Sentencia Contencioso-Administrativo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Vitoria-Gasteiz nº 1, Rec. 130/2021 de 16 de noviembre del 2022

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente procedimiento la Resolución de 24 de octubre de 2017 del director general del Servicio Vasco de Empleo (Lanbide), que declara la obligación de reintegrar la cantidad de 17.755Ž28 euros de Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y 4.750 euros de Prestación Complementaria de Vivienda (PCV), por entender que fue indebidamente percibida en su integridad por la beneficiaria desde el 1 de enero de 2016 al 31 de julio de 2017. Lanbide le reprocha no haber reclamado las pensiones de alimentos en favor de sus hijos tras la separación del padre de sus hijos, y por no quedar clara su identidad.

Asimismo, se recurre la Resolución de 23 de noviembre de 2018 por la que se desestima el recurso de reposición formulado contra aquella.

La demanda solicita que se anule y se deje sin efecto la resolución impugnada por ser contraria a Derecho. Subsidiariamente, pide que se dicte nueva resolución que recalcule la cantidad a reintegrar desde el 23 de octubre de 2016 a julio de 2017. Pide asimismo que se abonen a la actora las cantidades indebidamente retenidas.

La parte actora asegura que comunicó a Lanbide puntualmente el inicio de su proceso de divorcio, ya que desde el mes de marzo de 2016 se le empezó a pagar el importe correspondiente a SUM, por ser unidad monoparental con hijos menores a cargo. Pidió justicia gratuita y, finalmente, obtuvo sentencia de Medidas sobre hijos en el año 2018, porque había contraído matrimonio en su país de origen, pero nunca llegó a reconocerse en España. Se fijó una pensión de 150 euros por cada hijo, pero su exmarido nunca ha pagado tal cantidad mensual. Ha intentado la ejecución forzosa, pero tampoco ha conseguido nada.

Destaca de modo especial que ha experimentado cuatro revisiones durante el año 2016 que le mantuvieron la prestación y le aceptaron sin problema su identificación. La última revisión por resolución firme se adoptó el 23 de octubre de 2016, acordándose el pago desde entonces por dos años, de forma que únicamente aceptaría de forma subsidiaria reintegrar desde octubre de 2016 la diferencia entre lo que debería haber cobrado de RGI y PCV, computándose las pensiones de alimentos, y lo que cobró.

La Administración demandada opone en esencia que la extinción previa genera un título ejecutivo para el reintegro. Al principio, Lanbide consideró que la interesada actuó bien al comunicar el comienzo del proceso de separación matrimonial y, por ello, no dejó de pagar la RGI y la PCV. Lanbide observó que la interesada pedía justicia gratuita y asistencia letrada para divorciarse, pero posteriormente apreció que no hacía avanzar el procedimiento con el letrado designado y decidió extinguir la prestación por incumplir la titular la obligación de hacer valer los derechos de alimentos de sus hijos ex artículo 12. 1 b) en relación con el artículo 49 k) del Decreto 147/2010.

La recurrente ni siquiera prueba la cantidad de pensión que resultó fijada, ni aporta la sentencia. El periodo realmente discutido es el transcurrido entre octubre de 2016 y septiembre de 2017.

SEGUNDO.- Del expediente administrativo resulta que se ha seguido un expediente de revisión número NUM000, en el que recayó la Resolución de 23 agosto de 2017. En ella se acordaba extinguir la renta de RGI y PCV porque la titular había incumplido la obligación de hacer valer el derecho de alimentos en favor de sus hijos, tras la separación matrimonial. Lanbide constató que había solicitado justicia gratuita en febrero de 2016 y se le había designado abogado de oficio, pero no había justificado seguir un procedimiento en tiempo y forma para reclamar los derechos de pensión alimenticia.

El incumplimiento descrito se inscribe dentro del incumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 12.1 b) del Decreto 147/2010. Ese incumplimiento constituye causa de extinción, según lo previsto en el artículo 49 k) del mismo Decreto.

Hasta aquí, en principio, no hay nada que objetar a la extinción. Pero el artículo 50 del Decreto señala que, si la extinción se produce por causas asociadas al incumplimiento de obligaciones, el titular no tendrá posibilidad de volver a solicitar la RGI por un periodo de un año "a contar de la fecha de extinción".

La extrañeza surge cuando, en lugar de extinguir el pago de RGI y PCV desde el momento en que se declara el incumplimiento de la obligación, por resolución de 23 de agosto de 2017 (folios 23 y 24 del expediente), la resolución fija como fecha de inicio de la extinción el 1 de enero de 2016. El precepto señala que se extingue por incumplimiento de obligaciones "desde la fecha de extinción", pero la resolución retrotrae la fecha de extinción al inicio del incumplimiento. Esto significa que Lanbide le da eficacia retroactiva a la extinción y provoca la necesidad ficticia de recuperar todo lo pagado desde el 1 de enero de 2016.

La extinción es título habilitante del reintegro. Es decir, puede iniciarse un expediente de reintegro, para averiguar si se ha pagado alguna cantidad de RGI de manera no debida o por encima de lo debido. De lo que se trata en este recurso es de analizar si hay cobro indebido de RGI tras una extinción, pero tenemos que tener como referente la conclusión que se acaba de alcanzar: la extinción creó una ficción errónea.

La fecha de retroacción de la extinción que se ha fijado en este caso merece que nos detengamos un momento en ella antes de abordar el reintegro como tal.

La causa de extinción puede tener existencia anterior a la resolución que la declara, como hecho fáctico que ha acontecido en el devenir temporal y vital del titular. El ejemplo clásico es un fallecimiento. Por el contrario, puede ser un hecho jurídico reflejado en la resolución, que a tal efecto reviste eficacia constitutiva. Es decir, el hecho existe en cuanto que la resolución lo declara.

En el primer caso, la extinción tiene efectos retroactivos, tal como permite el artículo 51 del Decreto 147/2010, dando origen con seguridad a un reintegro respecto de las prestaciones percibidas durante el periodo comprendido entre el hecho causante y la declaración de su existencia (periodo de retroacción). En el segundo caso, no existe el hecho causante como fenómeno fáctico. Suele ser el incumplimiento de una obligación, de forma que todo lo pagado hasta que se declara el incumplimiento no se puede reclamar porque el incumplimiento solo existe cuando se declara; no se puede realizar una retroacción.

En este caso, hay fecha de retroacción, pero no enlazada a una causa de extinción con existencia fáctica. En realidad, solo existe el incumplimiento porque Lanbide lo declara el 23 de agosto de 2017. Hasta entonces, la titular había pedido justicia gratuita, había pedido designación de abogado, este abogado había intentado obtener el reconocimiento de la eficacia del matrimonio para posterior divorcio...Además, el hecho de que el proceso tardara y se dilataran los plazos impide fijar desde el inicio de la separación el incumplimiento porque resulta arbitrario. ¿Por qué entonces, y no ocho meses más tarde cuando no se tenían noticias del proceso? O tres o cinco meses después de separarse.

Otro aspecto en el que debemos reparar es en que el artículo 50 del Decreto dice que la extinción por incumplimiento de obligaciones tiene un efecto sancionador porque no podrá volver a pedir la renta en un año. Ese año tenía que haberse computado desde agosto de 2017 a agosto de 2018, pero no se hizo así. Da la impresión de que Lanbide quiso aplicar ese plazo de un año de algún modo, y decidió hacerlo de forma retroactiva y, por eso, reclama lo pagado con anterioridad. Pero ni siquiera se ajusta a un año, de agosto de 2017 a agosto de 2016, sino que reclama desde enero de 2016.

Las normas se dan para ser cumplidas, porque son las reglas que pautan el procedimiento y proporcionan seguridad jurídica. Los ciudadanos y la Administración deben cumplirlas, pues de lo contrario, tratándose de la Administración, ésta incurre en arbitrariedad, que está proscrita en la Constitución.

Con este planteamiento, según el cual estamos ante una actuación arbitraria en cuanto a la extinción, iniciamos el examen concreto del reintegro.

TERCERO.- El artículo 56 del Decreto 147/2010 y el artículo 34 del Decreto 2/2010 indican que, si se comprobara en el curso del procedimiento de extinción que se ha percibido de forma indebida la prestación, se seguirá un procedimiento de reintegro.

Ese segundo expediente, que termina con la resolución que ordena el reintegro, no solo puede recurrirse por causas de prescripción y de caducidad, o por error de cálculo, sino también por motivos de fondo ya que la resolución de extinción no entra en el carácter indebido de las cantidades percibidas durante el periodo de incumplimiento.

La resolución de extinción es el presupuesto procesal habilitante de la resolución de reintegro porque el artículo 34 del Decreto 2/2010 dice que " Si, como consecuencia de un procedimiento de modificación, suspensión o extinción, o por cualquier otra circunstancia, se comprobara la percepción indebida de la Prestación Complementaria de Vivienda, la Diputación Foral competente establecerá la obligación de reintegro por parte de la persona titular de las prestaciones indebidamente percibidas o en cuantía indebida." Lo mismo sienta el artículo 56 del Decreto 147/2010 para la RGI.

