Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1022/2018, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 270/2018 de 21 de Diciembre de 2018

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Primera
C/ General Castaños, 1 , Planta 2 - 28004
33009710
NIG: 28.079.00.3-2017/0025012
Procedimiento Ordinario 270/2018
Demandante: CONTRATAS Y TABIQUES SL
PROCURADOR D./Dña. BEATRIZ SORDO GUTIERREZ
Demandado: AGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA (AEAT)
Sr. ABOGADO DEL ESTADO
SENTENCIA Nº 1022/2018
Presidente:
D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO
Magistrados:
D. FRANCISCO JAVIER CANABAL CONEJOS
D. JOSÉ ARTURO FERNÁNDEZ GARCÍA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de diciembre de dos mil dieciocho.
VISTOS por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid los autos del recurso contencioso-administrativo 270/2018 que ha promovido la procuradora
de los tribunales doña Beatriz Sordo Gutiérrez, en nombre y representación de CONTRATAS Y TABIQUES
SL, frente a la Administración General del Estado, representada por la Abogacía del Estado, y contra actuación
de vía de hecho del Departamento de Recaudación de la Dependencia Regional de la Delegación Especial en
Madrid de la Agencia Estatal de la Agencia Tributaria (AEAT), consistente en la no ejecución por dicho órgano
del acuerdo de devolución de ingresos indebidos dictado a favor de la actora, de fecha 10 de octubre de 2017,
por importe de 320.352,12 €, cuya fecha de ingreso fue de 16 de noviembre de 2016.

Antecedentes

PRIMERO: Por el recurrente se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la actuación de vía de hecho antes mencionada, acordándose por esta Sala su admisión a trámite.



SEGUNDO: En el momento procesal oportuno se requirió a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante el pertinente escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando, en esencia, que se dicte sentencia por la dicte Sentencia por la que estimando nuestra demanda se condene a la Administración a pagar a mi asistida la suma de 240.619,56 euros más intereses y costas a través de la cuenta de consignaciones del Juzgado de Primera Instancia Nº. 5 de Fuenlabrada ordenando a éste último Juzgado a emitir el correspondiente mandamiento de pago a favor de la actora por la suma transferida anterior.



TERCERO: A continuación, se confirió traslado a la Abogacía del Estado, en la representación que ostentaba de la Administración General del Estado, para que contestara a la demanda, lo que se verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso interpuesto y confirmando la legalidad del acto impugnado.



CUARTO: Se ha fijado la cuantía del procedimiento en 240.619,56 €. Tras el trámite de conclusiones por escrito, finalmente quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se hizo para el día 19 de diciembre de 2018, fecha en que tuvo lugar.

Ha sido ponente de esta sentencia el Ilmo. Sr. Dº JOSÉ ARTURO FERNÁNDEZ GARCÍA, magistrado de esta Sección, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- La parte recurrente, una mercantil, impugna por medio de este recurso contencioso administrativo lo que califica como actuación de vía de hecho del Departamento de Recaudación de la Dependencia Regional de la Delegación Especial en Madrid de la Agencia Estatal de la Agencia Tributaria (AEAT), consistente en la no ejecución por dicho órgano del acuerdo de devolución de ingresos indebidos dictado a favor de la actora, de fecha 10 de octubre de 2017, por importe de 320.352,12 €, cuya fecha de ingreso fue de 16 de noviembre de 2016.

La citada parte alega, esencialmente, que la decisión tácita de la Administración Tributaria, de no pagar una devolución de ingresos indebidos, derivada de acuerdos firmes de ejecución de una resolución del TEAR y de devolución de ingresos Indebidos de 19 de septiembre y de 10 de octubre de 2017, sin la existencia de otro acto administrativo posterior que autorice la retención de la devolución de ingresos indebidos, constituye una auténtica actuación material administrativa limitativa de los derechos de la actora y carece de cobertura jurídica.

Por ello, considera que lo anterior encaja en el concepto de vía de hecho según la definición legal y jurisprudencial del término, pues el plazo legal para efectuar la devolución de ingresos indebidos es inmediato ( artículos 98.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, 20 y 66.5 del RD 520/2015, de 13 de mayo) En consecuencia, la pretensión de dicha parte, concluye, constituye una actuación administrativa controlable jurisdiccionalmente en tanto vía de hecho cuyo autor es el Departamento de Recaudación de la Administración Tributaria, no amparada legalmente y que otorga el derecho de la recurrente a obtener la devolución de ingresos indebidos por el importe de 240.619,56 euros, más intereses que correspondan.

La defensa de la administración demandada opone que no concurre en este caso vía de hecho en el sentido de actuación administrativa carente de toda fundamentación o razón jurídica, y sin que además concurra indefensión material alguna en perjuicio del actor.

La empresa actora recibió diligencia de embargo sobre crédito reconocido judicialmente (proveniente de la Audiencia provincial de Madrid tras una sentencia de un Juzgado de Fuenlabrada) pues la providencia de apremio, tras ser notificada, no fue atendida. Sin embrago, por razones formales de defecto de notificación, el apremio fue anulado por resolución del TEAR, que, al parecer, decretó también la anulación de la deuda por prescripción, naciendo así el derecho a la devolución que fue ingresada en pago de la deuda anulada, pidiéndose el alzamiento de todos los embargos acordados en garantía del débito tributario anulado. En línea con lo anterior, la Administración bien puede alzar el embargo y volver a acordar otro embargo (sucesivamente) para atender las, al parecer, múltiples deudas que subyacen en la relación de la entidad demandante con la AEAT.

Esta práctica o incluso el retraso en la devolución de un ingreso (que procede reintegrar salvo que tal crédito evaluable se trabe por otra razón fiscal determinante de la posición de la recurrente como persona deudora), continua la parte demandada, no crea más consecuencias jurídicas que el derecho de aquella a reclamar los intereses sobre el crédito a devolver, e incluso plantear el incidente ejecutivo ante el TEAR.

Estos derechos son los medios que, junto con el de la responsabilidad patrimonial pública (en su caso y eventualmente), dispone la parte en ejercicio de su derecho de defensa, pero el retraso de una devolución no constituye vía de hecho alguna (se saldará con intereses resarcitorios que procedan). El derecho al resarcimiento actor está garantizado legalmente ( arts. 20 y 66 del RD 520/2005), y si la Administración devolviera tardíamente un ingreso calificado en firme como indebido ello no es, a criterio de esa defensa, una vía de hecho sino el incumplimiento de un plazo cuya indemnidad alcanza el actor al percibir los intereses de demora aplicables. Todo lo cual sin perjuicio de que la AEAT tenga el derecho a analizar (antes de ejecutar una devolución dineraria) si tal acreedor resulta deudor por otro concepto (a efectos de compensación).

En definitiva, no existiendo vía de hecho no puede la jurisdicción revisora contenciosa ordenar el cese de actividad material fáctica alguna ni sustituir a la administración en ejecución de sus potestades (y requisitos) presupuestarios de pagos (abonos, embargos y/o compensaciones) debiendo, en consecuencia, ser desestimado el recurso.



SEGUNDO.- Para una adecuada resolución del presente recurso se ha de recordar que el preámbulo de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (LJCA), señala: 'Otra novedad destacable es el recurso contra las actuaciones materiales en vía de hecho. Mediante este recurso se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase.

El artículo 25.2 de esta ley dispone: ' También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley'.

El 30 de la misma ley señala: En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo'.

El 46.3 indica: Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.

Asimismo, el art. 51.3 prescribe: Cuando se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho, el Juzgado o Sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido.

El artículo 47.1.b) y e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, recoge : '1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados'.

El 97.1 de la misma ley establece: 'Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico' (antiguo artículo 93.1 de la Ley 30/1992).

El 105, adaptando la redacción del 101 de la Ley 30/1992, indica : 'No se admitirán a trámite acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido'.

Como señala la sentencia del tribunal Supremo de 29 de octubre de 2010 (recurso de casación nº 1052/2008), citando las de 22 de septiembre de 2003 y de 9 de octubre de 2007 'el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece ( manque de droit ) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad ( manque de procédure ).

Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia, para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se produce sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente, viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.

El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.

En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 de junio de 1993 'la vía de hecho' o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto - Semejante criterio se desprende de la sentencia de 7 de febrero de 2007 cuando señala que: 'la finalidad de la vía de hecho articulada en la nueva Ley de la Jurisdicción responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la Administración que, sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter, perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de esa ilegitima actividad material por parte de la Administración'. En definitiva la vía de hecho 'se configura como una actuación material de la Administración, desprovista de la cobertura del acto legitimador o con tan graves vicios o defectos que supongan su nulidad radical o de pleno derecho'. ( STS 27-11-1971 , 16-06-1977 , 1-06-1 996)'.

Añade : 'Tradicionalmente no ha existido una definición legal del concepto de vía de hecho y únicamente se han regulado diversos aspectos relacionados con esta figura. La ley Jurisdiccional tampoco delimita de manera precisa sus contornos y características, si bien su Exposición de Motivos considera vía de hecho aquellas 'actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase'.

A partir de tal declaración y enlazando con la doctrina antes expuesta, esta Sala ha venido considerando por vía de hecho cualquier actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la singular actuación material, entendiendo como elemento característico de la vía de hecho la inexistencia de acto de cobertura jurídica.

Se ha incluido también en esta categoría los supuestos en que el acto de cobertura sea radicalmente nulo- por incompetencia manifiesta del órgano- y aquellas otras conductas administrativas que exceden del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo, extralimitando el título que legitima su actuación, de manera que exista una discordancia entre la decisión administrativa y su ejecución material, dando lugar a una actuación excesiva o desproporcionada en relación con el título habilitante.

A pesar de que pueda existir un paralelismo entre los supuestos de vía de hecho y los de nulidad de pleno derecho del artículo 62.b ) y e) LRJAP -PAC -actos dictados por órgano manifiestamente incompetente y los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido- lo cierto es que este último supuesto, la jurisprudencia los ha restringido a aquellos casos en que la ausencia de procedimiento sea total y absoluta esto es, por carencia total del cauce legalmente previsto, concepto que se íntegra atendiendo al vicio procedimental o de forma detectados.

Y aun cuando exista una tendencia a equiparar esta categoría de invalidez por falta absoluta de procedimiento con aquellos supuestos de carencia de los trámites esenciales del procedimiento, no cabe asimilar a la vía de hecho todas aquellas actuaciones materiales realizadas al amparo de un acto que por carecer de los más elementales presupuestos incurra en una causa de nulidad plena, puesto que se encuentra ausente el elemento que define la vía de hecho, que es, como hemos expuesto, la ausencia de cualquier cobertura jurídica por no existir acto previo de habilitación.

Por tal razón, no toda infracción jurídica del acto de cobertura que pueda suponer una causa de nulidad plena, equivale, a los efectos de su calificación, a un supuesto de vía de hecho, limitado, como hemos expuesto, a la ausencia de título habilitante de la actuación material. De manera que la invocación de causas de nulidad de pleno derecho del acto de cobertura a partir de la noción de vía de hecho resulta procesalmente incorrecto, pues su planteamiento ha de realizarse como motivo de la impugnación del acto administrativo correspondiente.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 160/1991, considera vía de hecho: Una pura actuación material no amparada siquiera aparentemente por una cobertura jurídica Se ha de recordar los artículos 20 y 66.5 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa: Artículo 20: Reconocido el derecho a la devolución mediante cualquiera de los procedimientos previstos en el artículo 15 o cuando mediante ley se declare la condonación de una deuda o sanción, se procederá a la inmediata ejecución de la devolución.

Artículo 66.5: Cuando la resolución estime totalmente el recurso o la reclamación y no sea necesario dictar un nuevo acto, se procederá a la ejecución mediante la anulación de todos los actos que traigan su causa del anulado y, en su caso, a devolver las garantías o las cantidades indebidamente ingresadas junto con los correspondientes intereses de demora.



TERCERO.- La normativa y jurisprudencia que la interpreta, anteriormente expuestas, relacionándolas con el debate deducido de la demanda y la contestación, determina a criterio de esta Sala, en la línea opuesta por la defensa del Estado, que en el presente caso no se está en un supuesto de vía de hecho.

