Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 105/2020, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 169/2017 de 16 de Enero de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN 3ª
Apelación nº 169-2017
Procedencia: Juzgado Contencioso Administrativo nº 2 de Barcelona
Procedimiento Ordinario nº 284-2014
Apelando: Generalitat de Catalunya bajo la representación y defensa de Apolonia y Ajuntament de Rubí
representada por la Letrada consistorial mª Dolores Rider Alcaide
Apelado: Progreso y desarrollo industrial mediterráneo S.L. representada por el Procurador Ángel montero
Brustells.
S E N T E N C I A nº 105
Magistrados / as:
ILMO. SR. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS, Presidente
ILMO. SR. FRANCISCO LÓPEZ VAZQUEZ
ILMA. SRA. LAURA MESTRES ESTRUCH
Barcelona, 16 de enero de 2020
LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (SECCIÓN 3ª) DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE
CATALUÑA, en nombre de S.M. el Rey y de conformidad con lo dispuesto en el art 117.1 de la Constitución,
ha pronunciado la presente SENTENCIA en las actuaciones del recurso de apelación nº 198-2017, interpuesto,
como apelante por: Generalitat de Catalunya bajo la representación y defensa de Apolonia y Ajuntament de
Rubí representada por la Letrada consistorial mª Dolores Rider Alcaide
Ha comparecido como apelado: Progreso y desarrollo industrial mediterráneo S.L. representada por el
Procurador Ángel montero Brustells
Ha actuado como Magistrado ponente la Ilao. Sra. Laura Mestres Estruch, el cual expresa el parecer de la Sala.
Versando lo autos sobre Urbanismo.

Antecedentes

PRIMERO: Por el Juzgado Contencioso nº 2 de Barcelona se dictó la Sentencia 11/ 2017 de 16 de enero, por la que se acuerda no tener por comparecidos ni parte a los Ayuntamientos de Rubí y Castellbisbal que quedan apartados del procedimiento, y estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por progreso y Desarrollo Industrial Mediterráneo S.L. contra la Resolución del Conseller de Territori I sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya de 28 de abril de 2014, por la que se desestima el recurso de alzada por la que se puso fin al procedimiento sancionador que llevó a la imposición a la actora de dos multas, una de 20.000 € por el incumplimiento del programa de restauración de la actividad extractiva Sivila AE 86/1036, en el término de Rubí, y una multa de 30.000 € por realizar acopios fiera de la zona autorizada, declarando la nulidad del citado auto.



SEGUNDO: Disconforme/s con la decisión que acabamos de mencionar, las demandadas Generalitat de Catalunya y Ajuntament de Rubí ha deducido apelación en tiempo y forma, con la oposición de la parte actora, Progreso y desarrollo industrial mediterráneo S.L.



TERCERO: Una vez elevadas las actuaciones a esta Sala, se acordó formar el presente rollo de apelación y designar Magistrado ponente. Y una vez verificados los trámites procesales pertinentes se señaló el día 9 de diciembre de 2019 para votación y fallo, lo que se produjo en estos mismos términos.



CUARTO: En la tramitación de este recurso de apelación han sido observadas las prescripciones legales de rigor.

Fundamentos

PRIMERO.- Por el Juzgado Contencioso nº 2 de Barcelona se dictó la Sentencia 11/ 2017 de 16 de enero, por la que se acuerda no tener por comparecidos ni parte a los Ayuntamientos de Rubí y Castellbisbal que quedan apartados del procedimiento, y estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por progreso y Desarrollo Industrial Mediterráneo S.L. contra la Resolución del Conseller de Territori I sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya de 28 de abril de 2014, por la que se desestima el recurso de alzada por la que se puso fin al procedimiento sancionador que llevó a la imposición a la actora de dos multas, una de 20.000 € por el incumplimiento del programa de restauración de la actividad extractiva Sivila AE 86/1036, en el término de Rubí, y una multa de 30.000 € por realizar acopios fiera de la zona autorizada, declarando la nulidad del citado auto.



SEGUNDO.- Señala la apelante, y administración demandada GENERALITATA DE CATALUNYA que la sentencia incurre en incongruencia puesto que señala en su tenor literal en su Fundamento Jurídico Cuarto : ' ...DE todo ello se concluye que la incoación del procedimiento sancionador que nos ocupa no se tendría que haber producido. Es cierto que la actora debió de solicitar la modificación del programa de restauración antes de iniciar los Trabajos para la adecuación de la zona con el fin de obtener la licencia de apertura del depósito controlado y no lo hizo - al menos con carácter previo al inicio de los Trabajos- y también debió solicitar que se autorizara el acopio de materiales fuera de la zona extractiva, pero esa circunstancia no puede conllevar la imposición de multas por un total de 50.000 € como ha ocurrido.' De ello concluye la actora que se reconoce la comisión de la infracción y que se cuestiona en su caso la graduación de la multa, pero no como hace el fallo, declarar la nulidad del acto recurrido.

Asimismo entiende parte la Sentencia apelada de una premisa que no es cierta, pues asume que la Licencia del recurrente le legitima para la realización del proyecto que parece está desarrollando, pero esto no era objeto del procedimiento y tan siquiera se ajusta a la realidad.

Por último señala que la consideración de desviación de poder no ha venido acreditada y no se motiva, pues entiende que el procedimiento sancionador se usó con la finalidad de impedir el ejercicio de una actividad autorizada, opone la recurrente que no se da tal circunstancia pues ni impide la posibilidad de inicio de la actividad, una vez cumplidos los requerimientos normativos.

Apela asimismo AJUNTAMENT DE RUBÍ, pues aún quedó apartado del procedimiento por falta de legitimación, pues entiende la recurrente que la ostenta por cuanto la actividad objeto de discusión se halla pendiente y vinculada a una Licencia de actividad de carácter municipal para vertedero de residuos inertes, y sobre la misma finca se halla en trámite un expediente de legalidad urbanística. Entiende por ende que de las resultas del presente procedimiento podría determinar el alcance y o modificación de dicha licencia de actividad.

En cuanto al fondo entiende la Sentencia incongruente y asimismo no se ha acreditado la desviación de poder, ello expresado en asimilables términos a lo expuesto por la codemandada Generalitat de Catalunya.

La actora en los autos principales comparece en oposición a la apelación, constando como alegaciones en tal sentido que si hubo desviación de poder , señala discusión de lindes, señala que no debe restaurar nada por cuanto sigue en la actividad extractiva a la que no renuncia, y por último alega como exención que no se la ha de sancionar tampoco pus los trabajos que realiza son en realidad para una actividad de la que tiene la Licencia municipal.



CUARTO.- Del exámen del Ea se desprende que en fecha 15 de enero de 2009, se dictó resolución relativa a la solicitud de autorización ambiental para la adaptación a la Ley 3/1998, de la actividad extractiva de arcilla de la Sibila en el Paraje de can Pi de Vilaroch, término de Rubí. En esta se incluye en el anexo la remisión a la obligación de cumplimiento del Plan de restauración d e1987, y asume la obligación de tramitar una nueva autorización si se producen modificaciones sustanciales (F. 19 EA) El 3 de mayo de 2013 se realiza inspección de control Por la Dirección General de minas, en las que se observa acopio de materiales fuera de la zona de afección ambiental autorizada y realización de trabajos también fiera de zona.

Este resultado se pone en conocimiento de la Direcció General de seguretat ambiental y es el Departamant de Medi ambient el que realiza otra inspección en fecha 14 de mayo de 2013 que concluye gran acopio de tierras a la entrada de la actividad, fuera de la zona d afectación ambiental autorizada, que se prepara la instalación para coger un vertedero de residuos. Que no hay afectación del torrente y no hay pantalla visual de la actividad con el camino principal.

DE los incumplimientos detectados y referenciado en el F. 45 del EA se desprende la incoación de expediente sancionador contra la actora en los presentes.

En alegaciones de la recurrente desde un inicio, así F. 72 del EA, no se niega la realidad de los trabajaos sino que se señala que estos se enmarcan en la preparación de los terrenos para la futura actividad de depósito controlado de residuos que le vino reconocida por Sentencia de esta Sección 634-2009, así como la Sentencia 35-2012, y que no se realizan labores fuera de la zona autorizada sino que existe una disconformidad de lindes y subsidiariamente el carácter leve de la falta.



QUINTO.- Sobre la falta de legitimidad que procuró tener por apartado a Ayuntamiento de Rubí, no con respecto a Ayuntamiento de Cerdanyola que no apeló el fallo que le afectaba, y sin que Generalitat de Catalunya se halle legitimada para accionar en interés de aquella.

Entiende la jurisprudencia que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte que se lo arroga, siendo la clave para determinar si existe o no ese interés legítimo el dato de si la anulación de la resolución impugnada puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del recurrente o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, atendida la amplitud con la que la jurisprudencia ha venido interpretando el artículo 28.1.a) de la anterior ley jurisdiccional por exigencias del 24.1 de la Constitución Española, y la sustitución, incluso ya formalmente producida en el artículo 19.1.a) de la ley jurisdiccional vigente en la actualidad, del concepto de interés directo por el de interés legítimo, que no llega hasta el extremo de que no se condicione en todo caso la legitimación a la existencia de un interés real, pues, por decirlo con palabras del Tribunal Constitucional, el interés legítimo al que se refiere el artículo 24.1 de la Constitución, en el que debe disolverse el concepto más restrictivo del interés directo a que se refería el citado artículo 28.1.a), equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Posición y utilidad evidentes para la parte.

Pues bien del examen de la Legitimidad de Ayuntamiento de Rubí en los presentes baste un somero examen del EA donde la interrelación de las diferentes autorizaciones que se han de dar por diferentes administraciones es continua. Es más, el presente procedimiento deriva en gran medida del entendimiento de las partes respecto de la Sentencia de esta Sala y Sección, incorporada a los Autos y al EA 35-212 de 20 de enero , que ya dispone en su Fundamento Octavo que las cuestiones urbanísticas no son ajenas a las cuestiones ambientales , pues lo aspectos ambiental y urbanístico resultan absolutamente inseparables.

Por ello ha de entenderse procedente la postulación procesal del ayuntamiento de Rubí.



SEXTO.- Atendiendo al marco jurídico aplicable en los presentes, señala la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas en relación a su régimen sancionador en su Artículo 10: 1. Se tipifican las infracciones del siguiente modo: 1.1 Constituyen infracciones muy graves: a) La comisión de tres infracciones tipificadas como graves en un período de tres años, sancionadas con resolución firme.

b) La comisión de una infracción tipificada como grave si afecta a un espacio protegido.

1.2. Constituyen infracciones graves: a) La realización de actividades extractivas sin tener aprobado el programa de restauración o incumpliendo su contenido.

b) La realización de actividades extractivas sin haber depositado la fianza inicial de restauración o cualquiera de sus revisiones anuales.

c) La ejecución de trabajos fuera del área autorizada con modificación del relieve original.

d) Los incumplimientos de las condiciones y medidas previstas en la declaración de impacto ambiental de las actividades extractivas contenidas en la autorización de la explotación.

e) La comisión de tres infracciones tipificadas como leves en un período de tres años, sancionadas con resolución firme.

f) La comisión de una infracción tipificada como leve cuando afecte a un espacio protegido.

1.3 Constituye infracción leve la ejecución de trabajos o actuaciones fuera del área autorizada sin modificación del relieve original. Se incluyen, entre otros, el acopio de materiales, la habilitación de aparcamientos o zonas de carga y descarga y la ubicación de plantas móviles e instalaciones auxiliares.

2. Las infracciones muy graves se sancionan con multa de hasta 1.000.000 de euros; las graves con multa de hasta 300.000 euros, y las leves con multa de hasta 30.000 euros.

2 bis. Los órganos competentes para imponer las sanciones son: a) El director o directora de los servicios territoriales competente en materia de protección de los espacios afectados por actividades extractivas, para las sanciones correspondientes a infracciones leves.

b) El director o directora general competente en materia de protección de los espacios afectados por actividades extractivas, para las sanciones correspondientes a infracciones graves.

c) El secretario o secretaria del departamento competente en materia de protección de los espacios afectados por actividades extractivas, para las sanciones correspondientes a infracciones muy graves.

3. En la imposición de sanciones será necesario guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, atendiendo especialmente a los siguientes criterios para la graduación de la sanción: a) La existencia de intencionalidad o reiteración.

b) La naturaleza de los perjuicios causados.

c) La superficie afectada.

d) La reincidencia, por comisión en el plazo de un año de más de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así hubiera sido declarado por resolución firme.

Cuando el beneficio que resulta de una infracción es superior a la sanción que corresponde, ésta puede incrementarse en la cuantía equivalente al beneficio obtenido.

4. La imposición de multas es independiente del resarcimiento de los, daños, y la indemnización de perjuicios, así como de las responsabilidades administrativas exigibles por los órganos competentes en materia de minas o de las responsabilidades de orden penal en que los infractores hayan podido incurrir.

5. El secretario o secretaria del departamento competente en materia de protección de espacios naturales afectados por actividades extractivas, en los casos de urgencia en que peligre la protección del medio ambiente, puede suspender provisionalmente los trabajos de la actividad extractiva hasta que se tomen las medidas adecuadas SÉPTIMO.- De la comisión de los hechos infractores.

De la atenta lectura de la resolución recurrida se reconoce en efecto que los hechos objeto de imputación, se cometieron. Así lo reconoce el tenor literal de la sentencia.

Consta en F. 130 y ss del EA fotografía aérea que señala el perímetro del área autorizada y calcula el exceso que se cifra en 3,73 ha. Dicha prueba de carácter técnico realizada por los propios servicios de la administración en su servicio de seguimiento e información de actividades, no ha venido desvirtuada en modo alguno por la recurrente. Valga señalar que corresponde a la recurrente el amojonamiento conforme al apartado 4º de dicha autorización ambiental, y la restauración de la zona sur del perímetro. Como todo prueba en contrario ha presentado un grafiado elaborado de propia parte cuyos condicionantes técnicos y justificaciones no se vislumbran, quedando en una suerte de negación genérica expresada gráficamente, sin capacidad en abstracto para desvirtuar lo expuesto por los servicios públicos.

Asimismo dicha delimitación nace del informe de restauración que quedó finalmente autorizado en 1987 y que además de determina con precisión su área de incidencia, requisito esencial, precisando como cualquiera actuación fuera del área, sin distingo de género o clase alguna, sin apelar a que se halle amparado bajo licencia de actividad o cuente con licencia de obras o de cualquier otra índole, requiere de la presentación y aprobación de una ampliación del programa de restauración afectado.

También el Art 3.2 de la autorización ambiental es clara al respecto señalando que cualquier extensión del área definida, que incluye el vertido de materiales, creación de deshechos, nuevas afecciones, queda expresamente prohibidas, debiendo restaurar de forma inmediata y evitar cualquier afectación en zona excluida del área de afectación. Por lo que la discusión sobre si ha finalizado o no la actividad minera pierde completa relevancia, pues la pretensión no es solo de restauración a la finalización, que también, sino de evitar y corregir los daños indebidamente producidos durante la actividad, como se desprende de la literalidad de lo expuesto.

No es negado ni discutido que la recurrente, en este marco de hechos y obligaciones, no solicitó la modificación del programa de restauración antes de iniciarse el expediente sancionador, y así lo refleja la resolución recurrida.

Así se da la doble situación, que ni el programa de restauración aprobado permite la realización de actividades diferentes ni fuera de su ámbito de aplicación, además de conllevar unas obligaciones de restauración inmediata, ni la obtención de una licencia posterior para actividad radicalmente diversa permite ampararse en aquella autorización ambiental ni programa de restauración de una actividad anterior, continúe esta o no.

Como se ha dicho la obligación de restauración abarca a todo el periodo de la actividad y no solo a su fin, y no comprende la realización de actividades diferentes, como preparación de las instalaciones para un vertedero por más licencia que ostente, ni tampoco actuaciones fuera de su perímetro.

Así en el primer supuesto debe instar en todo caso la modificación del plan y en el segundo evitar las actuaciones fuera del perímetro y proceder de inmediato a su reparación. Nada de esto realizó la recurrente apelada. Sin que sus argumentos convenientes en cada uno de los supuestos y contradictorios entre si puedan dar amparo a su conducta, así señala discusión de lindes per su amojonamiento le correspondía y falta, señala que no debe restaurar nada por cuanto sigue en la actividad extractiva a la que no renuncia, pero señala a la vez y como exención que no se la ha de sancionar tampoco pus los trabajos que realiza son en realidad para una actividad de la que solo tiene la Licencia municipal.

Ambas actuaciones encuentran encaje en el citado Art 10 de la la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas en relación a su régimen sancionador, sin que resolución judicial alguna pueda servir de amparo o exención ante la aplicación del miso, pues aquellas a las que alude, jamás evaluaron ni fue su objeto, la adecuación del plan de reparación, ni la extensión del perímetro, ni ninguna otra circunstancia en el ámbito de la ejecución. El reconocimiento judicial de la licencia de actividad obtenida por silencio positivo, no exime a la recurrente del cumplimiento de todos los deberes legales.

NOVENO.- Porporcionalidad.

Ha de considerase circunstanciada la delimitación de la sanción realizada por la administración que toma como criterio el alcance del daño puesto que en la imposición de la falta grave de infracción del programa de restauración vigente, se toma en el número de incumplimientos detectados que a toda lógica cada uno supone un incremento del daño, siendo cuatro, la modificación de la morfología de los taludes superando la inclinación en la menos 15 grados, la falta de pantalla visual con el camino principal, la no instalación del vivero comprometido y la falta de amojonamiento de los vértices del área de explotación. Sobre cada uno de ellos se imponen 5.000 € dando un total de 20.000 € sobre un máximo en abstracto de 300.000 €, lo que evidencia su imposición en un grado muy bajo.

Respecto de la leve de actuación fuera del área autorizada, es además conforme la apreciación de la administración de la importancia del área afectada que alcanza 3,73 hectáreas lo que siendo también un criterio de ponderación previsto en el precepto citado justifica la imposición de la multa máxima de 30.000 €.

DÉCIMO.- Competencia del órgano resolutor resulta incuestionable a la vista que se dicta la resolución por el competente para imponer la más grave de las propuestas, dentro de la unidad de procedimiento.

UNDÉCIMO.- Vista la procedencia de la estimación de la apelación no procede la imposición de costas de la apelación.

Fallo

Por todo lo expuesto, esta Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña HA DECIDIDO: ESTIMAR el recurso de apelación interpuesto por Generalitat de Catalunya bajo la representación y defensa de Apolonia y Ajuntament de Rubí representada por la Letrada consistorial mª Dolores Rider Alcaide contra la Sentencia nº 11/2017 del Juzgado Contencioso nº 2 de Barcelona dictada en los autos de Juicio Ordinario 285-2014 por los fundamentos contenidos en la presente resolución.

Sin costas.

Notifíquese a las partes la presente Sentencia, que no es firme. Contra la misma cabe deducir, en su caso, recurso de casación ante esta Sala, de conformidad con lo dispuesto en la Sección 3ª, Capítulo III, Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). El recurso deberá prepararse en el plazo previsto en el art. 89.1 LJCA.

Y adviértase que en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, aparece publicado el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación.

Esta es nuestra Sentencia, que pronunciamos, mandamos y firmamos. Una vez firme, adjúntese certificación literal de la misma al rollo de apelación y, a los efectos pertinentes, líbrese testimonio al Juzgado de origen junto con las actuaciones recibidas.

PUBLICACIÓN.- El día de hoy y en audiencia pública, el Magistrado ponente ha leído y ha hecho pública la precedente Sentencia. Doy fe.