Sentencia Contencioso-Administrativo 297/2022 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Vigo nº 1, Rec. 146/2022 de 09 de noviembre del 2022

PRIMERO .- De los antecedentes necesarios

1.- A raíz de visita de la inspección urbanística girada el día 4 de abril de 2017, se comprobó que en una parcela sita en el lugar de Playa de Cesantes, término municipal de Redondela, se había instalado una edificación prefabricada de unos 31,60 m2 dentro de zona de servidumbre de protección del dominio marítimo terrestre (a tenor de deslinde oficial aprobado el 29 de noviembre de 2007).

La edificación se valoraría posteriormente en 15.774,72 euros.

2.- En un primer lugar y a partir de los datos recabados de la Oficina del Catastro, se consideró que los propietarios de la parcela en cuestión eran don Pascual y doña María Inmaculada, quienes presentaron sendos escritos el 19 de abril de 2017 exponiendo que carecían de relación alguna tanto con la parcela como con la edificación.

3.- Dentro de las diligencias de investigación preliminares, se remitió oficio a la policía autonómica para que indagase acerca de la titularidad del terreno, obteniéndose la información de que el propietario era el ahora demandante, don Jacobo, a quién se dio traslado del acta de inspección a fin de que formulara alegaciones; y así lo efectuó en escrito de 14 de diciembre de 2017, en el que opuso distintos motivos de impugnación, pero no la falta de legitimación pasiva. Bien al contrario se escribió literalmente lo siguiente: "el dicente ya pagó las contribuciones especiales por las obras de red de suministro de agua, satisface impuesto de basuras, cuenta con alcantarillado y además con un número de identificación de la finca en la que se encuentra la instalación movible; se cuestiona y discute que la misma se encuentre dentro de la zona de servidumbre de protección de costas."

4.- El 15 de febrero de 2018 el director da Axencia de Protección da Legalidade Urbanística incoó expediente de restitución y reposición de la legalidad frente al Sr. Jacobo, por las obras de construcción de una edificación prefabricada sin contar con autorización autonómica en materia de costas y dentro de la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre.

En su seno, el Sr. Jacobo volvió a presentar escrito de alegaciones el 12 de marzo de 2018 donde insiste en los mismos motivos de fondo que ya había expuesto con anterioridad sin que tampoco en esta ocasión discutirse la titularidad del terreno o de la edificación. En realidad, plasma literalmente lo siguiente: "se acompaña a este escrito la siguiente documentación acreditativa que el terreno en el que se asienta la edificación prefabricada propiedad del exponente contaba y cuenta con los servicios exigidos en la legislación urbanística para el suelo urbano, tales como abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica, servicios propios del suelo urbano, existentes en todo caso en un área de edificación consolidada en más de 2/3 de su superficie."

5.- El expediente se resuelve el 16 de julio de 2018 ordenando al ahora demandante a la restitución de las cosas y a su reposición al estado anterior de la comisión de la infracción mediante la demolición de la edificación prefabricada, en un plazo máximo de tres meses a contar desde su notificación, con apercibimiento de ejecución forzosa en caso contrario.

6.- El Sr. Jacobo interpuso recurso de reposición; ocasión en la que introduce la cuestión atinente a la legitimación pasiva, arguyendo que la propiedad de la finca pertenece a su hija, Dª Bárbara, merced a escritura pública notarial de 20 de enero de 2014. En ese documento, del que se adjunta copia al recurso, el demandante y su esposa ceden y transmiten a su hija, en concepto de mejora, el pleno dominio de la finca en cuestión con todos los derechos, usos, servidumbres y pertenencias que le correspondan.

Respecto al contenido de este documento notarial, llaman la atención dos circunstancias: la primera, que no se menciona en parte alguna que sobre el terreno se hubiese instalado una edificación prefabricada; la segunda, que la parte adquirente requirió expresamente al notario autorizante para que no remitiese copia autorizada electrónica del documento a los efectos de obtener la inscripción en el Registro de la Propiedad. De hecho, no consta que allí se halle inscrita la finca.

7.- El recurso fue expresamente desestimado el 12 de enero de 2022.

SEGUNDO .-De la legitimación

El expediente de restauración de la legalidad, que culminó originariamente en la resolución de 16 de julio de 2018, se entendió con la persona que aparentaba ser propietaria y promotora de las obras, D. Jacobo.

Apariencia que se sustentaba en la circunstancia de que la policía autonómica lo hubiese identificado como tal en las pesquisas efectuadas en el seno de las diligencias preliminares.

Por otro lado, los datos del Catastro no resultaron fiables; y a los del Registro de la Propiedad no se podía acudir porque la finca no figuraba inscrita.

El propio Sr. Jacobo presentó sucesivos escritos de alegaciones en los que, según se ha narrado más arriba, no solo no puso en entredicho su titularidad, sino que paladinamente la reconoció.

Solo con ocasión de la interposición del recurso de reposición comunicó la transmisión operada a favor de su hija.

La persona a la que puede considerarse responsable de la infracción urbanística es la persona que ante la Administración se presentó en todo momento como ejecutor de las obras y/o propietario del terreno. Es decir, en el curso del íntegro expediente, hasta su resolución final, el Sr. Jacobo apareció ante la Administración como responsable.

El expediente se entendió con una persona interesada, máxime si postula la prescripción de la infracción por transcurso de quince años. En efecto: si defiende que la edificación prefabricada se instaló más de quince años antes de julio de 2018, esa instalación solo pudo haberla efectuado él, pues la transmisión data de 2014.

Por otro lado, ha de prestarse atención al art. 8 de la Ley 39/2015: "si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento".

Siguiendo ese tenor literal, difícilmente podía notificar la APLU a la hija del demandante la existencia del expediente de restauración cuando su identificación no resultaba del expediente, dado que antes de su culminación (que, conviene advertir, es de julio de 2018) nadie había comunicado el cambio de titularidad.

Un expediente de reposición de la legalidad urbanística ha de dirigirse contra el "interesado" y no cabe duda de que la demandante lo era, con independencia de que pudieran existir otros interesados, como es el caso de la ulterior titular de la parcela.

En conclusión, el procedimiento examinado se instruyó y resolvió conforme a Derecho.

Ha de añadirse que la Administración, para el ejercicio de sus atribuciones en materia urbanística y de policía, debe partir de las situaciones de hecho y de las apariencias de titularidad existentes a fin de residenciar en personas determinadas los requerimientos que procedan, de tal manera que la resolución será conforme a derecho siempre que se dirija contra la persona que reúna aquella apariencia de titularidad, sin perjuicio de las cuestiones que puedan entablarse ante la jurisdicción civil.

A partir de la declaración de ilegalidad de la obra, son dos efectos distintos los que acarrea una orden de demolición: la ejecución de ésta y la incoación de un expediente sancionador, por infracción urbanística. Al respecto de este último extremo, se declaró prescrita, de modo que nada procede añadir.

Y con relación a la primera cuestión, ciertamente el demandante no podrá ser obligado a acometer la demolición -y, por tanto, tampoco podrían imponérsele multas coercitivas tendentes a esa finalidad- porque ya no tiene poder de disposición sobre el inmueble, ni tampoco es su poseedor.

Pues bien, lo fundamental que ha de entenderse es que el requerimiento de demolición habrá de entenderse con el propietario o poseedor actual, aún cuando no haya sido el responsable de las obras realizadas sin autorización autonómica en materia de costas, por cuanto sólo él tiene la posibilidad de proceder a la restauración del orden urbanístico infringido en su día. Se constituyen, así, las acciones de protección de la legalidad a modo de obligaciones por "propter rem", que han de ser cumplidas por aquél que tiene la titularidad efectiva de la finca al momento de ejercitarse por la entidad pública las acciones que el ordenamiento jurídico le otorga para la protección de la legalidad: bien de cara a realizar las actuaciones de restauración de la legalidad que consisten en permitir la demolición de lo indebidamente construido (si de ejecución subsidiaria se trata) o de ejecutarlas por sí mismo (si de forzosa hablamos), pudiendo y debiendo ser compelido a realizar esa actividad mediante la imposición de sucesivas multas coercitivas.