La no ejecución de una devolución de ingresos indebidos ya declarada por la propia Administración, por sí misma no es una actuación material carente de fundamento jurídico, con independencia, como luego se verá, de que a aquella en principio le pudiera amparar la ley al no llevarla a cabo por cuanto que la suma en cuestión estuviera afectada por otras deudas tributarias de la beneficiaria de la devolución o por otras trabas, como pueden ser las procedentes de otros órganos judiciales.

Se ha de recordar, como se dijo en el auto de fecha 11 de diciembre de 2018, dictado en la pieza de medidas cautelares derivada de este proceso principal, que en el acuerdo de devolución de ingresos indebidos dictado por la AEAT a favor de la actora, con fecha 10 de octubre de 2017, se indicaba expresamente que ' Se le advierte , que en supuesto de que usted tuviera deudas gestionadas por la Agencia Tributaria o por las Administraciones Públicas, pendientes de pago, su devolución podría retenerse para posterior compensación o embargo de la misma, en su caso'.

En ese auto se decía, y en lo que concierne al presente caso, que ' Para resolver la presente cuestión litigiosa, se ha de partir de ese particular del acuerdo de devolución de fecha 10 de octubre de 2017 transcrito en la indicada comunicación, y de que la propia parte actora no niega la existencia de esos autos de dos juzgados del orden jurisdiccional civil y penal ( artículo 81.8 de la LGT ) acordando la retención de las sumas objeto de la presente medida cautelar en distintos procedimientos por los mismos sustanciados y con anterioridad al presente procedimiento que se tramita ante este Tribunal.

En definitiva, habiéndose acordado previamente por órganos jurisdiccionales en respectivos procedimientos retenciones de esas cantidades que integran la que es objeto de esta medida cautelar y teniendo en cuenta, se insiste, esa advertencia contenida en el acuerdo de devolución de ingresos indebidos ( artículo 221 de la LGT ) que constituye el eje central de la pretensión de vía de hecho de la recurrente según su escrito de solicitud de adopción de medidas cautelares, no procede ejecutar la citada medida cautelar dictada en el auto de 18 de julio de 2018, sin perjuicio de las acciones legales que la interesada pueda ejercitar en esos procedimientos' En consecuencia, incluso en el caso de que existiera una demora injustificada en esa ejecución de la devolución previamente acordada, no se estaría en un supuesto de vía de hecho que exige esos requisitos legales interpretados por la doctrina pues no se está en el caso de una actuación de la AEAT que afecte a la actora sin amparo jurídico alguno, porque, se insiste, éste existe al haber ese acto previo de devolución, lo que ocurre es que no se está ejecutando, y la propia AEAT lo explica en la documentación remitida en la pieza de medidas cautelares, pero incluso aunque no lo hiciera, no se estaría en esa actuación material sin apoyo jurídico alguno, porque una inejecución de un acto administrativo dictado legalmente, por sí misma, no lo es.

El propio ordenamiento prevé las acciones legales que el afectado por esa supuesta inejecución tendría en estos casos, como arriba apuntaba la defensa del Estado (incluida la vía de la responsabilidad patrimonial), lo que corrobora aún más la conclusión de inexistencia en este caso de vía de hecho.

Por todos los razonamientos expuestos, procede desestimar el recurso.



CUARTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, procedería imponer las costas causadas en este procedimiento a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, y no apreciarse en este caso serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la imposición de las costas podrá ser 'a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima'. La Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador en su caso, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de 1000 €, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada; con independencia de las costas que se hubieran podido imponer en la pieza de medidas cautelares.

A la vista de los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

DESESTIMAR EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por la representación de CONTRATAS Y TABIQUES SL contra la actuación de vía de hecho arriba reseñada; con imposición de las costas del recurso a la parte demandante en la cuantía y términos expuestos en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2414-0000-93-0270-18 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2414-0000-93-0270-18 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO D. FRANCISCO JAVIER CANABAL CONEJOS D. JOSÉ ARTURO FERNÁNDEZ GARCÍA