Es decir, solo es posible iniciar un expediente de reintegro, si antes ha existido un expediente de modificación, suspensión o extinción. Esto es lo único que puede querer decir el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco cuando se ha pronunciado sobre esta cuestión. Pero este título habilitante no deja sentada la existencia de un pago indebido.

Repárese en que el artículo 57 del Decreto 147/2010 señala que, en el procedimiento de reintegro de prestaciones indebidas, se deben notificar al interesado " las causas que lo fundamentan y sus posibles consecuencias económicas". Esto es, no las causas de la modificación, suspensión o extinción, sino las causas de que se aprecie el percibo de prestaciones indebidas. Lo mismo dice el artículo 35.2 del Decreto 2/2010 para la prestación complementaria de vivienda.

En segundo lugar, frente a ello, los interesados pueden " formular las alegaciones que estimen pertinentes". Lo que quiere decir que pueden alegar lo que consideren oportuno sobre el carácter indebido de lo recibido, sin que haya contestación tasada y sin que solo valgan las alegaciones ya hechas en el expediente de suspensión, extinción o modificación.

En tercer lugar, el artículo 57.3 del primer Decreto citado sienta que Lanbide dictará la correspondiente resolución " declaratoria o no de la situación de percepción indebida, o en cuantía indebida, de la prestación, la cual deberá estar motivada", de igual forma que dice el 34.3 del segundo Decreto citado.

De este tercer extremo destacan dos aspectos fundamentales. Uno de ellos es que la resolución que pone fin al expediente de reintegro, pese a la suspensión, extinción o modificación ya declarada, puede declarar o no la obligación de reintegro, en función de si se aprecia o no la percepción indebida. La modificación, suspensión o extinción anteriores, por tanto, no prejuzgan. Otro aspecto no menos importante, coherente con el anterior, es que, como las causas y fundamentos del reintegro son propias de este expediente, y no quedan preestablecidas en el expediente anterior de suspensión, extinción o modificación, la resolución debe ser motivada.

Así las cosas, si se aprecian indicios de que se ha recibido de modo indebido una cantidad determinada de prestación, mirando hacia el pasado, debe iniciarse un procedimiento de reintegro para determinarla, con lo que se daría inicio al procedimiento de reintegro. Sin embargo, se lleva a cabo sin título ejecutivo relativo al carácter indebido de las rentas percibidas en el periodo anterior o sospechoso.

Solo debemos añadir a lo ya expuesto, a mayor abundamiento, que el carácter indebido de las percepciones satisfechas no es establecido en la resolución de suspensión, extinción o modificación, por la sencilla razón de que esta solo aprecia la concurrencia de alguna de las causas objetivas de suspensión, extinción o modificación del artículo 23, 24 y 30 del Decreto 2/2010 o de los artículos 41, 43 y 49 del Decreto 147/2010, que no necesariamente conllevan cobro indebido de la PCV y de la RGI.

CUARTO.- Explicado ya el significado del reintegro, es claro que el objeto de este procedimiento no es ya recurrir la extinción. El objeto es otro: si hubo cobro indebido. Se debe dar respuesta a la acción de cobro de lo indebido, que es una modalidad del cuasicontrato que está regulada en el artículo 1895 Código Civil.

La naturaleza de esta acción se explica del siguiente modo: del hecho de haber cobrado una cantidad sin derecho a recibirla nace un vínculo jurídico en virtud del cual quien recibe la cantidad indebida queda obligado a restituirla a aquel que la hubiera entregado, que adquiere, por consecuencia de su errónea conducta, la cualidad de acreedor, con el derecho a reclamar la restitución.

En esta clase de cuasicontrato, resulta esencial la prueba del pago y del error, que incumbe a quien pretende haberlo hecho de forma indebida, mientras que al demandado corresponde el derecho de acreditar que le era debido lo que se supone que recibió por error ( artículo 1900 C. Civil).

Trasladando estos conceptos al caso que nos ocupa, Lanbide tiene que probar que incurrió en error en el pago y la titular del derecho asume la carga de probar que no hubo error en el cobro. El error sería aquí que Lanbide pagó una RGI y una PCV a quien no tenía derecho a percibirlas porque no estaba identificada lo suficiente para saberse con cuántos recursos económicos contaba y estos podían superar el SMI. O bien si cobró una RGI y PCV excesiva porque podía estar percibiendo una pensión de alimentos en favor de sus dos hijos de su ex pareja.

