Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1052/2017, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 826/2016 de 28 de Septiembre de 2017

Encabezamiento

TRIBINAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE VALLADOLID
-SECCIÓN PRIMERA-
T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID
SENTENCIA: 01052/2017
Equipo/usuario: MPCModelo: N40000C/ ANGUSTIAS S/N N.I.G: 47186 33 3 2016 0105471
Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000826 /2016 MPC
Sobre: ADMINISTRACION AUTONOMICA
De COLEGIO OFICIAL DE GRADUADOS SOCIALES DE BURGOS
ABOGADO D. SANTIAGO HERRERA CASTELLANOS
PROCURADOR D.ª BLANCA LUCIA HERRERA CASTELLANOS
Contra CONSEJERIA DE ECONOMIA Y EMPLEO (JUNTA DE CASTILLA Y LEON)
LETRADO DE LA COMUNIDAD ROURADOR D./Dª.
SENTE NCIA N.º 1052
ILMA. SRA. PRESIDENTA:
DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA
ILMOS . SRES. MAGISTRADOS:
DOÑA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid, a 28 de septiembre de 2017.
Visto por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León,
con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:
La Orden de la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León de fecha 15 de abril
de 2015, por la que se estima parcialmente el recurso de reposición interpuesto por el Colegio Oficial de
Graduados Sociales de Burgos contra la Orden de 13 de junio de 2014 de la misma Consejería, en la que se
declara la obligación del referido Colegio de reintegrar 2.543 €, más los intereses de demora correspondientes,
por haber subcontratado las tareas docentes de la acción formativa con una entidad formativa que ha
participado en la misma convocatoria y programa.
Son partes en dicho recurso:

Como recurrente, EL COLEGIO OFICIAL DEL GRADUADOS SOCIALES DE BURGOS , representado
por la procuradora Sra. Herrera Castellanos y bajo dirección del letrado Sr. Herrera Castellanos.
Como demandada: LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN,
representada y defendida por letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA.

Antecedentes

PRIME RO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y una vez recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que con base en los hechos y fundamentos de derecho solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que estimando el presente recurso, declare no conforme a derecho la resolución recurrida y acuerde dejar sin efecto la misma y consiguientemente el reintegro de la suma de 2.543 € más los intereses de demora correspondientes, todo ello con expresa imposición de costas a la demandada.

SEGUN DO.- En el escrito de contestación de la Letrada de la Comunidad Autónoma, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia desestimatoria de la presente demanda, que confirme la actuación administrativa con imposición de costas a la parte actora.

TERCE RO.- Conferido traslado a las partes para presentar conclusiones, se evacuó el trámite por todas ellas y se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 13 de septiembre del año en curso.

CUART O.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIME RO.- El Colegio de Graduados Sociales de Burgos impugna en el presente recurso contencioso- administrativo la Orden de la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León de fecha 15 de abril de 2015, por la que se estima parcialmente el recurso interpuesto por él contra la Orden de 13 de junio de 2014 de la misma Consejería, en la que se declara la obligación del referido Colegio de reintegrar 2.543 €, más los intereses de demora correspondientes, por haber subcontratado las tareas docentes de la acción formativa con una entidad formativa que ha participado en la misma convocatoria y programa.

El recurrente pretende que se anulen las resoluciones recurridas y que se acuerdo el reintegro de la suma de 2.543 € más los intereses de demora correspondientes alegando, sustancialmente, los siguientes motivos: a) Caducidad del procedimiento por que el procedimiento se inició mediante resolución de 8 de octubre de 2013 y la resolución que se impugna es de fecha 15 de abril de 2015, por lo que han transcurrido más de tres meses, incluso más del plazo general de 6 meses, que se establece en el art. 42.2 de la Ley 30/1992 .

b) Prescripción del derecho de la Administración de exigir el reintegro, con arreglo al art. 30.6.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , porque desde el 25 de enero de 2010, fecha en que se solicitó la subvención, hasta el 15 de abril de 2015, fecha de la resolución que se recurre, ha trascurrido el plazo de 4 años de prescripción.

c) Falta de declaración de lesividad de acuerdo con lo establecido en el art. 103.1 de la Ley 30/1992 , de 28 de noviembre, vulnerando el procedimiento legalmente establecido, puesto que la Administración ha dejado sin efecto un acto declarativo de derechos -aquel por el que se le reconoce el derecho a percibir la subvención- sin una previa declaración de lesividad para el interés público de ese acto.

d) La Administración va contra sus propios actos porque consta escrito de 17 de junio de 2010 de la Dirección General de Trabajo y Prevención de Riesgos Laborales, por la que, tras petición expresa del solicitante, se autoriza subcontratar la ejecución de la actividad subvencionada; por otro lado, el Colegio recurrente carecía de medios para saber que la entidad con la que había subcontratado la ejecución de actividades subvencionadas se había presentado a la misma actividad y programa, mientras que la Administración que conocía que había subcontratado con la empresa Previaula autorizó la subcontratación y procedió al pago de la subvención.

Se opone la Administración demandada sosteniendo la conformidad a derecho del acto recurrido.

Considera que a través del control financiero permanente, con cita de diversas resoluciones judiciales, se puede determinar el incumplimiento y reintegro de la subvención concedida.

SEGUN DO.- No hay caducidad del procedimiento de reintegro porque se inicia mediante resolución de la Dirección General de Trabajo y Prevención de Riesgos Laborales de fecha 24 de marzo de 2014 y finaliza mediante la Orden de la Consejería de Economía y Empleo de 13 de junio de 2014. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro es de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación ( art. 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ). El recurrente computa indebidamente el plazo transcurrido durante la tramitación del recurso de reposición interpuesto contra la resolución que pone término al procedimiento de reintegro, que constituye una fase distinta en la que el transcurso del plazo legal establecido sin resolver tiene otras consecuencias distintas a las de la caducidad del procedimiento.

TERCE RO.- No hay prescripción porque desde que la Orden de la Consejería de Economía y Empleo de 20 de julio de 2010 en que se concedió al recurrente una subvención de 6050 €, que después se redujo a 6018,26 € mediante la Orden de 17 de noviembre de 2010, hasta la notificación del inicio del procedimiento de reintegro el 28 de abril de 2014, no había trascurrido el plazo de prescripción cuatro años, de conformidad con lo establecido en el art. 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

CUART O.- Para resolver los últimos motivos de impugnación alegados por el recurrente, cabe destacar los siguientes antecedentes: -La regulación de la ayuda que nos ocupa se efectúa por la Orden EYE 2369/2009, de 23 de diciembre, dirigidas a la formación en materia de prevención de riesgos laborales, que constituye las bases de la convocatoria.

-El 18 de junio de 2010 tuvo entrada en la Delegación Territorial de Burgos de la Junta de Castilla y León la documentación requerida a la finalización de la acción formativa subvencionada, que finalizó el 5 de junio de 2010, entre la que se encontraba el acuerdo de colaboración con docentes y justificante de la relación con Previaul, S.L. Al actor se le había autorizado expresamente la subcontratación para la ejecución de la actividad subvencionable.

-Por Orden de la Consejería de Economía y Empleo de 20 de julio de 2010, se concedió al actor la subvención por importe de 6050 euros, que después se redujo a 6018,26 €a para la realización de la acción formativa desarrollada: 'Auditoría de sistemas de prevención'.

-Por resolución de la Dirección General de Trabajo y Prevención de Riesgos Laborales de fecha 24 de marzo de 2014, se inició procedimiento de reintegro de la totalidad de la cantidad percibida, teniendo por base dicho procedimiento el previo informe emitido por la Intervención Delegada de la Consejería de Economía y Empleo. Dicho informe concluyó con la Orden de la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León de 13 de junio de 2014, modificada por la aquí impugnada de fecha 15 de abril de 2015, al estimar parcialmente el recurso de reposición interpuesto por el recurrente contra la Orden anterior, en la que se declara la obligación del referido Colegio de reintegrar 2.543 €, más los intereses de demora correspondientes, por haber subcontratado las tareas docentes de la acción formativa con una entidad formativa que ha participado en la misma convocatoria y programa.

De los expresados antecedentes fácticos se deduce que existen, ciertamente, actos firmes de la Administración que tras la fiscalización de la documentación justificativa aportada por el recurrente otorgaron la subvención cuyo reintegro ahora se acuerda. Es con base al informe de la Intervención Delegada de la Consejería que se inicia procedimiento de reintegro, procedimiento que, en contra del criterio previo de los propios órganos de gestión de la Administración que ya habían acordado previamente la liquidación de la subvención, concluyó con la resolución acordando dicho reintegro.

En todo caso el reiterado acuerdo de reintegro no se ampara en el incumplimiento de ninguna de las obligaciones impuestas para el otorgamiento de la subvención, las cargas modales que pueden ser exigidas para el cumplimiento del proyecto a que se supedita la subvención, sino que se procede a una nueva revisión de toda la documentación inicialmente presentada que amparó el otorgamiento de la subvención y que ya había sido objeto de fiscalización precedentemente.

Como consideración de carácter general sobre las cuestiones planteadas ha decirse que la resolución inicial otorgando la subvención es susceptible de comprobación por la Administración al objeto de constatar si se han cumplido las condiciones a que se supeditó su otorgamiento, tal y como se desprende del artículo 47 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León , relativo a incumplimientos del beneficiario y entidades colaboradoras, que se expresa en los siguientes términos: '1. Los incumplimientos por el beneficiario de las condiciones a que esté sujeta la subvención darán lugar, según los casos, a que no proceda el abono de la subvención o se reduzca en la parte correspondiente, o se proceda al reintegro total o parcial de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente.

2. Cuando las entidades colaboradoras no entreguen a los beneficiarios los fondos recibidos, deberán reintegrarlos de acuerdo con lo establecido en este título'.

Y el artículo 48, sobre determinación del incumplimiento y el reintegro, prevé en su apartado 3 lo siguiente: '3. La resolución que declare el incumplimiento deberá apreciar el grado de cumplimiento de la finalidad y el objeto para la que fue concedida la subvención y podrá declarar el cumplimiento parcial, que tendrá como consecuencia el pago proporcional o el reintegro parcial, según proceda'.

De esta forma, de lo que se trata es de determinar si ha existido incumplimiento de las condiciones a que se supeditó el abono de la subvención concedida. Sin embargo, no puede entenderse que lo que se pueda efectuar es una suerte de revisión permanente de la existencia de los requisitos precisos para el otorgamiento de la subvención, pues ello ya fue objeto de fiscalización por la Administración al momento del otorgamiento de la subvención. De forma tal que no puede confundirse la constatación del cumplimiento de las condiciones exigidas para ser acreedor a la subvención, que se realiza en la resolución inicial con la comprobación ulterior de si las condiciones exigidas en la propia concesión, dentro del tracto sucesivo a que da lugar la relación constituida con el otorgamiento de la ayuda, se han cumplido por el beneficiario de la ayuda. Es solo el cumplimiento de estas condiciones lo que podrá ser objeto de fiscalización ulterior, dando en su caso lugar a declaración de incumplimiento que acarrearía el reintegro de la subvención, mas no se podrá, utilizando este expediente, declarar un incumplimiento que en realidad irá dirigido a fiscalizar la existencia de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la subvención, lo que está amparado en un acto declarativo de derechos, solo susceptible de revisión a través de los cauces previstos en nuestro ordenamiento jurídico, como son la interposición de recursos o los cauces de revisión de oficio previstas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 .

QUINT O. Sobre una cuestión análoga a la planteada desde la perspectiva del control financiero permanente que corresponde a la Intervención de Fondos, se pronunció la sentencia de 30 de octubre de 2015 en el recurso contencioso-administrativo n. º 737/2014 , con cita de la sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 2015, recaída en el recurso 1082/2013 . En aquellas sentencias se expresaba: En este sentido no puede considerarse adecuado imponer al beneficiario de la subvención tener que sufrir una sucesión de controles 'sine die' que puedan provocar el reintegro de las cantidades percibidas cuando, como decimos, ya ha recaído un acto administrativo que cierra la relación jurídica que le ligaba con la Administración concedente de la subvención .....

Esto es, no se desconoce que la realización del correspondiente control financiero puede dar lugar, en su caso, al inicio del correspondiente procedimiento de reintegro, sino que lo que se quiere significar es que para ello la Administración no puede hacer tabla rasa del contenido de los distintos actos administrativos que ha dictado en el seno del expediente subvencional.

Con las necesarias salvedades el supuesto es análogo al ahora planteado, en cuanto que en ambas se analizaba el control financiero de la subvención.

Tambi én hemos de citar lo que se expresaba en el sexto de los fundamentos de derecho de aquella sentencia, en el que se decía: 'SEXT O.- Para apoyar la solución que mantenemos, que en definitiva no es sino confirmatoria de la del Juzgado de instancia, resulta ilustrativa la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 15 de Julio del 2008 recaída en el Recurso 7453/2005 , en la que con ocasión de contemplar el supuesto contrario que ahora nos ocupa realiza no obstante algunas declaraciones de las que a contrario sensu se puede inferir una solución análoga a la que mantenemos, cuando dice: 'La cuestión central que se plantea en el presente proceso es la relativa a la calificación de la actuación administrativa, pues si se tratara de la revisión de un acto firme declarativo de derechos, indudablemente la Administración no habría seguido el procedimiento establecido de acuerdo con la argumentación que invoca la recurrente, pero en realidad no nos encontramos ante actos de dicha naturaleza. Como ya hemos anticipado, las subvenciones tienen una naturaleza modal lo que supone que el derecho del beneficiario a su percibo nace cuando acredita el cumplimiento de las condiciones a las que ésta se sometió. De esa forma, la Administración puede realizar sus funciones de control siempre que no haya prescrito su derecho para reclamar la deuda, lo que como ya dijimos no ocurre en este caso y sin que el acto de concesión de la subvención suponga la adquisición de derecho consolidado de tipo alguno... En definitiva, la Administración del Estado no dictó acto alguno declaratorio del cumplimiento de las condiciones como se indica en la documentación obrante en el ramo de prueba, limitándose a anticipar el pago de la subvención lo que no supone, dada su naturaleza modal, que renuncie al ejercicio de sus facultades de control y decisión final a lo que por otra parte está obligada.' Tambi én en similar sentido se pronunció la sentencia de 15 de Marzo del 2004 dictada por la Sala homónima de Murcia en el Recurso 1454/2000 .' De esta forma, ha de insistirse en que cabrá fiscalizar el cumplimiento de las cargas modales -las obligaciones que derivan del acto de otorgamiento de la subvención- que pechan sobre el beneficiario, mas no cabe utilizando esta vía pretender revisar si las condiciones que fueron exigidas para el otorgamiento de la subvención concurrieron o no realmente, ya que ello, como ha ocurrido en este caso ya se fiscalizó, como obra en los correspondientes informes de comprobación, sin que se formulará objeción alguna.



SEXTO . Como dijéramos en la sentencia de esta Sección de 15 de abril de 2016, recaída en el recurso 65/2005 , la situación es distinta cuando lo que se produce no es un incumplimiento de aquellas condiciones a las que se sujetó el pago de la subvención, sino la comprobación por parte de la Administración de que en realidad no se reunían las condiciones para que la misma se otorgase.

En este caso nos encontramos ante una supuesto en el que el acto de otorgamiento de la subvención de ser nulo o anulable podría dejarse sin efecto por medio de los procedimientos legalmente previstos de revisión de los actos en vía administrativa ( artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común), sin que sea posible acudir a los mecanismos del reintegro.

Nos parece oportuno recordar aquí el artículo 36 de la Ley General de Subvenciones , que se ocupa de la invalidez de la subvención, distinguiendo las causas de nulidad (apartado 1) y las de anulabilidad (apartado 2), prescribiendo el apartado 3 que 'Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común EDL 1992/17271.' Hay que recordar que este artículo de la Ley estatal tiene el carácter de básico.

De esta distinción se hace eco, entre otras, la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de septiembre de 2012 (recurso 588/2011 ).

Y en el mismo sentido puede mencionarse la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga) de fecha 31 de enero de 2008, recurso 771/2000 .

De esta forma, ha de insistirse, como conclusión, que en cuanto que se dé una relación de tracto sucesivo, que exige el cumplimiento de determinados fines previstos como obligaciones modales en las normas de otorgamiento de la subvención podrá fiscalizarse el cumplimiento de estos fines, mas esta fiscalización no será posible cuando lo que se trata es de revisar actuaciones ya precedentemente practicadas en base a documentos en que se justificó previamente, como es el caso, el cumplimiento de los fines y obligaciones previstos en las bases de la convocatoria y en las resoluciones por las que se otorga la misma.

SÉPTI MO.- La aplicación de los precedentes razonamientos al supuesto planteado conlleva a entender que lo que se ha efectuado en el acuerdo de reintegro es una reconsideración de la justificación documental previamente efectuada por los órganos gestores, revisando más de tres años después del otorgamiento definitivo de la subvención los requisitos que fueron exigidos para su otorgamiento. En todo caso, estas cuestiones ya fueron fiscalizadas por los órganos gestores, sin que pueda nuevamente en una interpretación más o menos forzada, utilizar el procedimiento de reintegro -que debe primordialmente ir dirigido a constatar el cumplimiento de las condiciones exigidas en el acto de otorgamiento de la subvención- para reanalizar la documentación ya presentada previamente como condición necesaria para el otorgamiento de la subvención, que es un acto en sí mismo definitivo que produce plenos efectos.

Por todo lo dicho, es procedente la íntegra estimación de la demanda, anulando el acto recurrido en los términos interesados en el suplico de la demanda.

OCTAV O.- En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, estimado el recurso, sin que existan dudas de hecho o de derecho, procede su imposición a la Administración demandada.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 1.500 euros.

Visto s los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Graduados Sociales de Burgos, anulando por su disconformidad con el ordenamiento jurídico la Orden de la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León de fecha 15 de abril de 2015, por la que se estima parcialmente el recurso interpuesto por él contra la Orden de 13 de junio de 2014 de la misma Consejería, en la que se declara la obligación del referido Colegio de reintegrar 2.543 €, más los intereses de demora correspondientes, debiendo reintegrar al recurrente la Administración estas cantidades con los intereses legales correspondientes. Se imponen las costas a la parte demandada con el límite fijado en el fundamento de derecho octavo.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe interponer recurso de casación si concurren los requisitos exigidos en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.