Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1038/2019, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1240/2018 de 25 de Julio de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN
Sala de lo Contencioso-administrativo de
VALLADOLID
Sección Primera
T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID
SENTENCIA: 01038 /2019
Equipo/usuario: JVA
Modelo: N11600
N.I.G: 47186 33 3 2018 0001209
PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001240 /2018 /
Sobre: FUNCION PUBLICA
De D. Gregorio
ABOGADA D.ª INES MUÑOZ DIEZ
Contra MINISTERIO DE TRABAJO, MIGRACIONES Y SEGURIDAD SOCIAL
ABOGADO DEL ESTADO
SENTENCIA N.º 1038
ILMOS. SRES.
PRESIDENTA:
DOÑA ANA M. MARTÍNEZ OLALLA
MAGISTRADOS:
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid, a veinticinco de julio de dos mil diecinueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León
con sede en Valladolid el recurso contencioso-administrativo n.º 1240/2018, interpuesto por D. Gregorio
, que actúa en su condición de funcionario asumiendo su propia representación, compareciendo como
Administración demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado,
impugnándose la resolución del Subsecretario del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social de
fecha 27 de Julio de 2018 por la que se desestima el recurso de reposición formulado por el antes expresado
demandante frente a la Resolución del Subdirector del Ministerio de Empleo y Seguridad Social recaída en
expediente sancionador contra dicho actor por la que se le declara responsable de falta muy grave por la que

se impone la sanción de suspensión de empleo y sueldo de cuarenta y cinco días, y habiéndose seguido el
procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13
de julio de 1998.

Antecedentes

PRIMERO . La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento.



SEGUNDO . Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , de 13 de julio de 1998, y una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución e interesando en el suplico lo siguiente: 'Que habiendo por presentado este escrito con sus copias y demás documentos que se acompañan, se sirva admitirlo todo, tenga por interpuesta DEMANDA JUDICIAL frente a la Resolución del Subsecretario del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social de fecha 27 de Julio de 2018 por la que se desestima el Recurso de Reposición formulado por D. Gregorio frente a la Resolución del Subdirector del Ministerio de Empleo y Seguridad Social recaída en expediente sancionador seguido frente al demandante y por la que se le declara responsable de falta muy grave a corregir con suspensión de empleo y sueldo de cuarenta y cinco días y siguiendo la tramitación legal pertinente dicte Sentencia por la que se anule la resolución recurrida y la sanción que le ha sido impuesta al demandante, en su integridad, y se deje sin efecto y condene a la demandada a reponer al actor de todos los perjuicios sufridos con ocasión de la referida sanción para el supuesto de que la Administración demandada dé cumplimiento a la misma, condenando a la demandada a reintegrar al actor los salarios dejados de percibir de cuarenta y cinco días de suspensión de empleo y sueldo y así como a que proceda a la correspondiente cotización de dicho período y así como le reconozca plenos efectos profesionales y administrativos al período indicado, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por tales declaraciones y así como se condene en costas a la Administración demandada' .



TERCERO . La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido.



CUARTO . Las partes no solicitaron el recibimiento del juicio a prueba ni se interesó la formulación del escrito de conclusiones prevenido en el artículo 62 de la LJCA .

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA.

Fundamentos

PRIMERO . Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la resolución del Subsecretario del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de fecha 27 de julio de 2018, por la que se desestima el recurso de reposición formulado por el antes expresado demandante frente a la Resolución del Subdirector del Ministerio de Empleo y Seguridad Social recaída en expediente sancionador contra dicho actor por la que se le declara responsable de falta muy grave por la que se impone la sanción de suspensión de empleo y sueldo de cuarenta y cinco días.

Dado que el demandante alega la caducidad del procedimiento disciplinario en que se impuso la sanción recurrida, se ha de comenzar por expresar que la aplicación del instituto de la caducidad a los procedimientos disciplinarios es hoy una cuestión pacífica, aunque se cuestionó en momentos precedentes, y ello desde que la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 2006 (seguida por otras posteriores, como es la de 13 de mayo de 2008) considera aplicable dicho instituto de la caducidad a los procedimientos disciplinarios.

De tal sentencia es de destacar lo siguiente: ' debemos comenzar recordando que ya en la redacción originaria del artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , se contemplaba expresamente la caducidad - apreciable a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución- con relación los 'procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables'.

Sin embargo, el hecho de que el precepto no hiciese expresa referencia a los procedimientos sancionadores propició que de forma bastante generalizada se rechazase la aplicación de la caducidad en esta clase de procedimientos, y más aún en los disciplinarios; y cuando algún Tribunal Superior de Justicia consideró aplicable el instituto de la caducidad esta Sala vino a señalar que tal doctrina era errónea (en este sentido puede verse la ya mencionada STS, Sala Tercera, Sección 7ª, de 24 de abril de 1999 , que estimo el recurso de casación en interés de ley dirigido contra sentencia de 14 de noviembre de 1997 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Burgos ).

La mencionada STS de 24 de abril de 1999 no hace referencia a la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 ; pero hemos visto que en alguna otra sentencia de la Sección 7ª de esta Sala sí se invoca esa disposición, cuya redacción originaria determinaba que quedaban excluidos de la aplicación de la Ley del Procedimiento Administrativo Común 'los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual', que debían regirse por su normativa específica.

Sucede, sin embargo, que esa disposición adicional octava de la Ley 30/1992 fue modificada por la disposición adicional tercera de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre , y que a partir de entonces la norma establece, en lo que aquí interesa, que 'los procedimientos para el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto del personal al servicio de la Administración General del Estado se regirán por su normativa específica y, en su defecto, por las normas contenidas en los títulos preliminar, I, II, III, IV, V, VII, VIII y X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre'.

Vemos que entre los títulos de la Ley 30/1992 enumerados en esa disposición adicional octava modificada por la Ley 22/1993 no se encuentra el título VI, al que pertenece el artículo 92 que regula la caducidad de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. En cambio, en la nueva redacción de la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 sí aparece expresamente mencionado el título IV de esta Ley ('de la Actividad de las Administraciones Públicas') del que forma parte el artículo 44.2, que desde la reforma introducida por la Ley 4/1999 es el precepto que determina -ahora ya de manera inequívoca- la caducidad de los procedimientos sancionadores cuando la Administración no resuelva dentro de plazo.

Por tanto, debemos concluir que este artículo 44.2 de la Ley 30/1992 sí es aplicable supletoriamente a los procedimientos disciplinarios del personal al servicio de la Administración. ' Y añade: ' Y si de los procedimientos sancionadores en general pasamos al ámbito de los disciplinarios referidos al personal al servicio de la Administración, la idea de que el instituto de la caducidad es también aplicable a estos últimos no choca ya con la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 , pues desde su modificación por la Ley 23/1993 esa disposición no solo no impide sino que claramente propicia, por vía de aplicación supletoria de la Ley 30/1992 y salvo disposición específica en otro sentido, que también en esos procedimientos disciplinarios opere la caducidad.

A lo anterior no se opone lo dispuesto en el artículo 127.3 de la Ley 30/1992 . Este artículo establece que los preceptos comprendidos en el título IX de esa Ley no son de aplicación a los procedimientos en los que la Administración ejerza potestades disciplinarias respecto del personal a su servicio o personas vinculadas a ella por una relación contractual; y, en congruencia con esa previsión del artículo 127.3, la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 -redacción dada por la Ley 23/1993 - no incluye ese título IX en el enunciado de títulos de la propia Ley 30/1992 que pueden operar como norma supletoria en los procedimientos donde la Administración ejercite potestades disciplinarias.

Ahora bien, una vez puesta de manifiesto la adecuada concordancia que existe entre el artículo 127.3 y la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 , lo que interesa aquí destacar es que el mencionado artículo 127.3 únicamente excluye que se apliquen al ámbito disciplinario 'las disposiciones de este Título', es decir, las comprendidas en el título IX de la Ley 30/1992 bajo la rúbrica 'de la potestad sancionadora' (artículos 127 a 138). Por tanto, el artículo 127.3 no impide que puedan operar en el ámbito disciplinario, al menos con el carácter de norma supletoria, los preceptos que aquí estamos examinando relativos a la caducidad en el procedimiento sancionador ( artículos 44.2 , 92 , 42.5 y concordantes de la Ley 30/1992 ), pues no forman parte del título IX ni están afectados, por tanto, por aquel mandato excluyente del artículo 127.3' .



SEGUNDO . No obstante, en el presente procedimiento no puede entenderse que se dé la caducidad denunciada en cuanto que dicho plazo de caducidad es en la actualidad, no el de tres meses que se expresa en la demanda, sino el de 12 establecido en el artículo 69 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre de Medidas Administrativas y de Orden Social . De ahí que siendo el 'dies a quo' el de la fecha de iniciación del procedimiento, el 13 de marzo de 2017, y el 'ad quem' el día 19 de marzo de 2018, en que es notificada la resolución al interesado, deduciendo el plazo de 3 meses en que el procedimiento estuvo suspendido por incapacidad temporal del recurrente, resulta obvio que no se ha superado el expresado plazo de un año.



TERCERO . En cuanto al fondo del asunto resulta, por el contrario, que la falta que se considera cometida, no puede entenderse que se comprenda en el tipo sancionador en que se ha integrado la conducta denunciada.

Así el hecho que se imputa en la resolución sancionadora, como consta en el pliego de cargos que le fue formulado por la Administración es el siguiente: 'Ha intentado lucrarse presentando una solicitud para la convocatoria de ayudas de Acción social, acompañada de facturas falsas en las que usted mismo modificó la fecha de emisión y/o el concepto de las mismas, en concreto: -Factura NUM000 de la clínica dental Dr. Juan Ramón , por un importe de 2325 euros.

-Factura NUM001 de la Óptica Alain Affelou por un importe de 690 euros.

-Factura NUM002 de la clínica dental del Dr. Romualdo por un importe de 330 euros.

-Factura NUM003 de la clínica Dental del Dr. Romualdo por un importe de 2786 euros.' El tipo sancionador en que se subsume dicha conducta es el art. 95.2.i) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que describe la infracción en los siguientes términos: ' 2. Son faltas muy graves: .... ....

i) La desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que constituyan infracción manifiesta del Ordenamiento jurídico' ....

Al respecto ha de considerarse que la conducta anteriormente expresada, que constituye una alteración de las facturas presentadas para obtener una ayuda, modificando la fecha de su emisión, no puede considerarse un supuesto de desobediencia a una orden de un superior, que para su comisión requiere que exista una orden clara y precisa del superior, en el ejercicio de sus competencias dirigida al inferior.

La norma de obligado cumplimiento por cuya inobservancia se reputa que se ha incurrido en desobediencia, viene constituida por la Circular 2-001 de la Tesorería General de la Seguridad Social, de 15 de diciembre de 2.015, sobre convocatoria de ayudas de acción social. Mas dicha instrucción es una previsión abstracta sobre la forma en que se han solicitar dichas ayudas, y la inobservancia de la misma no puede entenderse que constituya la desobediencia a la orden de un superior, que ha de ser un mandato concreto y específico, en este caso inexistente.



CUARTO . Por todo ello, y siendo de aplicación al procedimiento sancionador, con carácter general, los principios propios del derecho penal, en concreto la adecuada tipificación de la infracción, según deriva dela artículo 125 de la Constitución Española y el artículo 129 de la Ley 39/2015 -cuyos principios inspiran el ámbito disciplinario que nos ocupa-, ante la imposible subsunción de los hechos imputados en la norma invocada como constitutiva de infracción es procedente la íntegra estimación de la demanda.

La adecuada tipificación de la conducta infractora se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo de STS 24 de noviembre de 1986 , en la que se expresa: 'Dicho principio de legalidad, entendido como garantía material, por lo tanto, no tolera la aplicación analógica 'in peius' de las normas penales y exige su aplicación rigurosa, de manera que sólo pueda anudar la sanción prevista a conductas que reúnan todos los elementos del tipo descrito y sean objetivamente perseguibles' ( SSTC 75/1984, de 27 de junio , y 182/1990, de 15 de noviembre ). Dice el Tribunal Supremo que la tipicidad como manifestación del principio de legalidad del art. 25.1 CE requiere que el acto u omisión se halle claramente definido como falta, a fin de que a través de la exclusión de fórmulas abiertas, quede la seguridad jurídica salvaguardada, sin que ello quiera significar que no se admitan tipos genéricos, siempre que sea posible llenar el vacío legal o disipar la duda recurriendo a otra norma o valiéndose de ella, sin que la subsunción errónea de los hechos en un tipo distinto pueda configurar un defecto afectante a la legalidad intrínseca '.

Todo ello conlleva, como se ha dicho, a la íntegra estimación de la demanda.



QUINTO . A tenor de los hechos descritos en la resolución sancionadora estima la Sala que la conducta descrita en el pliego de cargos formulado, al haber constituido una alteración de facturas, que son presentadas para la obtención de una ayuda, pudiera ser constitutiva de un ilícito penal, por lo que al efecto de que en su caso se pudieran ejercitar las actuaciones pertinentes, es procedente la deducción de testimonio, a los efectos procedentes al Ministerio Fiscal.



SEXTO . En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'.

En el presente caso, en atención al hecho de que la resolución sancionadora de la Administración a integrado indebidamente la conducta en un tipo previsto para otros supuestos, pero en atención a la actuación del recurrente que pudiera haber introducido alteraciones en facturas, se considera que tal conducta es equivalente a la existencia de dudas de derecho a los efectos de su no imposición a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1º. Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la parte actora, contra la resolución expresada en el encabezamiento y primero de los fundamentos de Derecho de esta resolución, que se anula, revocando la sanción impuesta por la Administración, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes.

2. Dedúzcase testimonio al Ministerio Fiscal al objeto de que, en su caso, se realicen las actuaciones pertinentes, en relación con los hechos descritos en el pliego de cargos, a que se refiere el precedente fundamento de derecho quinto.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que la misma no es firme y que contra ella cabe interponer el recurso de casación previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998 , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, recurso que, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia, cumpliendo los requisitos previstos en cada caso en la Ley Jurisdiccional 29/1998.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, a excepción de la Sra. ANA M. MARTÍNEZ OLALLA por no poder hacerlo, haciéndolo en su nombre el Sr. FELIPE FRESNEDA PLAZA, Magistrado más antiguo de los restantes.