Es oportuno que Lanbide se haga estas preguntas porque el titular debe reunir los requisitos del artículo 9 del Decreto para tener derecho a la RGI, tanto los relativos a residencia y empadronamiento como los de naturaleza económica. Estos últimos se refieren a carecer de recursos disponibles por encima del 88% del SMI para unidades unipersonales, como establece el citado precepto en relación con el artículo 13 del mismo texto legal.

La titular podía ser alguien con bienes raíces y con nómina y trabajo, o bien podría ser una mujer separada en situación de desempleo que podía estar cobrando unos 150 euros mensuales por cada hijo, lo que harían unos 300 euros mensuales de ingresos. De ser así, en lógica consecuencia, deberían haberse computado como recursos disponibles y Lanbide debería haber pagado una cantidad más reducida de RGI de la que pagó.

Pero Lanbide, en el expediente de reintegro, no hace averiguación alguna relativa a tales extremos. Se limita a sospechar de la identidad real y a reclamar la totalidad de la RGI y PCV pagada mensualmente, como si la extinción fuera una suerte de sanción. O bien, como si diera por sentado que la titular tenía tantas ganancias y recursos propios que alcanzó el 88% del SMI mensual y todo lo pagado por RGI y PCV tenía que devolverse por ser indebido.

En cuanto a las pensiones alimenticias en favor de los hijos, no hace ninguna averiguación en orden a comprobar si se cobraban o si estaban fijadas de forma cautelar previa al divorcio.

En el juicio de reintegro es necesario que Lanbide pruebe a ciencia exacta el importe mensual de rendimientos, ayudas o transferencias que aportaba la beneficiaria a su economía. O bien que esta gastaba el importe de RGI en viajes, compras de bienes de consumo innecesarios o en otros productos ajenos a la más directa supervivencia, para extraer sensu contrario que estaba ocultando la percepción de pensiones o rentas con las que tenía suficiente para vivir.

En este caso, no hay ni la más mínima prueba de que fuera así.

SEXTO.- Puede aducirse que debió reclamar alimentos al padre de sus hijos para no obligar al sistema público a sustituir la obligación paterna y que esas pensiones se pagaron de forma no aflorada en cuenta bancaria y esto basta para reclamar el reintegro. Pero esta afirmación, siendo jurídicamente aceptable en materia de extinción, no lo es en materia de reintegro, pues la premisa básica de percibir dinero sin derecho a percibirlo (para tener derecho de crédito para recuperarlo) no queda probada. No se acredita que la beneficiaria contara con recursos ni ingresos ni aportaciones de terceros, al margen de la RGI.

¿Cuánto se le reclama de reintegro? Todo no se le puede reclamar porque el reintegro no tiene naturaleza sancionadora; y no puede sancionarse al beneficiario con la devolución de todo lo percibido solo por haber dejado de cumplir una obligación. No es este el significado del cobro de lo indebido. Si es una parte, ¿qué cantidad? No puede fijarse ninguna, porque, aunque se calculara la cantidad de pensiones alimenticias por dos hijos en economías de nivel bajo-medio en 300 euros mensuales, no se prueban esos ingresos. Además, no consta que no aplicara el cien por cien de la RGI a la mera supervivencia.

Por otra parte, al ser la RGI una ayuda pública concedida a personas desfavorecidas y en riesgo de exclusión, en su mayor parte sin ingresos por trabajo y muchas veces sin posibilidad de obtenerlos, debe ponderarse con equidad la aplicación de la institución del cobro de algo indebido. En equidad, porque la aplicación rigurosa de la norma puede dar origen a resultados injustos, como es generar una deuda de más de veinte mil euros, casi imposible de devolver de por vida, a quien no tiene nada.

Esto que se acaba de afirmar deviene con rotundidad también del principio de seguridad jurídica. Es así porque la resolución de concesión, en la que se calculan recursos y cuantías mínimas garantizadas, es firme y la Administración debe cumplir lo decidido por ella misma. Ya se ha dicho antes, pero lo reiteramos. Además, en este caso, constan cuatro expedientes de revisión en el año 2016 que mantuvieron el pago de las ayudas. Solo puede actuar o resolver la Administración en contra de lo dicho por ella de modo firme a favor del administrado, si promueve un procedimiento de revisión de oficio ex artículo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo o realiza una declaración de lesividad del artículo 107 de la misma ley.

Es decir, solo si sienta en revisión que el titular jamás reunió los requisitos para cobrar la RGI puede recuperarse todo lo pagado. No nos encontramos en ninguno de esos escenarios, por lo que las cantidades pagadas como RGI están pagadas de modo firme y conforme a Derecho y no se pueden recuperar.

SÉPTIMO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA, procede efectuar condena en costas.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación