Sentencia Contencioso-Administrativo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Vitoria-Gasteiz nº 1, Rec. 282/2021 de 20 de enero del 2023

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente procedimiento la Resolución de 24 de marzo de 2021 del director general del Servicio Vasco de Empleo (Lanbide), por la que acuerda la extinción del derecho a la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) de la que era titular la parte recurrente desde el 1 de enero de 2021. Las razones que se exponen en la resolución son que la titular no constituye la unidad de convivencia de dos miembros que venía constituyendo, sino una unidad de tres miembros. Al sumarse los ingresos y patrimonio de ese tercer miembro, padre de su hija, la unidad percibe ingresos superiores a los que correspondería como máximo para percibir la RGI.

La demanda solicita que se revoque la extinción por ser nula de pleno Derecho y se acuerde alzar la suspensión que se acordó con carácter previo a la extinción, de modo que se siga pagando la prestación.

Alega la parte recurrente en esencia que doña Catalina viene siendo perceptora de la prestación desde el año 2013. La unidad de convivencia desde el principio está constituida por ella y su hija, lo que quedó acreditado mediante un convenio de Medidas en relación con la menor, conforme al cual el padre debía pagar 130 euros mensuales y se adjudicaba la guarda y custodia a la madre.

A causa de problemas de convivencia con las personas con las que madre e hija compartían piso en Bilbao, reconoce que comienzan a vivir en la vivienda del padre de la hija, sito en DIRECCION000, desde el 6/6/19. Lanbide suspendió el pago de la prestación. Pero, tras alegar doña Catalina que era una situación de emergencia y que no se creaba una nueva unidad de convivencia de tres miembros, el 20 de julio de 2019 Lanbide reanudó el pago de la prestación.

En enero de 2021, cuando corresponde renovar la RGI, pese a que el padre de su hija hace declaración jurada de ser mero acogedor por situación de necesidad de su hija y de la madre de ésta, Lanbide extingue la prestación por entender que son unidad de convivencia de tres miembros, cosa que niega.

Alega en Derecho que la situación, en enero de 2021, es la misma que en julio de 2019, ya que sigue siendo unidad de convivencia de dos miembros, aunque residan ahora en DIRECCION001 junto al padre de su hija por mantenerse la situación de necesidad. Entiende que Lanbide ha actuado contra sus propios actos. El vínculo de consaguinidad entre padre e hija no determina que exista un proyecto de vida en común, sino solo que viven junto a él por necesidad económica.

La Administración demandada opone que no puede quedar al arbitrio del titular de la prestación cuál sea su unidad de convivencia, y menos que el titular decida la composición concreta de la unidad. Residen juntos los tres desde junio de 2019, e incluso madre e hija se han traslado a vivir con don Augusto por razón del trabajo de éste, de DIRECCION000 a DIRECCION001.

Los ingresos por nómina y el patrimonio de don Augusto hacen que la unidad no se encuentre en una situación de insuficiencia de recursos económicos, y esta es la causa de su extinción.

SEGUNDO.- El artículo 51 del Decreto 147/2010 de la Renta de Garantía de Ingresos señala que la extinción de la prestación implicará el cese del pago de la prestación a partir del día siguiente a aquel en que concurran las causas que dieron a lugar a la extinción. Las causas de extinción se relacionan en el artículo 49 del mismo Decreto.

A su vez, el artículo 56 del Decreto indica que, si se comprobara en el curso del procedimiento de extinción que se ha percibido de forma indebida la prestación, se seguirá un procedimiento de reintegro.

En este caso, la resolución de extinción anuncia que se iniciará un procedimiento de reintegro para reclamar lo indebidamente percibido desde el 1 de diciembre de 2020, y calcula ya las cuantías susceptibles de reintegrar. Pero, en este recurso, solo se ha judicializado la extinción.

Por tanto, la resolución sobre reintegro no es objeto de este procedimiento. Es posible que se haya dictado y haya sido recurrida ante este u otro Juzgado de Vitoria, sin embargo, será en ese otro procedimiento en el que deberá resolverse judicialmente lo que proceda.

Ahora bien, puede y debe precisarse que Lanbide incurre en una actuación contraria a Derecho exigiendo de forma destacada -en negrita- que cualquier disconformidad que quiera aducirse sobre el reintegro se debe introducir al recurrir en reposición la extinción o en el recurso contencioso-administrativo contra la extinción.

Evidentemente, esta indicación de Lanbide, que conduce al administrado a alegar contra el reintegro en este recurso sobre extinción, constituye una limitación muy intensa del derecho de defensa del administrado ante una decisión que le perjudica. Pero lo que es peor: constituye una decisión arbitraria, porque Lanbide elude seguir el procedimiento legalmente dispuesto para declarar el reintegro, que es donde deben hacerse tales alegaciones y darse ocasión al recurso.

TERCERO.- Vaya por delante que no puede acogerse el pedimento de que Lanbide actúa contra sus propios actos. Lanbide sospechó que concurrían méritos para considerar que la unidad convivencial de dos miembros de la titular era realmente de tres miembros, cuando madre e hija se fueron a vivir con el padre de la menor y expareja de la titular de la prestación. Por eso, suspendió el pago de la RGI en junio de 2019.

En ese procedimiento de suspensión, la titular alegó que su situación era de emergencia debido a dificultades de convivencia con sus anteriores compañeros de piso. Lanbide acogió tales explicaciones y, partiendo de esa situación coyuntural y de emergencia, reanudó el pago de la prestación durante el resto del año 2019 y todo el año 2020.

La situación se revisa en enero de 2021, pues corresponde efectuar la renovación de la prestación, situación que se produce cada dos años. Con ocasión de la renovación, vuelven a examinarse con total libertad y exhaustividad los requisitos que cumple el titular para percibir la prestación. Lanbide no queda vinculado por lo que acordó dos años antes.

En todo caso, debe aclararse que Lanbide puede realizar cuantas revisiones estime oportunas para comprobar si se mantienen las causas que motivaron la concesión, según el artículo 40 del Decreto. Es decir, no queda vinculado ni siquiera por lo que decide al comienzo del periodo de 2 años, si la situación ha cambiado. En particular, suspenderá e investigará cuando existan sospechas fundadas acerca del cumplimiento real y efectivo de alguno de los requisitos de acceso a la prestación, entre otras causas.

El caso ahora controvertido explica el reexamen de todos los requisitos de una manera más simple si cabe, pues responde al paradigma de revisión de oficio acordada en el curso de un procedimiento de renovación de la prestación tras dos años de vigencia del derecho.

De nuevo, se reexaminan los requisitos de empadronamiento en un municipio de la Comunidad Autónoma, la duración de ese empadronamiento y la clase de unidad de convivencia que constituye el titular.

Es importante este concepto de unidad de convivencia, pues no se centra simplemente en si el interesado vive solo o convive junto a otras personas en un mismo espacio físico, sino en la clase de relación personal y de proyecto de vida que le une a esas personas, así como su grado de afinidad o de consaguinidad. En función de todo ello, se define si la unidad de convivencia es de un solo miembro o de varios, con encaje en alguno de los modelos de unidad convivencial del artículo 5.1 del Reglamento. Es imprescindible este dato para calcular si la unidad de convivencia carece de recursos suficientes y para calcular cuál debe ser la cuantía de la RGI.

En efecto, las unidades de dos miembros se considera que no disponen de recursos suficientes, y tienen derecho a percibir la RGI, si no suman recursos por todos los conceptos por más del 113 % del SMI. Si son unidades de tres miembros, si no suman más del 125% del SMI, tal como establece el artículo 9 en relación con el 13 del Decreto.

Lanbide precisa conocer los ingresos del solicitante y del resto de la unidad no solo para saber si tiene derecho a la prestación, sino también porque, calculados los ingresos, la cuantía mensual de la prestación viene determinada por la diferencia entre la cuantía de los ingresos mínimos garantizados por la prestación para las unidades de convivencia como la de la persona solicitante y los ingresos disponibles en su unidad de convivencia, según establece el artículo 20 de la Ley.

CUARTO.- De la prueba practicada, se impone que Lanbide estimó en julio de 2019 que se daba en doña Catalina una situación de emergencia. Aceptó que la coyuntura era complicada para la titular y su hija en el año 2020, pero al renovar la prestación por otros 2 años más, y comprobar que la convivencia con don Augusto se mantenía, descartó con toda lógica la provisionalidad.

No es provisional una situación de residencia conjunta que se mantiene desde junio de 2019 a enero de 2021. Lo provisional se ha convertido en permanente o estable.

En este estado de cosas, y siendo don Augusto el padre de la menor, es totalmente ajustado a la ley que se contemple la clase de unidad de convivencia que mantiene la titular con el padre de la menor desde la perspectiva del artículo 5.1 b) del Reglamento:

1.- A los efectos del presente Decreto, tendrán la consideración de unidad de convivencia las siguientes personas o grupos de personas:

b) Dos o más personas que viven juntas en una misma vivienda o alojamiento, cuando estén unidas entre sí por matrimonio u otra forma de relación permanente análoga a la conyugal, por adopción, por consanguinidad hasta el cuarto grado o afinidad hasta el segundo grado, o por una relación de acogimiento familiar permanente o preadoptivo o de tutela.

En principio, la consaguinidad de primer grado de don Augusto con la hija de la titular presupone que esa convivencia del padre con la hija es el medio para hacer efectivos los derechos y deberes paternofiliales. Teniendo a su hija consigo, el padre la alimenta, cuida, educa y la tiene en su compañía. Satisface todas sus obligaciones.

Pero, además, cabe que Lanbide se plantee no solo que la hija ha dejado de estar integrada en la unidad convivencial de la madre, sino, más al contrario, que la madre y la hija constituyen de nuevo unidad convivencial con don Augusto. No se trata ya de si la antigua pareja sentimental se ha dado una segunda oportunidad al modo de la reconciliación en las separaciones judiciales ex artículo 84 del Código Civil, que, por supuesto, se puede dar también en las separaciones de hecho, sino que, siendo de nuevo pareja o no, doña Catalina reside en una vivienda donde todos los gastos de suministros, los gastos de alojamiento y sus propias necesidades básicas son cubiertas por quien fue su pareja y es padre de su hija.

A eso se le llama tener proyecto de vida en común, en cuanto que doña Catalina no tiene un proyecto de vida autónomo ni autosuficiente. Fijémonos en que no se trata de que la Administración se entrometa en la vida privada y en la intimidad de la pareja. Cada cual la articula como decide. Pero sí está legitimada para examinar signos externos de existencia de un proyecto de vida en común, pues de ello se deriva si los ingresos económicos son unos u otros.

Como bien apunta la defensa letrada de la Administración, no decide el interesado la clase de unidad de convivencia que constituye, sino la Administración. Y la Administración decide de forma reglada, en función de signos externos que encajan en una de las modalidades de unidad del artículo 5 del Reglamento.

Aun así, debemos resaltar que el artículo 5.2 del Reglamento acepta que las antiguas relaciones de pareja y el hecho de tener hijos en común permitan a una persona dar ayuda a su expareja sin que esto presuponga iniciar un nuevo proyecto de vida en común. De esta manera, el artículo 5.2 admite que el titular siga siendo unidad de convivencia separada de quien le ayuda de esta manera:

2.- Aun cuando se integren en el domicilio de personas con las que mantengan alguno de los vínculos previstos en el apartado b) del párrafo 1 de este artículo, tendrán la consideración de unidad de convivencia las siguientes:

(...)

c) Personas con menores de edad a su cargo o adultas que cuenten con una calificación de discapacidad igual o superior al 45%, o con una calificación de dependencia igual o superior al Nivel 1 del Grado II, según lo dispuesto en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.

(...)

En los supuestos c) y d) anteriores, la condición de unidad de convivencia diferenciada de la unidad de convivencia en cuyo domicilio reside podrá mantenerse por un periodo máximo de doce meses, excepcionalmente prorrogable por un nuevo periodo de doce meses.

Esto es, se admite un periodo máximo de ayuda por situación de necesidad y carga de un hijo menor de edad durante un máximo de 1 año, prorrogable a dos.

Ese tiempo de 1 año ha transcurrido con creces en el caso de doña Catalina, de modo que el mantenimiento de la convivencia con el padre de su hija regresa la situación al encaje en el artículo 5.1 b) del Reglamento.

En este caso, Lanbide acaba concluyendo que la titular constituye una unidad de convivencia de tres personas por motivos muy razonables. La duración de la convivencia desde junio de 2019; el traslado de la titular y su hija de DIRECCION000 a DIRECCION001, donde se traslada por razones de trabajo don Augusto; el hecho de ser don Augusto el padre de la menor y haber mantenido antaño una relación que pudiera haberse retomado -lo que jurídicamente se denomina reconciliación-, son motivos suficientes. Es una conclusión ajustada al concepto de unidad de convivencia que emplea la Ley y el reglamento.

Debe recordarse que es un concepto que no pretende adjetivar ni calificar la clase de relación sentimental ni la clase de proyecto de vida en común, sino establecer si el proyecto común existe. Y aquí existe. Sea reconciliación, sea amistad, sea comodidad; sea una convivencia como pareja clásica, como pareja abierta o de cualquier otra índole -y hay muchas-, lo importante es que doña Catalina mantiene una unidad de convivencia de tres miembros del tipo del artículo 5.1 b) del Decreto.

QUINTO.- El derecho a la Renta de Garantía de Ingresos, en cualquiera de sus modalidades, se extinguirá por las siguientes causas, según el artículo 49 del Decreto:

a) Fallecimiento de la persona titular, cuando se trate de unidades de convivencia unipersonales.

b) Finalización del periodo de dos años de vigencia de la prestación sin que se proceda a solicitar su renovación tras haber sido requerido para ello por la Administración, a excepción de los supuestos contemplados en el artículo 38.3.

c) Finalización del periodo de 1 año previsto en el artículo 5.1.a) en relación con las víctimas de violencia doméstica, sin que se hubieran iniciado los trámites de separación o divorcio o de baja en el Registro de Uniones de Hecho.

d) Finalización del periodo máximo de 2 años previsto en el apartado 5.1.a) en relación con las personas inmigrantes, sin que el cónyuge o la persona con la que se mantenga una relación análoga a la conyugal se hubiera integrado en la unidad de convivencia o sin que se hubieran iniciado los trámites de separación o divorcio.

e) Finalización del periodo máximo de 2 años previsto en los apartados b) y d) del párrafo 2 y en el párrafo 3 del artículo 5.

f) Pérdida definitiva de alguno de los requisitos exigidos para su reconocimiento.

g) Mantenimiento de una situación de suspensión por periodo continuado superior a dieciocho meses.

h) Existencia de tres suspensiones por incumplimiento de obligaciones en el periodo de los dos años de vigencia de la prestación.

i) Renuncia de la persona titular.

j) Resolución en tal sentido de un procedimiento sancionador.

k) Incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 12.1.b) del presente Decreto.

l) Cuando sea de aplicación, rechazar en tres ocasiones, sin causa justificada, un empleo o una mejora en las condiciones de trabajo que pudiera conllevar un aumento del nivel de ingresos.

El precepto vincula de forma directa el resultado extintivo a la causa que lo provoca porque no señala que deban ponderarse o examinarse otras circunstancias ni ofrece una alternativa a la extinción, como podría ser una prórroga o una revisión de la prestación. Al usar el verbo rector en futuro ( se extinguirá) atribuye valor modal imperativo a la decisión de extinguir, de forma que la decisión de la Administración, constatada la concurrencia de la causa, solo puede ser extintiva.

La particularidad de las causas de extinción a), b), c), d), e), g), h) i), j) y l) del artículo 49 del Decreto hace que ninguna de ellas sea incardinable en los hechos que la Administración considera en el caso que nos ocupa, de modo que directamente debemos descartarlas. Solo podrían tener encaje la causa f).

La pérdida definitiva de alguno de los requisitos exigidos para su reconocimiento nos remite al artículo 9 del Decreto, que es el precepto en el que se establecen los requisitos para acceder a la prestación.

Son, en líneas generales, los de constituir una unidad de convivencia del artículo 5 del Decreto (unipersonal, o de dos o más miembros) y, además, estar empadronado y tener la residencia efectiva en el municipio en el que se solicita la prestación, así como no disponer de recursos suficientes. El propio artículo 9.3 establece cuándo se considera que no se dispone de recursos suficientes y dice:

3.- No disponer de recursos suficientes, considerándose que no se dispone de tales recursos cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:

a) Disponer de unos ingresos o rendimientos mensuales computables inferiores a la cuantía mensual de la Renta Básica para la Inclusión y la Protección Social que pudiera corresponder en función del número de personas miembros de la unidad de convivencia y del tipo de unidad de convivencia.

b) No disponer de ningún bien inmueble, a excepción de:

- la vivienda habitual, salvo cuando esta última tenga valor excepcional, en los términos previstos en el artículo 24.2;

- los inmuebles o partes de inmuebles que constituyan el lugar en el que o desde el que se realizan la o las actividades por cuenta propia que constituyan la fuente de ingresos de la unidad de convivencia, en los términos previstos en el artículo 24.3.

c) Disponer de dinero, títulos, valores, vehículos y en general cualquier otro bien mueble de los referidos en la Sección 4.ª del Capítulo III de este Decreto, por una cuantía máxima equivalente a cuatro veces la cuantía anual de la modalidad de la Renta de Garantía de Ingresos que les pudiera corresponder en el supuesto de ausencia total de recursos, en función del número total de personas miembros de la unidad de convivencia y del tipo de unidad de convivencia.

d) No encontrarse en ninguno de los supuestos de recursos suficientes establecidos en el artículo 22 del presente Decreto.

A su vez, el artículo 9.3 a) remite al artículo 13, que dice que " A tal efecto, los ingresos mínimos garantizados se definirán como porcentajes del salario mínimo interprofesional vigente en el momento de la solicitud y serán los siguientes:

- 88% del salario mínimo interprofesional anual para las unidades de convivencia unipersonales.

- 113% del salario mínimo interprofesional anual para las unidades de convivencia de dos personas.

- 125% del salario mínimo interprofesional anual para las unidades de convivencia de tres o más personas."

Ya hemos visto que la recurrente está fuera del rango temporal del artículo 5.2 c) del Reglamento. Lo que empezó transitorio y coyuntural se ha convertido en permanente, y, además, se ha extendido tanto en el tiempo que ya no se considera una mera ayuda entre familiares. Ahora son unidad de tres miembros y, por tanto, suman sus ingresos y recursos.

Acreditado lo anterior, los tres juntos como unidad de convivencia superan, sumando sus ingresos, los recursos mínimos del artículo 9 y 13 del Decreto, y, por tanto, el 125 % del SMI. Lanbide ha examinado el patrimonio y las nóminas de don Augusto y concluye de modo acertado que la unidad dispone de recursos suficientes.

SEXTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA, las costas se imponen a la parte recurrente.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación