Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1039/2020, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 227/2017 de 05 de Marzo de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
RECURSO Nº: 227/2017
PARTES: AJUNTAMENT DE SANT QUIRZE SAFAJA
C/ GENERALITAT DE CATALUNYA
S E N T E N C I A Nº 1039
Ilustrísimos Señores:
Presidente
D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.
Magistrados
D. FRANCISCO LÓPEZ VÁZQUEZ.
Dña. LAURA MESTRES ESTRUCH.
BARCELONA, a cinco de marzo de dos mil veinte.
Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Cataluña, el recurso contencioso administrativo nº 227/2017, seguido a instancia del AJUNTAMENT DE SANT
QUIRZE SAFAJA, representado por la Procuradora Doña MARIA DEL CARMEN FUENTES MILLAN, contra la
GENERALITTA DE CATALUNYA, representada por LA LLETRADA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, sobre
Urbanismo subvenciones.
En el presente recurso contencioso administrativo ha actuado como Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don
Manuel Táboas Bentanachs.

Antecedentes

1º.- El 28 de junio de 2016 la Direcció General de Forests del Departament d'Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació de la Generalitat de Catalunya dictó Resolución por virtud de la que, en esencia, se desestimó el recurso de reposición formulado contra la anterior resolución de 31 de marzo de 2016 que revocó la concesión de la ayuda por importe de 42.022,00 € concedida en fecha 4 de octubre de 2012 por entender que las actuaciones subvencionadas fueron justificadas fuera del plazo establecido.

2º.- Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, el que admitido a trámite se publicó anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia correspondiente, y recibido el expediente administrativo le fue entregado y dedujo escrito de demanda, en el que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminó solicitando que se dictase Sentencia estimatoria de la demanda articulada. Se pidió el recibimiento del pleito a prueba.

3º.- Conferido traslado a la parte demandada, ésta contestó la demanda, en la que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, solicitó la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

4º.- Recibidos los autos a prueba, se practicaron las pertinentes con el resultado que obra en autos.

5º.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron haciendo las alegaciones que estimaron de aplicación; y, finalmente, se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 2 de marzo de 2020, a la hora prevista.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la pretensión anulatoria ejercitada a nombre del AJUNTAMENT DE SANT QUIRZE SAFAJA contra la Resolución de 28 de junio de 2016 de la Direcció General de Forests del Departament d'Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud de la que, en esencia, se desestimó el recurso de reposición formulado contra la anterior resolución de 31 de marzo de 2016 que revocó la concesión de la ayuda por importe de 42.022,00 € concedida en fecha 4 de octubre de 2012 por entender que las actuaciones subvencionadas fueron justificadas fuera del plazo establecido.



SEGUNDO.- La parte actora cuestiona la legalidad de los pronunciamientos administrativos impugnados en el presente proceso, sustancialmente, en razón a que se concedió prórroga hasta el 12 de diciembre de 2013 y el 11 de diciembre de 2013 se justificó en plazo como también a 28 de febrero de 2014 como resulta de las comunicaciones de 15 de octubre de 2013 y de 28 de febrero de 2014.

La Administración demandada contradice los argumentos de la parte actora.



TERCERO.- Examinando detenidamente las alegaciones contradictorias formuladas por las partes contendientes en el presente proceso, a la luz de la prueba con que se cuenta -con especial mención de las obrantes en los correspondientes ramos de prueba y singularmente la documental de que se dispone-, debe señalarse que la decisión del presente caso deriva de lo siguiente: 1.- Los hechos estimados por la resolución impugnada del Juzgado 'a quo' son inamovibles cuando debe estarse a unos pagos parciales a 7 de febrero de 2014 y 14 de marzo de 2014 como así se certifica por el Ayuntamiento.

Sea cual fuere la fecha de las comunicaciones del Ayuntamiento los pagos se produjeron en esas fechas y a ello procede estar.

Es más, es en principio y además indiscutible e intachable con la cita del artículo 31.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en cuanto dispone: 'Artículo 31. Gastos subvencionables.

1. ...

_ 2. Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención'.

Procede, por tanto, estar a lo dispuesto en la Orden AAM/155/2012, de 6 de junio, por la que se aprueban las bases reguladoras de las ayudas para el tratamiento de la vegetación en las urbanizaciones afectadas por la Ley 5/2003, de 22 de abril, y en núcleos urbanos vulnerables, y se convocan las correspondientes al año 2012-2013 y a la ampliación del plazo de justificación establecido finalmente a 12 diciembre de 2013 como inclusive acepta la parte actora en el hecho segundo de la demanda.

Precepto que no avala la confusa articulación de plazos a que se hace referencia por la parte recurrente ya que sea cual sea la fecha de presentación de la documentación, ésta debe ajustarse a un gasto realizado y efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación, en este caso a 12 de diciembre de 2013 y que no se ha cumplido por serlo a 7 de febrero de 2014 y 14 de marzo de 2014. No resultando ocioso añadir que la prórroga de presentación de documentación -obrante a folio 147 de las copias del expediente administrativo- no alcanza a la modificación del plazo de justificación como sí estableció la resolución de 15 de octubre de 2013 -obrante a folio 57 de las copias del expediente administrativo-.

2.- Será de recordar que nuestra jurisprudencia, sin fisuras, ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión de oficio. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

De una parte dirigiendo la atención al interesado se ha destacado y no debe olvidarse que el interesado, para hacerse acreedor a la indemnización que pretende, ha de cumplir de forma exquisita con los requisitos establecidos por la norma.

Y de otra parte dirigiendo la atención a la Administración que subvenciona y precisamente por su carácter modal, se requiere que la Administración efectúe las comprobaciones pertinentes sobre la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su concesión y a que se cumplan los fines para los que se otorga, y que tras esa primera comprobación que da lugar al abono de la ayuda, ello no impide que la Administración efectúe controles posteriores y, en caso de apreciar irregularidades, iniciar el procedimiento de reintegro (sin ser preciso la revisión de oficio ni la lesividad).

Y así procede enmarcar la rendición de la cuenta justificativa como constitutiva de un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permita acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

Es más, esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención y para el buen fin de la misma. Efectivamente, la auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo.

Es por ello que el artículo 34.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado -artículo 34.3- precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.

Y así se llega al artículo 37.1 c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que incluye, entre las causas de reintegro, que no son de derecho sancionador, el 'incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención'. Y el artículo 92 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, regula el reintegro por incumplimiento de la obligación de justificación y prevé en su apartado 1 que 'cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención , previo requerimiento establecido en el apartado 3 del artículo 70 de este Reglamento'.

En ese marco no se puede devaluar que la falta de justificación o de la justificación en plazo de los gastos e inversiones realizados con cargo a la ayuda pública concedida, en cuanto incumplimiento de las condiciones u obligaciones a las que se sujeta, es considerada por la jurisprudencia como causa de revocación de dichas ayudas y entre todas baste por citar la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2008 en cuanto declara: 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria, tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación'.

3.- En último término, citando la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 3ª de 12 de junio de 2018 debe reiterarse que siendo cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente aplicar el mismo para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones. Pero, hay que tener en cuenta que dicho principio no puede aplicarse con total laxitud, sino que se deben establecer, previo a su aplicación, una serie de criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, de acuerdo a los principios de seguridad jurídica e igualdad, considerándose como regla general, que el incumplimiento -o cumplimiento parcial- de las obligaciones contraídas comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de lo percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.

Por el contrario en el presente caso solo se muestra una tan acentuada desconsideración temporal -ya expuesta- sin motivación y justificación que no permite apartarse de la regla general expuesta y que no permite dulcificar la contundencia de los tan excesivos lapsos temporales empleados y que ni en esa materia ni siquiera en otras análogas se puede aceptar en el halo del principio de proporcionalidad alegado.

Por todo ello, procede desestimar el presente recurso de apelación en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva.



CUARTO.- No se aprecia mala fe o temeridad en los litigantes y estimando que en el presente caso concurren atendibles dudas de hecho y de derecho para la resolución del caso en atención a los motivos de impugnación que se han ido argumentando con anterioridad y especialmente con la prórroga y trámites ulteriores, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998, no procede condenar en costas a ninguna de las partes.

Fallo

DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre del AJUNTAMENT DE SANT QUIRZE SAFAJA contra la Resolución de 28 de junio de 2016 de la Direcció General de Forests del Departament d'Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud de la que, en esencia, se desestimó el recurso de reposición formulado contra la anterior resolución de 31 de marzo de 2016 que revocó la concesión de la ayuda por importe de 42.022,00 € concedida en fecha 4 de octubre de 2012 por entender que las actuaciones subvencionadas fueron justificadas fuera del plazo establecido, del tenor explicitado con anterioridad, y DESESTIMAMOS LA DEMANDA ARTICULADA.

Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.

La presente Sentencia no es firme. Contra la misma cabe interponer, en su caso, recurso de casación de conformidad con lo dispuesto en la Sección 3ª, Capítulo III, Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). El recurso deberá prepararse en el plazo previsto en el art. 89.1 LJCA.

Y, adviértase que en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, aparece publicado el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación.

Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.