Pero, por lo que al demandante respecta, no consta que se haya abierto procedimiento de ejecución forzosa frente a él, de lo que se sigue que es inútil plantear aquí y ahora una falta de legitimación pasiva para soportar la obligación de hacer en que la demolición consiste.

TERCERO .- De la prescripción

La redacción actual del art. 92.1 de la Ley de Costas es la siguiente: "el plazo de prescripción de las infracciones será de dos años para las graves y de 6 meses para las leves, contados a partir de su total consumación. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de dos meses por causa no imputable al presunto responsable".

Por su parte, el vigente art. 95.1 dispone: "sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de daños irreparables y perjuicios causados, en el plazo que en cada caso se fije en la resolución correspondiente.

Esta obligación prescribirá a los quince años desde que la Administración acuerde su imposición, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10.2 de esta Ley".

Conviene matizar que, con relación a la obligación de restitución del terreno al estado anterior, que se impuso en la resolución administrativa, la fecha en que se ejecutasen las obras, en que se instalase la casa prefabricada, carece de relevancia, porque es imprescriptible.

Teniendo en cuenta que la resolución que se analiza no impuso sanción económica por infracción de la Ley de Costas, sino meramente la obligación de restitución, el único punto a abordar consiste en determinar cuál es el plazo de que dispone la Administración para incoar un expediente de estas características.

La respuesta viene dada por la impecable sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso del TSJ Galicia en fecha muy reciente, el 4 de febrero de 2022, que plasma la siguiente doctrina:

"Cuestión distinta es la referida a la prescripción de la obligación de reposición por obras ejecutadas sin autorización en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre, que en contra de lo que pretende el apelante - que se separa de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo- no se computa desde la terminación de la obra, sino que la acción dirigida a incoar el expediente en el que se establezca esa obligación de reposición es imprescriptible, afectando el plazo de quince años simplemente a la potestad de hacer ejecutar forzosamente una previa orden de restitución de las cosas a su estado anterior.

Así lo viene manteniendo de forma constante esta Sala desde que esta cuestión fuera clarificada por el Tribunal Supremo en la sentencia de 11 de julio de 2018, que fija doctrina interpretativa de los artícu los 92 y 95.1 de la Ley de Costas, en la redacción dada a los mismos por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Usos Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, llegando a las siguientes conclusiones:

1º. Que la obligación de imposición de las obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, como consecuencia de una condena penal o una sanción administrativa, se mantienen en la LC en la misma situación que antes de la reforma de la LMC, sin que de esta se derive novedad alguna.

2º. Que, en consecuencia -y respondiendo a la segunda de las cuestiones que, en concreto se nos formulan-, no resultan de aplicación a las obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, los plazos de prescripción previstos (antes y después de la LMC) para las infracciones (en artículo 92.1 LC), por lo que, se insiste, las mismas no se somete a los plazos de prescripción establecidos para declaración de prescripción de las infracciones y sanciones.

3º. Que, impuestas, por el Tribunal penal o por la Administración de Costas, las citadas obligaciones, la LC, tras su reforma por la LMC de 2013, sí establece (artículo 95.1.2º) un plazo máximo de prescripción de quince años para la ejecución y el cumplimiento de tales obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción. Y, decimos máximo porque habrá de estarse, con carácter previo, al plazo que, en cada caso, se establezca en la resolución (penal o administrativa) que imponga las citadas obligaciones, con dicho límite legal. Respondemos, con ello, a la primera de las cuestiones suscitadas.

4º. Que, no obstante lo anterior, y como excepción, dicho plazo de prescripción de la obligación impuesta, con el máximo de quince años, la LC deja a salvo, y no es por tanto de aplicación a los mismos, a los supuestos de recuperación de oficio de los bienes y derechos integrantes del dominio público marítimo terrestre -potestad distinta de las obligaciones que nos ocupan, que derivan del ejercicio de la potestad sancionadora- de conformidad con la remisión que el inciso final del nuevo párrafo segundo del artículo 95.1 realiza al artículo 10.2 de la misma LC. Si bien se observa, la LC conecta esta facultad de recuperación de oficio del artículo 10.2 con los bienes integrantes del dominio público marítimo terrestre; concreción territorial que no se produce -a dicho ámbito de protección constitucional- cuando lo que se regulan son las tan citadas obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, pues, no se olvide, que el ámbito "territorial" de las infracciones es más amplio que el del dominio público marítimo terrestre, como se deduce de la simple lectura de algunas de las infracciones que se tipifican en los artículos 90 y 91 de la LC que, territorialmente, no se concretan -sólo- al dominio público marítimo terrestre, sino que también se extienden -algunas de ellas- a las zonas de servidumbre colindantes con el dominio público."

Lo que pretende la parte apelante es separarse de esta doctrina fijada por el Alto Tribunal, invocando un pronunciamiento aislado de este tribunal anterior de la misma y un voto particular discrepante incorporado a esa sentencia. Sin embargo, esta Sala viene haciendo de forma constante aplicación de esta doctrina del Tribunal Supremo, aplicada correctamente por la sentencia de instancia, y además de los pronunciamientos citados por la parte apelada, cabe remitirse a otras muchas sentencias de esta Sala y Sección, que hacen aplicación de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo, entre las que a título de ejemplo se pueden destacar:

La STSJ de 26/03/2021 concluye que: "La prescripción de la infracción por el transcurso de más de dos años desde la fecha de terminación de las obras sin autorización e ilegalizables en servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre determina la imposibilidad de imponer de la sanción de multa, pero no enerva la obligación de reposición, ya que esta solo tiene establecido un plazo de quince años para su ejecución o cumplimiento desde su imposición, es decir, desde que se dicta resolución determinando la obligación de reposición imponiéndola, sin que se someta a plazo alguno la acción conducente a la imposición de esa obligación, según se desprende de la literalidad del artícu lo 95.1 de la Ley de Costas y de la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en su interpretación.

En aplicación de esta doctrina, nunca podría ser apreciada la prescripción en función de la antigüedad de las obras, ya que la resolución recurrida es la que impone por primera vez la obligación de restitución de las cosas al estado anterior a la infracción, y para dictar esa resolución no rige ni el plazo de prescripción de las infracciones ni el de 15 años, aplicable a la ejecución de esa obligación que se impone por la resolución recurrida en la instancia."

La STSJ de 09/04/2021 rechazó un alegato similar de otra parte apelante, que también alegaba que "siendo conocedora de la doctrina establecida por el Tribunal Supremo con respecto a la imprescriptibilidad de la acción de restitución en zona de servidumbre ( STS 1194/2018), no la asume como correcta, entendiendo que la misma puede y debe ser refutada por no ajustarse al contenido de la ley", razonando este Tribunal frente a ello lo siguiente: "La prescripción de la infracción por el transcurso de más de dos años desde la fecha de terminación de las obras sin autorización e ilegalizables en servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre determina la imposibilidad de imponer de la sanción de multa, pero no enerva la obligación de reposición, ya que esta solo tiene establecido un plazo de quince años para su ejecución o cumplimiento desde su imposición, es decir, desde que se dicta resolución determinando la obligación de reposición imponiéndola, sin que se someta a plazo alguno la acción conducente a la imposición de esa obligación, según se desprende de la literalidad del artícu lo 95.1 de la Ley de Costas y de la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en su interpretación.

En aplicación de esta doctrina, nunca podría ser apreciada la prescripción en función de la antigüedad de las obras, ya que la resolución recurrida es la que impone por primera vez la obligación de restitución de las cosas al estado anterior a la infracción, y para dictar esa resolución no rige ni el plazo de prescripción de las infracciones ni el de 15 años, aplicable a la ejecución de esa obligación que se impone por la resolución recurrida en la instancia."

En definitiva: el art. 95 de la Ley de Costas establece que la obligación de reposición prescribirá a los quince años desde que la Administración acuerde su imposición, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10.2 de esta Ley. Es decir, no establece un plazo de prescripción de la acción conducente a imponer la obligación de reposición. Y con anterioridad a la reforma introducida por la Ley 2/2013, expresa y explícitamente se decía en el art 92 que "El plazo de prescripción de las infracciones será de cuatro años para las graves y un año para las leves, a partir de su total consumación. No obstante, se exigirá la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior , cualquiera que sea el tiempo transcurrido" .

Es decir, la redacción originaria de la Ley de Costas, vigente desde su aprobación hasta la reforma introducida por la Ley 2/2013, proclamaba expresamente la imprescriptibilidad de la acción de reposición, desautorizando el planteamiento de la recurrente. Y lo que hace la sentencia del Tribunal Supremo es explicar las razones por las cuales esa imprescriptibilidad no desaparece por la reforma introducida por la Ley 2/2013: "... como consecuencia de la comisión de una de las infracciones previstas en los artículos 90 y 91, la Administración tenía que proceder a la imposición de las sanciones correspondientes, si bien con sujeción a los plazos de prescripción que se establecían en el artículo 92.1 (cuatro años para las graves y un año para las leves); pero, al mismo tiempo, la propia Administración de Costas tenía la obligación de imponer la restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción "cualquiera que sea el tiempo transcurrido" esto es, aunque la infracción hubiere prescrito -y, por tanto, no se impusiera-. Ello concuerda con lo que se decía en el inicio el inciso suprimido ("No obstante") que sólo quería decir que, aunque se hubiera producido la prescripción -por el transcurso de los plazos citados- de las infracciones, y, "no obstante" ello, la obligación de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, subsistía: de ahí que digamos que se trata de una obligación autónoma, pero derivada de la infracción cometida.

Como exponen las partes, el legislador ha procedido a la supresión de este inciso segundo del artículo 92 -dejando en vigor el artículo 10.2- y ha regulado esta obligación de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, sólo y exclusivamente, en el artículo 95.1, precepto al que ha añadido un párrafo 2º, del que luego nos ocuparemos (...)

Pues bien, con dicha modificación no se ha alterado regulación de estas obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, pues, así lo decía -y lo sigue diciendo- el artículo 95.1 que no imponía -ni impone- plazo alguno para la imposición de tales obligaciones, "[s]in perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga". El inciso final de este artículo 95.1 no imponía, pues, -y sigue sin imponer-, plazo alguno para la que, bien el Tribunal penal cuando condena, bien la Administración de Costas cuando sanciona, concrete y establezca, mediante la correspondiente sentencia o resolución administrativa, los términos de las obligaciones expresadas de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción. No nos corresponde, en consecuencia, determinar plazo alguno para ello, ya que el plazo en que se dicte vendrá, en cada caso, determinado por la naturaleza de la de la resolución en que se imponga (judicial o administrativa), de las circunstancias concretas del caso, y, en fin, del igualmente concreto procedimiento penal, o expediente administrativo, en el que se hubiera adoptado la decisión."

La misma sentencia del TSJ Galicia de 4.2.2022 expresa: "Es indudable que no estamos ante obras ejecutadas dentro del dominio público, y que la restitución exigida no es propiamente una acción de recuperación posesoria de dicho demanio. Pero también es indudable que la imprescriptibilidad del dominio público ha de ser ponderada en la interpretación de la normativa de la servidumbre establecida legalmente para su protección, y sería contradictorio con esa imprescriptibilidad y una merma para la misma sostener que sí prescribe la acción para reaccionar y poner fin a la vulneración de las medidas y restricciones establecidas legalmente para su protección, ya que esa vulneración de esa servidumbre, supone, al fin y a la postre, un perjuicio para el demanio, perjuicio que se ocasiona tanto con actuaciones emplazadas dentro del mismo como en la franja de terreno definida legalmente como servidumbre de protección, en la que se establecen determinadas restricciones precisamente con el designio de preservar el dominio público y la línea de costa, que se pueden ver dañados tanto por actuaciones internas al mismo, como externas, pero en zona de servidumbre. No en vano el fin y el objeto de la servidumbre es la protección del dominio público marítimo-terrestre, la cual, en los términos del art. 20 de la Ley de Costas, "comprende la defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado; la preservación de sus características y elementos naturales y la prevención de las perjudiciales consecuencias de obras e instalaciones, en los términos de la presente ley" y por ello se han limitado los derechos de propietarios de "terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre" y esta servidumbre es imprescriptible (art. 21).

Todo ello justifica que lo que prescribe a los quince años es la acción para exigir el cumplimiento de la obligación de restitución previamente impuesta, esto es, la acción de ejecución forzosa del acto que haya acordado la previa retirada de las instalaciones ilegales, no la acción de reposición de la legalidad conducente a acordar esa imposición, respecto de la cual no se establece ningún plazo.

Ante esta omisión del legislador a la hora de concretar el plazo de ejercicio de la acción de reposición de la legalidad, esto es, el plazo para incoar el expediente de reposición computado desde la terminación de la obra, hay que tener en cuenta tres circunstancias que avalan la imprescriptibilidad:

1ª) No hay previsión expresa en la ley de sujeción a plazo determinado la potestad incoar el expediente de restitución y reposición de los terrenos a su estado anterior, lo cual es coherente con el carácter imprescriptible de la servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, la cual entraña un régimen limitativo de la posibilidad de realizar obras y construcción frente al cual no puede prevaler ninguna acción (artícu lo 21 de la Ley de Costas 22/1988). Por ello, esta omisión debe interpretarse en el sentido de que la incoación del expediente conducente a la restitución de los terrenos a su estado anterior no está sujeta a plazo alguno, pudiendo producirse con independencia de la antigüedad de las obras, en atención al carácter imprescriptible de la servidumbre de protección, a cuya tutela se preordena el expediente de restitución de los terrenos al estado anterior a las obras no permisibles en la misma.

2ª) La aplicación de la redacción de la Ley de Costas anterior a la reforma introducida por la Ley 2/2013 conduce a la misma conclusión, ya que el artículo 92 de dicha ley disponía, tras establecer los plazos de prescripción de las infracciones (de cuatro años para las graves y un año para las leves, computables a partir de su total consumación) la siguiente salvedad: "No obstante, se exigirá la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior, cualquiera que sea el tiempo transcurrido".

3ª) Si el legislador hubiera querido cambiar este criterio, hubiera dispuesto expresamente la sujeción de la potestad de incoar el expediente conducente a la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior al plazo de quince años desde la completa terminación de las obras, pero no es esto lo que ha dispuesto, sino que ha optado por sujetar a plazo de prescripción la potestad de exigir la ejecución de una previa orden de restitución de los terrenos, sujetándola al plazo de "quince años desde que la Administración acuerde su imposición". No existe, por tanto, previsión normativa de un plazo de quince años computado desde la terminación de la obra, sino de un plazo para exigir el cumplimiento del acto que impone la obligación de reposición de la legalidad.

En definitiva, la finalidad a la que sirve el establecimiento de las servidumbres -su conexión con la protección del dominio público imprescriptible-, la expresa y específica previsión legal del carácter imprescriptible de las servidumbres establecidas en la Ley de Costas -en su art. 21-, la previsión legal expresa de la Ley de Costas en la redacción originaria previa a la reforma por la Ley 2/2013 sobre el carácter imprescriptible de la acción de restitución y la ausencia de fijación de plazo para el ejercicio de esta acción tras la reforma introducida por la Ley 2/2013, son argumentos que evidencian la falta de fundamento de la crítica realizada por la apelante a la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 11 de julio de 2018".

En la misma línea, la STSJ de 14/05/2021.

CUARTO .- De la fuerza normativa de lo fáctico

En la demanda, al igual que en vía administrativa, se defiende la procedencia de la reducción de la servidumbre de protección de costas a la distancia de 20 metros, por el carácter urbano consolidado del suelo en que se asienta la edificación litigiosa, ya que cuenta con las características exigidas para justificar tal reducción de anchura. Se insiste en que nos hallamos ante un área urbana que cuenta con todos los servicios, donde la edificación está consolidada. Y se añade que el 1 de agosto de 2013 el concello de Redondela presentó ante el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente una solicitud relativa al informe sobre la delimitación y compatibilidad de los núcleos y áreas previsto en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso sostenible del Litoral.

El tenor de esa D.T. 1ª es el siguiente:

"1. En el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente Ley, se podrá instar que el régimen previsto en la disposición transitoria tercera, apartado 3, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, se aplique igualmente a los núcleos o áreas que, a su entrada en vigor, no estuvieran clasificados como suelo urbano pero que, en ese momento, reunieran alguno de los siguientes requisitos:

a) En municipios con planeamiento, los terrenos que, o bien cuenten con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica y estuvieran consolidados por la edificación en al menos un tercio de su superficie, o bien, careciendo de alguno de los requisitos citados, estuvieran comprendidos en áreas consolidadas por la edificación como mínimo en dos terceras partes de su superficie, de conformidad con la ordenación de aplicación.

b) En municipios sin planeamiento, los terrenos que, o bien cuenten con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica y estuvieran consolidados por la edificación en al menos un tercio de su superficie, o bien, careciendo de alguno de los requisitos citados, estuvieran comprendidos en áreas consolidadas por la edificación como mínimo en la mitad de su superficie.

2. Esta disposición se aplicará a los núcleos o áreas delimitados por el planeamiento, y en defecto de este, serán delimitados por la Administración urbanística competente; en ambos casos, previo informe favorable del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente que deberá pronunciarse sobre la delimitación y compatibilidad de tales núcleos o áreas con la integridad y defensa del dominio público marítimo-terrestre. Este informe deberá emitirse en el plazo de dieciocho meses desde que haya sido solicitado por la Administración urbanística. En caso de que no se emitiera en este plazo se entenderá que es favorable.

3. Las Administraciones urbanísticas que ya hayan delimitado o clasificado como suelo urbano a los núcleos o áreas a los que se refiere el apartado primero de esta disposición deberán solicitar al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente el informe previsto en el apartado segundo de esta disposición en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la presente Ley. El informe deberá emitirse en el plazo de dieciocho meses desde que haya sido solicitado. En caso de que no se emitiera en ese plazo se entenderá que es favorable.

4. No obstante, en los núcleos y áreas a los que se refiere la presente disposición, no se podrán autorizar nuevas construcciones de las prohibidas en el art. 25 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas."

El Tribunal Constitucional, en sentencia 233/2015, 5 de noviembre de 2015, interpretó que, en esencia, el régimen transitorio previsto en la disposición transitoria tercera.3 LC 1988 pretendió acomodar las limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar a los tramos de costa que ya estaban urbanizados. Concretamente dispuso, para los terrenos que estuvieran clasificados como suelo urbano a su entrada en vigor, la reducción de la anchura de la servidumbre de protección a veinte metros y la inaplicación de las determinaciones relativas a la zona de influencia. Con la reforma de 2013, dicho status se extiende a aquellos otros terrenos que, sin haber sido clasificados como suelo urbano, cumplieran en la misma fecha de entrada en vigor de la Ley de costas de 1988 uno de estos dos requisitos: (i) contaran con servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica) y estuvieran consolidados por la edificación en al menos un tercio de su superficie; o (ii) estuvieran comprendidos en áreas consolidadas por la edificación como mínimo en dos terceras partes de su superficie en municipios con planeamiento, que se reduce a la mitad en municipios sin planeamiento. Se cierra la norma estableciendo que a las nuevas construcciones en estos núcleos o áreas resultan de aplicación las prohibiciones recogidas en el art. 25 de la Ley.

La reforma es plenamente coherente con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que ha consagrado el criterio de la fuerza normativa de lo fáctico para imponer la obligada consideración de un suelo como urbano, atendiendo a la existencia de los mismos servicios urbanísticos enumerados en la disposición analizada y a la realidad de las áreas consolidadas por la edificación.

En Sentencia de 2 de diciembre de 2021, el Tribunal Supremo ha sentado la siguiente doctrina jurisprudencial:

"La expresión " núcleos o áreas delimitados por el planeamiento ", contenida en la D.T.1ª apartado 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, debe interpretarse en el sentido siguiente:

(i) Es válida la delimitación realizada con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la Ley de 1988 respecto de los terrenos que, en ese momento, reunían alguno de los requisitos indicados en los apartados a) y b) de la DT 1ª.1 de la Ley de 2013.

(ii) También cabría admitir la delimitación realizada después de esa fecha, en el periodo comprendido entre la entrada en vigor de 1988 y la entrada en vigor de la Ley de 2013, pero en este caso la delimitación solo será válida respecto de aquellos terrenos que, a la entrada en vigor de la Ley 22/1988 reunieran alguno de los requisitos indicados en los mencionados apartados a) y b) de la DT1ª.1 de la Ley 2/2013, y ello siempre y cuando, además, se justifique el cumplimiento de los requisitos indispensables exigidos en la DT 3ª.3.2ª de la Ley 22/1988 para el otorgamiento excepcional de las autorizaciones allí mencionadas."

Y ello porque la concreta delimitación de aquellos terrenos que, a la entrada en vigor de la Ley de 1988, reunían alguno de los requisitos indicados en los apartados a) y b) de la DT 1ª.1 de la Ley de 2013 pudo haberse efectuado, sin duda, antes de la entrada en vigor de la Ley de 1988, pero no existe obstáculo insuperable para que esa delimitación pudiera hacerse -por el planeamiento o, en su caso, por la Administración urbanística competente- después de ese momento y hasta el de entrada en vigor de la Ley de 2013.

Ahora bien, es relevante precisar que, en este último caso, la delimitación solo será válida respecto de aquellos terrenos que, al entrar en vigor la Ley 22/1988, reunieran alguno de los requisitos indicados en los mencionados apartados a) y b) de la DT1ª.1 de la Ley 2/2013, y ello siempre y cuando, además, se justifique el cumplimiento de los requisitos indispensables exigidos en la DT 3ª.3.2ª de la Ley 22/1988 para el otorgamiento excepcional de las autorizaciones allí mencionadas.

Y es que debe tenerse en cuenta que la normativa transitoria analizada contempla y permite que, en determinados casos, incluso después de la entrada en vigor de la Ley de 1988, se puedan autorizar nuevos usos y construcciones en la zona de servidumbre de protección de acuerdo con los instrumentos urbanísticos de ordenación, pero siempre con estricta observancia de las reglas establecidas en la DT 3ª.3 de la Ley de 1988.

De lo razonado, se desprende que la solicitud dirigida por el Concello de Redondela tendente a la materialización de esa D.T. 1ª de la Ley 2/2013 no produce como efecto automático la reducción de la anchura de la servidumbre de protección a veinte metros. La norma exige -y así lo refrenda el Tribunal Supremo- la cumplida demostración de todos los condicionantes a que se anuda esa posibilidad.

En nuestro caso, no consta que esa nueva delimitación propuesta haya sido acogida, ni los términos en que, eventualmente, lo hubiere sido, de modo que no es factible sostener que la resolución administrativa impugnada sea contraria al ordenamiento jurídico por no contemplar la reducción de la franja de protección a veinte metros.

En todo caso, y como señaló la APLU, los Planes de Inspección vigentes desde 2016 ya prevén la suspensión de la ejecución forzosa de los expedientes de restauración en tanto se dilucida la cuestión relativa a esa delimitación.

En consecuencia, procede la íntegra desestimación de la demanda, toda vez que el uso residencial, de vivienda, de la edificación prefabricada vulnera lo dispuesto en el artícu lo 25 de la Ley de Costas, que prohíbe en la zona de servidumbre de protección las edificaciones destinadas a residencia o habitación.

Dado que se trata de hechos constitutivos de infracción, de ello deriva la obligación de reposición de las cosas al estado anterior a la comisión de la infracción (artícu lo 95.1 de la Ley de costas).

QUINTO .- De las costas procesales

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 139 LJCA, en la redacción vigente en el momento de interposición del recurso, ha de regir el criterio objetivo del vencimiento, por lo que se imponen a la parte actora, si bien se moderan prudencialmente hasta la cifra máxima de cuatrocientos euros, más impuestos, atendiendo a la entidad jurídica de las cuestiones controvertidas.

Vistos los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación,