Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1034/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 103/2018 de 09 de Mayo de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
ROLLO DE APELACIÓN NÚMERO 103/2018
SENTENCIA NÚM. 1034 DE 2019
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
DON JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ
MAGISTRADOS
DON MIGUEL ÁNGEL GÓMEZ TORRES
DON MIGUEL PARDO CASTILLO
_________________________________________
En la ciudad de Granada, a nueve de mayo de dos mil diecinueve.
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, con sede en Granada, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado la
siguiente sentencia en el rollo de apelación número 103/2018, dimanante del procedimiento ordinario número
348/2015, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de los de Almería, de cuantía
71.608,75 €, siendo parte apelante el AYUNTAMIENTO DE RÁGOL (Almería), representado y dirigido por el
letrado Don Juan Cerrillo Peña; y parte apelada, la entidad mercantil 'SOCISERVI, S.C.A.' , representada
por la procuradora de los tribunales Doña María Belén Sánchez Maldonado, y dirigida por la letrada Doña
Purificación Robles Cortés.
Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Don JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- En el mencionado procedimiento, tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo citado, se dictó sentencia en fecha 21 de julio de 2017 , interponiéndose frente a dicha resolución recurso de apelación dentro de plazo.



SEGUNDO.- Tras ser admitido por el Juzgado, se dio traslado a las demás partes personadas para que en el plazo de quince días formularan su oposición al mismo, presentándose por la parte apelada el escrito de impugnación de dicho recurso, y formulando ésta adhesión a la apelación.



TERCERO.- Elevadas las actuaciones a esta Sala, se formó el oportuno rollo, se registró, se designó Ponente, y, al no haberse practicado prueba, ni celebrado vista o conclusiones, se declararon conclusas las actuaciones para dictar la resolución procedente.



CUARTO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día referido en las actuaciones, en que efectivamente tuvo lugar.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación la sentencia de fecha 21 de julio de 2017, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de los de Almería , por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil apelada contra la inactividad del Ayuntamiento de Rágol (Almería) respecto de su obligación de pago a la citada entidad de la suma de 71.608,75 €, correspondiente a los servicios de ayuda a domicilio prestados por ésta a la mencionada Corporación Local durante los meses de septiembre de 2011 a enero de 2012.



SEGUNDO.- La parte apelante se alza contra la sentencia de instancia aduciendo, en primer lugar, la extemporaneidad del recurso ex artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional , en relación con el artículo 46.2 del mismo cuerpo legal . Dicho óbice procesal fue desestimado por la juez a quo.

El artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional establece que 'cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ellas pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administración' .

Por su parte, el artículo 46.2 del mismo texto legal dispone que 'en los supuestos previstos en el art. 29, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo' .

El precepto trascrito en primer lugar introduce en la jurisdicción contencioso-administrativa una nueva posibilidad para el administrado que, en virtud de un título determinado - acto contrato o convenio administrativo- cuya existencia no sea controvertida, tiene derecho a una prestación concreta por parte de la Administración, de manera que, comprobada la existencia del título, y a continuación del derecho a la prestación concreta, entendida esta última expresión en el sentido que al término se le da en el Derecho Civil (dar, hacer o no hacer alguna cosa), la consecuencia es que el administrado puede interesar a la Administración el cumplimiento de esa prestación concreta, y si, transcurridos tres meses desde dicha petición, la Administración no cumple lo solicitado, los interesados pueden interponer recurso contencioso- administrativo, en el que no se ejercitará una pretensión de anulación de un acto administrativo, es decir, que el Juez o Tribunal no va a enjuiciar acto administrativo alguno, no va a determinar si el acto es o no contrario a derecho, sino que, verificada la existencia de una obligación de la Administración hacia el administrado y el correlativo derecho de éste a una prestación concreta, el plazo de tres meses al que se refiere el artículo 29.1 se le concede a la Administración para que proceda al cumplimiento de tal prestación, y, si no lo hace, podrá acudir a esta jurisdicción ejercitando una pretensión de condena frente a la Administración, como acredita cumplidamente el tenor literal del artículo 32.1 de la Ley Jurisdiccional .

Sin embargo, el ejercicio conforme a derecho de la pretensión de condena regulada en el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional pasa por el cumplimiento de los requisitos que, para su ejercicio ante esta jurisdicción, previene el precepto, esto es, que quien quiera hacer uso ante los tribunales de esta peculiar pretensión de condena tiene que cumplir con los requisitos preprocesales que impone el precepto, para que así la Administración tenga la oportunidad de conocer que el reclamante le está pidiendo que ejecute en su favor una prestación concreta a la que tiene derecho, y pueda, en consecuencia, cumplir aquello a lo que está obligada o bien denegar el derecho del reclamante a la prestación concreta, bien por estimar que no tiene ese derecho, bien que lo tiene pero en unos términos distintos a los pretendidos, pero, en todo caso, lo que es necesario en el escrito a la Administración del reclamante es identificar la concreta prestación a la que tiene derecho y el precepto en el que ampara su ejercicio. En este sentido, la sentencia de esta Sala de 2867/2003, de 27 de octubre de 2003 (recurso número 185/2001 ; ponente, Ilmo. Sr. Don Rafael Toledano Cantero), dejó dicho que '...la acción ejercitada tiene que acomodarse necesariamente a los requisitos específicos de la impugnación de esta específica modalidad de actuación administrativa, cuyos límites son sensiblemente más estrechos y rígidos que otras modalidades de actuación, como hemos de ver a continuación' . 'Ante todo , continúa diciendo la referida sentencia, conviene recordar que el proceso contencioso-administrativo no somete a enjuiciamiento cualquier manifestación, activa u omisiva, del comportamiento de la Administración pública, sino que el mal llamado recurso -en realidad proceso contencioso-administrativo- se estructura alrededor de lo que la LJCA de 1998 denomina actuación en términos genéricos en su art. 1,1 º, y que luego concreta y precisa en su título III, capítulo I, al definir de forma pormenorizada lo que se entiende por objeto del recurso contencioso-administrativo, bajo la rúbrica de actividad administrativa impugnable. En ese capítulo se distingue la impugnación de actos administrativos expresos o presuntos (art. 25, 1º) y en segundo lugar la de la Administración y las vías de hecho (art. 25, 2º)' .

La calendada sentencia, siguiendo el expuesto hilo argumental, razona lo siguiente: "'Prescindamos ahora del supuesto de los actos, contratos o convenios administrativos como origen de la eventual obligación cuyo cumplimiento puede exigirse acogiéndose al artículo 29-1, puesto que la que aquí se demanda se hace derivar directamente de una disposición general, como lo es la legislación medio ambiental en general y en particular el Reglamento de Actividades Molestas Insalubres y Nocivas , la Ley de Protección Ambiental de Andalucía como normas más destacadas invocadas por la demandante como fundamento de la obligación de actuar que considera constitutiva de inactividad. Pues bien, bajo tal premisa hemos de señalar, siguiendo la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo expresada en su sentencia de 24 de julio de 2000 que cuando lo impugnado es la de la Administración 'en todo caso lo que no ofrece duda es que para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquél tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general'" .

La tan repetida sentencia, como antes se ha anticipado, niega que '...exista un derecho del denunciante o de un particular a que se inicie un expediente sancionador, y mucho menos que sea un derecho del tipo prestacional que el art. 29, 1º configura' . Sin embargo, como también se ha dicho anteriormente, esa inactividad material en que, supuestamente (adverbio que se emplea en tanto que no se ha entrado a conocer del fondo de la cuestión y, por ende, a decidir sobre si había o no méritos para iniciar un procedimiento sancionador), habría incurrido el ente local demandado, podría haberse convertido en una inactividad formal a través de la técnica del silencio administrativo mediante una petición o solicitud al Ayuntamiento de Alhama de Almería para que actúe, en cuyo caso, y ante una eventual falta de respuesta sobre la misma, podría entenderse existente un acto administrativo presunto, susceptible de recurso contencioso-administrativo, camino diverso del elegido por la actora y sometido a menos rigores y requisitos que el propiamente de la inactividad que regula el artículo 29 de la Ley Jurisdiccional .

Tal posibilidad ya vino apuntada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 294/1994, de 7 de noviembre , cuando sentó el principio de que 'de ningún modo puede excluirse que el comportamiento inactivo u omisivo de la Administración pública pueda incurrir en ilegalidad y afectar a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos' . A ello debe añadirse que los artículos 103.1 , 106.1 y 24 de la Constitución Española impiden que puedan existir comportamientos de la Administración pública, positivos o negativos, inmunes al control judicial.

De la misma forma, las sentencias del Tribunal Constitucional 37/1995, de 7 de febrero , y 136/1995, de 25 de septiembre , sientan que '... el orden contencioso-administrativo... ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva, como un proceso al acto sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados' . Posteriormente, la STC 86/1998, de 21 de abril , ha insistido en esta vía, que alcanzaría poco después rango normativo.

Los derechos de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva quedan, pues, vulnerados si se produce una inactividad de la Administración que afecta a sus derechos o intereses legítimos y no es susceptible de fiscalización ante los tribunales de justicia. La Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, señala que '...el recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas' .

Por el contrario, el acto presunto desestimatorio es una ficción que el ordenamiento jurídico crea y pone a disposición del administrado para, ante la falta de respuesta de la Administración, entender desestimada su pretensión deducida en vía administrativa para franquear, de este modo, el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Pues bien, del examen del presente caso, resulta que la recurrente, en su demanda (fundamento de derecho IV), indicó, expresamente, que hacía ejercicio de la acción contemplada en el mentado artículo 29.1 de la Ley de nuestra jurisdicción, siendo así que, como ya declarara esta Sala en sentencia de su Sección Cuarta 3457/2013, de 10 de diciembre de 2013 (recurso de apelación número 1164/2012 ), contrario sensu en tanto que en el caso enjuiciado sí hace mención del ejercicio de dicha acción, 'la mención de este precepto no es un mero formalismo sin trascendencia alguna, ante cuya falta se puede, igualmente, ejercitar ante los Tribunales una pretensión condenatoria a su amparo, pues si, cuando se reclama ante la Administración, no se menciona ese precepto, ésta puede entender legítimamente que su falta de respuesta puede dar lugar a una denegación de lo pedido por silencio administrativo o, incluso, que la falta de respuesta puede originar un silencio positivo, pero tanto en un caso como en el otro la pretensión que tras ello se puede ejercitar ante los Tribunales ya no es la propia del cumplimiento de una prestación concreta a favor del particular, pretensión esta última que, como ya se ha dicho, no es contra un acto -lo que sería propio de una pretensión contra una denegación por silencio negativo, en lo que lo que se pide primero es la anulación de esa denegación por silencio y derivada de ello otra pretensión diferente de condena-, o de ejecución de un acto -lo que es propio de la pretensión ejercitada al amparo del artículo 29.2 de la LRJCA , en la que lo que se pide es que la Administración ejecute un acto firme a favor de un particular -, es decir, que no enjuicia tanto un acto administrativo, positivo o negativo, cuanto el derecho a esa prestación concreta que se ha pedido y no se ha cumplido por quien está obligada a ello, es decir, que, en definitiva, lo que ocurre es que el nuevo régimen de pretensiones articulado por la Ley Jurisdiccional de 1998 impone a quien hace uso de ellas, en primer lugar, que ante la Administración se indique si de lo que se trata es de que ésta cumpla con una pretensión prestacional de dar, hacer o no hacer algo a su favor, o bien que lo que lo que se ejercita ante esa Administración es no ese derecho prestacional, sino una solicitud que, si no se cumple, da lugar al nacimiento de un acto administrativo, positivo o negativo, acto éste de carácter jurídico y no prestacional, el cual más tarde, si es positivo, puede pedirse que se ejecute, y, si es negativo, puede combatirse ante los Tribunales, pero aquí, a diferencia de la pretensión del artículo 29.1, el objeto del proceso es un acto administrativo, positivo o negativo, que tiene que haberse producido previamente en vía administrativa, y no una pretensión prestacional, en la que en vía administrativa no se produce acto administrativo alguno, por lo que, en suma, sólo el ejercicio adecuado por el particular ante la Administración de su pretensión le va a permitir posteriormente articularla ante los Tribunales de forma congruente con su ejercicio ante la Administración' .

Pues bien, con vista de lo actuado en la instancia, la Sala acoge la causa de inadmisibilidad opuesta por el ente local. En efecto, la entidad mercantil recurrente presentó reclamación ante el Ayuntamiento de Rágol (Almería) el día 17 de julio de 2014 (documento número 4 de los adjuntados al escrito de interposición del recurso), de modo que el plazo de tres meses ex artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional venció el día 17 de octubre de 2014, fecha ésta a partir de la cual -del día siguiente, dice el artículo 46.2 de la Ley Jurisdiccional - se inició el cómputo del plazo de dos meses, de acuerdo con lo estatuido en el citado artículo 46.2 del tan repetido texto legal, que finalizó el día 17 de diciembre de 2014, por lo que, habiéndose interpuesto el recurso contencioso-administrativo el día 11 de febrero de 2015, es claro que lo fue de modo extemporáneo por el transcurso de los meritados plazos legales.

Razones, todas las cuales, culminan en la estimación del presente recurso de apelación, en la revocación de la sentencia recurrida y en la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo deducido en la instancia.



TERCERO.- No procede hacer expresa declaración sobre las costas causadas en esta instancia, de conformidad con lo que dispone el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación,

Fallo

Estimamos el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE RÁGOL (Almería) contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de los de Almería, de fecha 21 de julio de 2017 , de que más arriba se ha hecho expresión, la que revocamos y dejamos sin efecto por no ser ajustada a derecho, y, en consecuencia, declaramos la inadmisibilidad, por extemporáneo, del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil 'SOCISERVI, S.C.A.' frente a la inactividad del AYUNTAMIENTO DE RÁGOL (Almería) referida en el fundamento jurídico primero de la presente resolución.

No se hace especial pronunciamiento sobre las costas de esta alzada.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y, una vez firme, devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, para su notificación y ejecución, interesándole acuse recibo.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024010318, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

En caso de pago por transferencia, se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.