quedarán afectados por la inclusión -que estima indebida- de los nº NUM004 y NUM005.

2.- La Administración demandada reconoció la legitimación de las actoras en sede administrativa, cuando le notificó personalmente el acuerdo de aprobación inicial y el definitivo de la ampliación del área, a efectos de alegaciones y recurso.

3.- Es pública la acción para exigir jurisdiccionalmente la observancia de la legislación urbanística y de los instrumentos de ordenación territorial ( arts. 5.f y 62 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

4.- El art. 5.3 de la Ley 5/2016, de 4 de mayo, del patrimonio cultural de Galicia, indica que cualquier persona física o jurídica, pública o privada, en el cumplimiento de lo previsto en esta ley, está legitimada para actuar ante la Administración pública de la Comunidad Autónoma en defensa del patrimonio cultural de Galicia, y ocurre que el conjunto histórico de Vigo está declarado como Bien de Interés Cultural (Decreto 136/2006) y, como se ha narrado más arriba, se enmarca en el PEPRI.

TERCERO . - Del fondo del asunto

La Ordenanza reguladora del Registro Municipal de Solares, aprobada el 30.05.2018 contempla la facultad del Concello de Vigo de aprobar programas de edificación forzosa en los que se delimiten áreas prioritarias a efectos de edificación, especificando que cuando se incumpla el deber de edificar en algún solar incluido en estas áreas, el Concello podrá expropiarlo a fin de asumir a edificación; en tal categoría se contemplan también las edificaciones derruidas, las abandonadas y las edificaciones definidas como inadecuadas respecto de ciertos parámetros urbanísticos (que no hacen al caso, pues no se ha declarado inadecuación alguna de esos dos edificios).

Lo cierto es que los edificios nº NUM004 y NUM005 de la DIRECCION000 no figuraban incorporados, en el PEPRI, en el ámbito de ningún área de rehabilitación prioritaria; ni siquiera en el nº NUM001 en que aparecen los nº NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003. En realidad, para cada uno de esos dos edificios se establece una ordenación individualizada.

Por otra parte, tampoco se preveía respecto a ellos unos determinados plazos en los que tuviesen que presentarse proyectos de rehabilitación ni licencias, presumiblemente porque ya se encontraban completamente terminados y en uso, tanto residencial como comercial.

Por lo que se refiere a la Programa de Edificación Forzosa municipal, tampoco puede servir de cobertura para la inclusión de esos dos edificios en el ámbito de áreas prioritarias porque ni están sujetos a expedientes de ruina, ni consta que se haya despachado frente a sus titulares una orden de ejecución respecto de los deberes de conservación o seguridad pública y menos aún que tal conminación haya sido incumplida.

Y, desde luego, no se ha declarado la utilidad pública ni la necesidad de ocupación respecto de los repetidos edificios.

La fundamentación empleada por la Xerencia municipal de Urbanismo para agregar a los edificios nº NUM004 y NUM005 al área prioritaria descansa en la consideración de que la DIRECCION000 está incluida en el Catálogo de Espacios o elementos urbanos públicos del PEPRI del Casco Vello, estableciendo respecto al frente de ambas edificaciones de referencia, mejoras necesarias en el entorno: " a reformulación integral do caserío situado no dio oeste da praza, que representa una tipoloxia e uns volumenes que, a diferencia dos restantes flancos, non harmonizan o mais mínimo co carácter arquitectónico deste foro cidadán".

Y, de ahí, se deduce que el propio PEPRI incluye la justificación para actuar en el frente de las seis construcciones.

Pero, en realidad, no es así: el propio Plan Especial establece una diferenciación entre actuaciones necesarias para cada edificio; y mientras considera que los nº NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003 deben considerarse como una unidad de actuación, para los NUM004 y NUM005 prevé un destino diferenciado e individualizado.

Las mejoras en el entorno para atender a su armonización pueden ser loables e incluso convenientes, pero para su consecución será preciso comenzar por introducir modificaciones puntuales en el Plan Especial y, a partir de su aprobación, materializarlo. Ya en el apartado de observaciones se contenía, realmente, una recomendación de esas características, pero tendrán que plasmarse en el instrumento urbanístico adecuado.

Por otra parte, y en palabras de las Sentencias de la Sala de lo Contencioso del TSJ Galicia de 27.1.2023 y 12.5.2023, los inmuebles que se pasan a incluir en el área prioritaria ni están sujetos a expedientes de ruina, ni consta que se haya despachado frente a sus titulares una orden de ejecución respecto de los deberes de conservación o seguridad pública y menos aún que tal conminación haya sido incumplida. Tampoco se acredita -ni se alega- que se trata de edificaciones derruidas, abandonadas o definidas como inadecuadas respecto de ciertos parámetros urbanísticos.

Los artículos 4.3, 24 y concordantes de la Ley 1/2019, de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia, determinan que el incumplimiento de los deberes de conservación, mejora, rehabilitación edificatoria o regeneración y renovación urbanas habilitará a la Administración municipal, para la ejecución subsidiaria de las obras o labores pertinentes, así como para la aplicación del régimen de venta o sustitución forzosas o expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, sin perjuicio de otras medidas que se contengan en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, pero no hay en este caso acto previo que declare el incumplimiento acreditado de tales deberes de conservación, mejora, rehabilitación edificatoria o regeneración y renovación urbanas; y en cuanto al art. 24 de dicha ley, es cierto que menciona la expropiación forzosa como mecanismo ante el incumplimiento de las obligaciones de propietarios de realizar las obras de edificación, conservación y rehabilitación en los plazos y condiciones previstas en las leyes, especialmente en aquellas que contemplan los derechos de las personas con discapacidad y su inclusión social, en los instrumentos de planeamiento y, en su caso, en los instrumentos de gestión y órdenes de ejecución que los recojan, pero en este caso la falta de declaración de tal incumplimiento impide legitimar el efecto derivado del acto recurrido, como se encarga de precisar el art. 24.3 de la Ley 1/2019, que establece que tanto para la expropiación forzosa como para le venta forzosa será requisito previo la declaración por el ayuntamiento, de oficio o a solicitud de la persona interesada, del incumplimiento de que se trate por resolución expresa que así lo acredite, requisito que no se cumple en este caso.

Tal y como se acredita a partir de los datos ofrecidos por la ficha de ordenación del edificio nº NUM003 contenida en el PEPRI, se hallaba en buen estado de conservación, lo que se corroboró por la inspección efectuada el 4.11.2019, en que se apreció que esta edificación no presentaba deficiencias en cuanto a su estado de conservación; en ese mismo año, se procedió a reparar la cubierta y sustituir canalones para evacuación de aguas pluviales, así como al pintado de barandillas y rejas de las ventanas.

No consta que se haya dictado resolución administrativa declarando el incumplimiento del deber urbanístico de emprender la edificación, ni una orden de ejecución tendente a materializar dicha obligación y menos aún la imposición de multas coercitivas destinadas a remover una eventual pasividad de la propiedad; ello, en contravención de lo establecido en los arts. 136 y 137.2 de la Ley 2/2016, del suelo de Galicia).

Además, el acuerdo de 10 de marzo de 2020 carece de valoración de los terrenos, edificaciones y derechos (que exige el art. 27.b de la Ley 1/2019, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas de Galicia), y tampoco advierte sobre si habilita para la declaración de los inmuebles en estado de abandono (tal y como preconiza el art, 27.d de la citada Ley 1/2019).

En consideración a lo razonado, procede anular los actos administrativos impugnados, por ser contrarios al ordenamiento jurídico. La encomienda al Área de Desenvolvimiento urbanístico de la incoación y tramitación del correspondiente expediente expropiatorio consiste en una instrucción que, además de no conformar acto definitivo susceptible de impugnación, queda ya invalidada al anularse la actuación administrativa de la que trae causa, de modo que es innecesario introducir un pronunciamiento particular sobre ese extremo.

CUARTO . - De las costas procesales

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 139 LJCA, en la redacción vigente en el momento de interposición del recurso, ha de regir el criterio objetivo del vencimiento, por lo que se imponen a la parte demandada, si bien se moderan prudencialmente hasta la cifra máxima de quinientos euros (más impuestos), atendiendo a la entidad jurídica de las cuestiones controvertidas.

Vistos los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación,