Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1029/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 211/2017 de 03 de Julio de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
Recursos número 211/2017
SENTENCIA
Ilma.Sra. Presidenta
Doña María Luisa Alejandre Durán
Ilmos. Sres. Magistrados
Don Roberto Iriarte Miguel
Don Pedro Luis Roás Martín
En la ciudad de Sevilla, a tres de julio de dos mil diecinueve.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía
con sede en Sevilla ha visto el recurso número , interpuesto por la entidad GRUPO NETEMAN S.L., representada
por el Sr. Procurador D. MIGUEL ANGEL PEREZ PADILLA, contra la resolución de 8 de febrero de 2016 dictada
por la Dirección General de Formación Profesional de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta
de Andalucía, en cuya virtud se ordenaba el reintegro de 95.413,44 euros (principal mas intereses) en relación
a la subvención concedida en el expediente de NUM014 ; siendo demandada la CONSEJERÍA DE EMPELO,
EMPRESA Y COMERCIO DE LA JUNTA DE ANDALUCIA. Es ponente Don Pedro Luis Roás Martín.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicita sentencia estimatoria del recurso, que anule la resolución recurrida, y que se le reconozca su derecho a que le sea abonada la suma de 24.667,75 €, pendiente de abonar por la liquidación de los cursos, más los intereses devengados desde el momento de su justificación.



SEGUNDO.- La Administración demandada, una vez conferido el trámite para contestar la demanda, presentó escrito en el que alegó los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitando una sentencia en la que se declare la conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas.



TERCERO.- Presentados los oportunos escritos de conclusiones, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 24 de junio de 2019, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Fundamentos

PRIMERO.- Se recurre la resolución de 8 de febrero de 2016 de la Dirección General de Formación Profesional de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía, que ordenaba el reintegro de 95.413,44 euros, en relación a la subvención concedida en el expediente de NUM014 , para la realización del Curso 41-40, finalizado el 8 de junio del 2009, y del curso 41-2, finalizado el 23 de octubre del 2009. Defiende de este modo la recurrente la efectiva realización de los cursos, la adecuada justificación de todos los pagos realizados, y que todos los gastos justificados y demostrados responden de manera indubitada a la naturaleza de la actividad subvencionada.



SEGUNDO.- Alega en primer término la parte actora la expiración del plazo de prescripción para el ejercicio de la acción de reintegro por la demandada. Destaca a tales efectos la inadecuación de los requerimientos de justificación que le fueron formulados por la demandada en fechas respectivas de 18 de diciembre de 13 y de 21 de noviembre de 2014, pues se referían ambos a documentos que ya habían sido aportados.

La Ley 38/2003, General de Subvenciones, en el art. 39 dispone ' 1.Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro'. Dicho plazo se computa de acuerdo con el apartado 2 'a)Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.'. Si bien de conformidad con el apartado 3 'El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá: a)Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro. b)Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos. c)Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro'.

Describe la recurrente la expiración del citado plazo de cuatro años; en el caso del curso 41-40, que fue justificado el 7 de septiembre de 2009 y finalizó el 7 de septiembre de 2013; y, en el caso del curso 41-2, que fue justificado el 23 de febrero de 2010, y finalizó el 23 de febrero de 2014.

No es posible formar una convicción acorde con la tesis expuesta en la demanda, pues la eficacia interruptiva del requerimiento de fecha 27 de noviembre de 2013 se pone de manifiesto en la medida que sirvió precisamente para que la beneficiaria completase la documentación presentada, con la aportación de la orientada a acreditar que se hallaba al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales y ante la Seguridad Social. Así lo admite la parte actora y resulta de la documentación que obra incorporada al expediente administrativo como 8.1. También admite la recurrente la práctica de un requerimiento el 3 de febrero, vía mail, que aportó junto con su demanda, así como la contestación al mismo en fecha 2 de marzo de 2011. Y, por otra parte, consta en el expediente un primer requerimiento de justificación de fecha 22 de noviembre de 2011, que consta notificado a la recurrente el día 24 de noviembre y es atendido mediante escrito presentado el 9 de diciembre siguiente. De este modo, no es posible estimar el alegato de prescripción, pues a partir de aquella fecha y el posterior requerimiento de justificación de noviembre de 2013, no consta la expiración del plazo de cuatro al tiempo de iniciarse el procedimiento de reintegro en el mes de noviembre de 2016, que se notificó el 1 de diciembre.



TERCERO.- En lo demás, debe estarse a la doctrina casacional sentada recientemente por el Tribunal Supremo, entre otras, en su STS, Contencioso sección 4 del 06 de marzo de 2018 ROJ: STS 1066/2018 - ECLI:ES:TS:2018:1066 . Ha venido a señalar el Tribunal Supremo en esta sentencia que '(...) el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ). (...)'. Y, por otra parte, que '(...) La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art.

39 de la LGS . (...)'. De este modo, es cierto que una vez justificada y verificada la documentación justificativa presentada, la Administración debe proceder al pago de las resoluciones firmes de otorgamiento de la ayuda, como señala la recurrente en su demanda, en este caso, en un plazo breve. Sin embargo, concurre en este supuesto una particularidad que no debe ser obviada: se recurre el acuerdo de reintegro de la subvención concedida, que es dictado tras el ejercicio por la Administración demandada de su potestad de comprobación de la documentación justificativa presentada y del cumplimiento de las condiciones y objetivos hacia cuya consecución se justificaba el otorgamiento de la ayuda.

Distingue el Tribunal Supremo en aquella sentencia entre la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y la comprobación de la actuación comprometida. Y, es en el marco de esta última que se incardina la resolución ahora recurrida, fruto de una actividad de comprobación, y que en cualquier caso tiende a verificar el cumplimiento de aquellas condiciones, que ya regían y delimitaban el reconocimiento de la ayuda. Dice el Tribunal Supremo: '(...) Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. (...)'.

Desde la anterior perspectiva, no debe obviarse que el otorgamiento de una subvención implica el cumplimiento de las obligaciones impuestas en el otorgamiento. Como indica entre otras la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2007, en relación con el concepto y naturaleza de las subvenciones, el otorgamiento de éstas ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica, y, junto a lo expuesto, es propio de la subvención que no responde a una ' causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un ' modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.

En el anterior contexto, las irregularidades procedimentales que se denuncian por la recurrente en su demanda no pueden ser apreciadas, pues por una parte el certificado expedido el 25 de enero de 2012 por la Directora General de Formación Profesional, Autónomos y Programas para el Empleo del Servicio Andaluz de Empleo, se enmarcaba en el ámbito de aquellas facultades orientadas a verificar la completitud de la documentación o justificación presentada para la realización de los pagos correspondientes y la falta de pago o inactividad de la Administración en los plazos correspondientes no constituye el objeto del presente recurso, que se dirige frente a la decisión de reintegro adoptada ulteriormente dentro del plazo de prescripción para hacerlo.



CUARTO.- En lo relativo a las cuestiones que suscita la recurrente acerca de la liquidación de los cursos y la exclusión de determinados costes, debe estarse nuevamente a la citada jurisprudencia que recuerda que el otorgamiento de subvenciones está determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Y, que entre dichas dichas obligaciones, se hallan las formales relacionas con el deber de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones a cuya ejecución venía subordinada la concesión de la ayuda. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ello ha de demostrase que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la Resolución de concesión, por otro; y, es carga del beneficiario acreditar el adecuado cumplimiento y satisfacción de estas condiciones.

Sostiene la recurrente el excesivo tiempo transcurrido desde la justificación de los cursos de formación y la inexistencia de una obligación de conservación de la documentación justificativa más allá de los plazos que se recogen en la normativa contable y fiscal que cita. No desvirtúa sin embargo este último razonamiento la base fundamental de los argumentos que llevaron a la demandada a considerar indebidamente justificados aquellos gastos, que se extienden a lo largo de la resolución recurrida, y que se compadece plenamente con el ya descrito deber de control y de comprobación que corresponde a la Administración concedente y en el marco de las obligaciones de justificación que se recogen en el artículo 14.1 Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Desde esta última perspectiva, no es posible relativizar las obligaciones formales que se imponen a la beneficiaria, pues ello desconoce que además de la realización de la actividad u objeto de subvención en el plazo establecido, la concreta exigencia de justificación de la inversión y gasto es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con los que se realiza, de ahí que exista una doctrina jurisprudencial ya consolidada sobre la exigencia de la conducta de todo beneficiario de subvenciones, respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de la ayuda. Por ello, el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también pueden determinar, en aplicación de los preceptos legales el reintegro de su importe.

En este anterior contexto y en tanto no haya expirado el plazo para el ejercicio de la acción de reintegro, conservarán su vigencia las facultades de comprobación del cumplimiento de los compromisos y condiciones hacia cuya consecución fueron otorgadas las ayudas. La crítica que se contiene en la demanda al respecto debe ser desestimada.

En lo relativo a los concreto gastos relacionados con el ' CURSO 41-2: PROGRAMADOR DE APLICACIONES INFORMÁTICAS', admite la demandada justificados los gastos por las nóminas de Dña Pilar , Dña Rafaela y Raquel , atendiendo a lo alegado en la demanda. Por otra parte, deben estimarse igualmente las alegaciones de la demanda en lo relativo a la nómina de Doña Reyes , pues la nómina aparece sellada por la entidad actora y además está incluida en la relación de trabajadores del TC2, expedido a nombre de la entidad actora. No se comparten los argumentos de la demanda relativos a las facturas de Don Hernan , cuyo pago no consta efectivamente justificado a partir de la documentación bancaria que se aporta, que solo hace referencia a un pagaré, que no permite identificar efectivamente el destinatario del mismo.

Sí cabe acoger el argumento de la demanda relativo a la exclusión del costes relativo a la contratación de seguros de accidente, pues en contra de lo que previene la resolución de inicio del expediente de reintegro, consta su correspondencia con el número asignado a cada uno de los cursos objeto de la subvención.

Debe desestimarse el alegato relacionado con la exclusión de los gastos que aparecen reflejados en las facturas n.º NUM000 y NUM001 , y la factura nº NUM002 sobre la adquisición de material didáctico, pues aparecen facturados a cargo de cursos diferentes o bien su abono consta mediante pagarés, sin que tampoco en este caso los documentos bancarios aportados permitan identificar las concretas circunstancias de su pago, de modo que incumple como sostiene la demandada el artículo 31.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que establece que se considera gasto subvencionable el gasto realizado que ha sido efectivamente pagado.

Se acepta la crítica de la recurrente sobre la inadecuada exclusión de los gastos vinculados a las nóminas de Doña Vanesa , Doña Raquel y Doña Zaira , pues sin perjuicio de los documentos bancarios justificativos que se aportan, también se acompañan las nóminas y aparecen incluidas en la relación de trabajadores del TC2, expedido a nombre de la entidad actora.

El pago de las facturas n.º NUM003 , NUM004 y NUM005 del tercero Macosur S.L. aparece debidamente acreditado a partir de las facturas que se aportan, los documentos bancarios y su inclusión del libro diario, al igual que el resto de las facturas que atienden al pago de costes por servicio de telefonía, salvo aquellas que no obran en el expediente. Finalmente cabe desestimar, en relación con este curso, todos aquellos gastos restantes, pues no se justifica adecuadamente el alcance de su relación con el curso, incumpliendo el artículo 31 de la Ley General de Subvenciones, o se trata de servicios prestados por terceras empresas distintas de la beneficiaria. En gran medida resulta aplicable al caso lo que dijimos en sentencia de 10 de febrero de 2016 (R.

157/2015), que en definitiva y como se expone por la demandada, viene a exigir el cumplimiento de la previsión contenida en el artículo 15 de la Orden de 23 de octubre de 2009, que viene a exigir para que la ejecución de actividad subvencionada pueda ser realizada por una entidad vinculada que se determine así expresamente la resolución o convenio que otorgue la subvención o en otra resolución complementaria, y en ella se identifique a la entidad vinculada y la aceptación del responsable de dicha entidad, siempre que concurran las siguientes circunstancias: (...) 2. Que se obtenga la previa autorización del órgano concedente en los términos que se establecen en el artículo 100.1.c); presupuestos que en este caso no concurren, como insiste en poner de manifiesto de modo materialmente no controvertido la Administración demandada.

En lo relativo a la liquidación del ' CURSO 41-40: MAQUETACIÓN Y DISEÑO DE PÁGINA', cuestiona la recurrente la exclusión de los gastos relativos a servicios de formación, material didáctico, alquiler, facturas y recibo de pago de Barainsa Group, renting de fotocopiadora y equipos, así como las nóminas y facturas de teléfono.

Pues bien, es preciso desestimar nuevamente los argumentos de la demanda dirigidos a cuestionar la exclusión de todos aquellos gastos derivados de la actuación de entidades o empresas externas, esto es, distintas a la beneficiaria, y que alcanzan a las facturas NUM006 y NUM007 del tercero J.T.G., de las facturas NUM008 y NUM009 del tercero Remigio ., y del pago de la nómina de Teodosio ., la factura n.º NUM010 emitida por Pyme Coaching, la factura NUM011 también emitida por Barainsa Group, los gastos por el renting de la fotocopiadora y demás equipos, así como el resto de las nóminas que aparecen expedida por esta misma entidad y las facturas n.º NUM012 y NUM013 de France Telecom, cuya dirección de facturación no corresponde con la propia de la entidad actora, en este último caso además al no acreditarse por dicho motivo su relación con el objeto de la actividad subvencionada.

Al amparo de lo expuesto, solo es posible estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo con el alcance que deriva del presente fundamento de derecho.



QUINTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no se hace condena al pago de las costas.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

que debemos estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad GRUPO NETEMAN S.L., representada por el Sr. Procurador D. MIGUEL ANGEL PEREZ PADILLA, contra la resolución de 8 de febrero de 2016 dictada por la Dirección General de Formación Profesional de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía, en cuya virtud se ordena el reintegro de 95.413,44 euros (principal mas intereses) en relación a la subvención concedida en el expediente de NUM014 , que anulamos con el alcance que deriva de los razonamientos contenidos en el penúltimo fundamento de la presente. Sin costas.

Notifíquese a las partes la presente resolución, indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en los artículos 86 y ss. de la LJCA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días.

Integrese esta resolución en el Libro correspondiente. Una vez firme la sentencia, remítase testimonio de la misma, junto con el expediente administrativo, al lugar de origen de este.