Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1064/2018, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 202/2017 de 12 de Diciembre de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA DE CATALUNYA

SALA DEL CONTENCIÓS ADMINISTRATIU

SECCIÓ 3ª

Recurs d'apel lació núm. 202/2017

Jutjat Contenciós Administratiu núm. 17 de Barcelona

Procediment ordinari núm. 331/2015

Apel lant: SOCIEDAD DE ACTIVOS PROCEDENTES DE LA REESTRUCTURACIÓN BANCARIA (SAREB)

Representant de l'apel lant: SR. FRANCISCO JOSÉ ABAJO ABRIL, Procurador

Apel lat: IL LM. AJUNTAMENT DE TERRASSA

Representant de l'apel lat: SRA. CRISTINA CORNET SALAMERO, Procuradora

S E N T È N C I A núm. 1064

Magistrats/ades:

IL LM. SR. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS, President

IL LMA. SRA. ISABEL HERNÁNDEZ PASCUAL

IL LM. SR. HÉCTOR GARCÍA MORAGO

Barcelona, 12 de desembre de 2018

LA SALA DEL CONTENCIÓS ADMINISTRATIU DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA DE CATALUNYA (SECCIÓ 3ª), en nom de S.M el Rei i de conformitat amb allò que disposa l' art 117.1 de la Constitució , ha pronunciat la SENTÈNCIA que segueix, a les actuacions del recurs d'apel lació núm. 202/2017, promogut per la SOCIEDAD DE ACTIVOS PROCEDENTES DE LA REESTRUCTURACIÓN BANCARIA (SAREB) -representada pel Procurador SR. FRANCISCO JOSÉ ABAJO ABRIL i assistida per la Lletrada SRA. MARIA ROSA SANZ CEREZO-, essent l'apel lat L'IL LM. AJUNTAMENT DE TERRASSA -representat per la Procuradora SRA. CRISTINA CORNET SALAMERO i assistit pel Lletrat consistorial SR. EMILI PANZUELA MONTERO-.

Ha actuat com a Magistrat ponent l'Il lm. Sr. HÉCTOR GARCÍA MORAGO, el qual expressa el parer de la Sala.

Antecedentes

PRIMER:En el sí del procediment ordinari núm. 331/2015, el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 17 de Barcelona dictà la Sentència núm. 176, de 19 de maig de 2017 , amb el veredicte que segueix:

'DESESTIMO el recurso presentado por SAREB contra la. Resolución de 20 de enero de 2015 que desestima el recurso de reposición presentado contra la resolución de 6 de noviembre de 2014 por la que declara en situación anómala la vivienda de calle Girona 310, 5º2ª Y CONFIRMO el acto administrativo impugnado.

Con imposición de costas a la parte actora hasta un máximo de 2000 €.'

SEGON:Disconforme amb la decisió que hem transcrit, l'actora deduí apel lació en temps i forma, a la qual s'hi oposà l'Ajuntament demandat.

TERCER:Un cop elevades les actuacions a aquesta Sala, es va acordar formar-ne aquest rotlle d'apel lació i, un cop verificats els tràmits processals pertinents s'assenyalà el dia 4 de desembre de 2018 per tal de votar i decidir, la qual cosa es produí en aquests mateixos termes.

QUART:En la tramitació d'aquest recurs d'apel lació han estat observades les prescripcions legals de rigor.

Fundamentos

PRIMER:Tal com ja hem expressat, en el sí del procediment ordinari núm. 331/2015, el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 17 de Barcelona dictà la Sentència núm. 176, de 19 de maig de 2017 , amb el veredicte que segueix:

'DESESTIMO el recurso presentado por SAREB contra la. Resolución de 20 de enero de 2015 que desestima el recurso de reposición presentado contra la resolución de 6 de noviembre de 2014 por la que declara en situación anómala la vivienda de calle Girona 310, 5º2ª Y CONFIRMO el acto administrativo impugnado.

Con imposición de costas a la parte actora hasta un máximo de 2000 €.'

Aquest veredicte va venir precedit dels fonaments jurídics que passarem a transcriure:

'PRIMERO.- El presente procedimiento se dirige contra la resolución municipal que declara en situación anómala una determinada vivienda.

El primer motivo del recurso es la caducidad del procedimiento, la cual se habría producido por qué el plazo para la resolución del expediente debe iniciarse desde que el Ayuntamiento dictó la primera resolución que es del 3 de junio de 2013, o alternativamente desde el 17 de septiembre de 2014 que es por el que se incoa a la recurrente el expediente por utilización anómala de la vivienda.

El artículo 41 Ley 18/2007 , indica:

. Son utilizaciones anómalas de una vivienda o de un edificio de viviendas:

a) La desocupación permanente, definida por el artículo 3.d.

b) La sobreocupación, definida por el artículo 3.e.

2. La infravivienda, definida por el artículo 3.f, es una situación anómala.

3. La administración competente, si tiene constancia de que una vivienda o un edificio de viviendas se utiliza de forma anómala o un inmueble se halla en situación anómala, debe abrir el oportuno expediente administrativo para realizar los actos de instrucción necesarios para determinar, conocer y comprobar los hechos sobre los que debe dictar la resolución.

En consecuencia, la administración una vez detectadas la situación de la vivienda de referencia realiza un acto de fomento, que es la resolución de 17 septiembre, donde se constata que la vivienda estaba desocupada de forma permanente e injustificada y en consecuencia requiere y advierte a la propiedad sobre las consecuencias de este hecho.

Una vez la entidad actora hace caso omiso del requerimiento y advertencia, es cuando la administración procede a la incoación del correspondiente expediente del artículo 113 Ley 18/2007 , y procede a la imposición de multas coercitivas con las advertencias inherentes en orden al cumplimiento de la obligación.

Hay que destacar que la Ley 18/2007 no establece ningún procedimiento específico para la tramitación de los expedientes por utilización anómala de la propiedad por lo cual hay que estar al procedimiento común de la Ley 30/1992. Y en el presente caso nada indica que se haya infringido dicho procedimiento puesto que se ha dado trámite de audiencia y la resolución se ha dictado bajo los requisitos legales.

Las actuaciones llevadas a cabo mediante las resoluciones de 3 de junio de 2013, 17 de septiembre de 2014 y son todas previas a la incoación del expediente, que es de 6 de noviembre de 2014 y simplemente se limitan a constatar la existencia de una situación de desocupación , tras lo cual y con sujeción a lo previsto en el artículo 41 de la ley se procede a iniciar el correspondiente expediente por utilización anómala de la vivienda, lo que conlleva requerimiento para que la entidad afectada proceda a la ocupación de la vivienda; advertencia de imposición de multas coercitivas y advertencia de posible apertura de un nuevo expediente por declaración de incumplimiento de la función social de la propiedad. Todo ello puede ser objeto de un nuevo procedimiento según el artículo 113 LDH.

En consecuencia no existe ningún tipo de caducidad

SEGUNDO.- Los motivos del recurso consistentes en la falta de consideración la singularidad del traspaso a Sareb en virtud de la Ley 9/2012; por no haberse tenido en cuenta el objeto social de Sareb; la realización del interés general, la singularidad del traspaso de los activos y objeto social de Sareb y la imposibilidad de esta empresa de acogerse a las medidas de fomento, pueden examinarse conjuntamente puesto corresponden a una misma idea, la de la especialidad de la entidad recurrente respecto al resto de ciudadanos.

El objeto exclusivo de la entidad recurrente es la tenencia, gestión y administración directa indirecta, adquisición y enajenación de los activos que le transmitan las entidades de crédito. El artículo 3 del Decreto 1559/2012 enumera los objetivos de la entidad que son la contribución al saneamiento del sistema financiero mediante la adquisición de los reactivos correspondientes, de forma que se produzca una traslación efectiva de los riesgos; la minimización de los apoyos financieros públicos; la satisfacción de las deudas y obligaciones; la minimización de las posibles distorsiones del mercado derivadas de su actuación y la enajenación de los activos recibidos, optimizando su valor, dentro del plazo del tiempo para la cual hayan sido constituidas.

El Decreto 1559/2012 no contiene ningún apartado que exima a la entidad recurrente del cumplimiento de la Ley 18/2007, ni del Decreto Ley 1/2015. El objeto social de la Sareb no difiere en nada de tantas y tantas entidades mercantiles que tienen por finalidad es gestionar activos y venderlos cuando la ocasión sea propicia y obtener de esta forma un rendimiento económico, la única diferencia con el resto de entidades mercantiles es que los activos de la Sareb proceden de la liquidación bancaria.

Por todo ello no cabe sino rechazar tal singularidad que lleva a un trato especial e injustificado para una entidad de régimen mercantil, cuando éste trato especial que reclama no viene justificado por ninguna norma de derecho positivo. La Sareb es una entidad mercantil como cualquier otra, sujeta a las leyes como cualquier otra, y conferir un trato privilegiado a esta sociedad sería discriminatorio para todos aquellos otros ciudadanos que se encuentran sometidos al imperio de la Ley.

Tampoco cabe entender el cumplimiento de la ley sea imposible, ni para recurrente ni para nadie. Entender que lo que es posible para la generalidad de los ciudadanos resulta imposible para esta empresa, resulta injustificadamente discriminatorio.

El derecho a la propiedad privada viene matizado por la función social de la misma y, el presente caso es una prueba evidente de esta circunstancia. También cabe señalar que el artículo 47 CE establece que todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y exhorta a los poderes públicos a promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para el ejercicio efectivo de este derecho. Es evidente que el mantener desocupada una vivienda constituye un ejercicio antisocial del derecho de la propiedad y resulta contrario al derecho de los ciudadanos a disponer de una vivienda digna y adecuada.

El artículo 5 de la Ley ya indica que el ejercicio del derecho de propiedad debe cumplir la función social y esta función social se infringe cuando la vivienda se encuentra desocupada de forma permanente según establece el artículo 42. Este artículo establece una serie de medidas para potenciar la incorporación al mercado de las viviendas desocupadas, entre ellas la de la cesión propuesta por el Ayuntamiento. Se trata de medidas de fomento para conseguir que los detentadores de viviendas vacías (principalmente entidades bancarias que han ejercitado acciones hipotecarias contra las personas que no podían abonar el importe de sus hipotecas), no sigan especulando con las mismas al objeto de aumentar su cifra de beneficios a costa del sufrimiento de los afectados por la ejecución hipotecaria o de la población en general que no puede acceder a una vivienda digna a causa de los precios inasequibles que las mismas tienen para la mayoría de la población.

Teológicamente todo ello se encuentra perfectamente justificado en la Ley de referencia, siendo de notar que la competencia del Ayuntamiento procede del artículo 8 de la Ley, que además de las competencias inherentes y de carácter legal, destaca las que resultan de convenios con otras administraciones, como es la autonómica y ese sentido cabe referirse al Plan de la Vivienda aprobado por Decreto 13/2010 de 2 de febrero, Decreto 171/2012 y 27 de diciembre y Decreto 75/2014 27 de mayo y los convenios y Planes suscritos por el Ayuntamiento con Generalitat de Cataluña. Todo ello de conformidad además, con artículo 21.1 de la Ley de Bases de Régimen Local que atribuye al Alcalde las competencias que resulten de las leyes y aquellas que la legislación del Estado o comunidades autónomas atribuyan al municipio.

TERCERO.- El resto de alegaciones que presenta la entidad recurrente tampoco pueden prosperar ya que, no se constata la vulneración del artículo 99 LPA cuando ni todavía hoy en día la Sareb ha acreditado la ocupación de las viviendas.

Por todo ello procede desestimar la demanda.

CUARTO.- Según el artículo 139 de la ley de procedimientos procede imponer las costas a la parte vencida. Se estima oportuno limitar las costas a la cantidad de 2000 €.'

SEGON:La part actora i ara apel lant ha sol licitat d'aquest Tribunal la revocació de la Sentènciaa quoi, alhora, l'estimació del recurs deduït en primera instància en considerar que el Jutjat no hauria donat una resposta ajustada a dret- a propòsit d'alguns dels retrets especificats a la demanda (entre els quals es trobaria el de caducitat de l'expedient).

Per la seva banda, la defensa lletrada de l'Ajuntament apel lat ha sol licitat la desestimació de l'apel lació amb arguments essencialment coincidents amb els de la Sentència d'instància.

TERCER:En tractar-se d'un vici d'ordre públic, ens haurem de referir d'entrada a la controvertida caducitat de l'expedient.

En aquest sentit, no estarà de més que fem una descripció diacrònica dels esdeveniments:

-1/4/2013: Informe municipal que acredita que l'habitatge es troba desocupat

-3/6/2013: Resolució municipal adreçada a l'entitat financera que se suposa propietària, amb el contingut que segueix:

Requerimen d'immediata ocupació de l'immoble

Oferiment de la possibilitat de cedir a l'Ajuntament la gestió de l'immoble, al qual s'haurà de respondre en un mes

Advertència sobre la possibilitat que l'Ajuntament decideixi incoar un expedient per tal de declarar l'incompliment de la funció social de la propietat

Advertència sobre la possibilitat que s'imposin sancions i multes coercitives

-18/07/2013: L'entitat financera rebé la notificació de la Resolució precedent. Notificació, aquesta, que, essent benevolents, haurem de qualificar de 'sui gèneris', perquè a través de la mateixa s'adverteix que si en 10 dies no han estat formulades al legacions, la Resolució esdevindrà definitiva de forma automàtica, i a partir d'aquell moment serà susceptible dels recursos de rigor.

-14/8/2013: L'entitat financera dedueix reposició i fa constar que la propietària és SAREB

-3/2/2014: L'entitat financera rep una notificació per la qual és comminada a acreditar en 10 dies la titularitat de SAREB

-14/2/2014: L'entitat financera aporta nota del Registre de la Propietat, la qual acredita la titularitat de SAREB

-24/7/14: Informe municipal fent constar que l'habitatge segueix desocupat. A PARTIR D'AQUEST MONENT L'AJUNTAMENT JA DISPOSAVA DE LA INFORMACIÓ NECESSÀRIA PER TAL D'INCOAR DE FORMA IMMEDIATA EXPEDIENT CONTRA SAREB

-17/9/2014: Resolució municipal amb l'abast que segueix:

'Aprovació' del canvi de titularitat de l'habitatge en favor de la nova interessada (SAREB)

Comunicació a SAREB de la incoació de l'expedient ex art. 43 de la Llei del dret a l'habitatge

Atorgament d'un termini de 10 dies per tal de: acreditar l'ocupació de l'habitatge o del dret a no tenir-lo ocupat; o, en el seu cas, per tal d'oferir la gestió de l'habitatge a l'Ajuntament

Advertiment que en cas d'incompliment es podran incoar expedients per utilització anòmala d'habitatge, de liquidació de taxes, per l'incompliment de la funció social de la propietat i de caràcter sancionador

-13/10/2014: SAREB rep la notificació corresponent, amb l'advertiment que l'acte notificat no és definitiu i que pot formular al legacions

-21/10/2014: SAREB formula al legacions

-06/11/2014: Resolució municipal desestimatòria de les al legacions i de ratificació de la Resolució de 17 de setembre de 2014

-3/12/2014: Notificació a SAREB de la precedent Resolució. Es fa constar que l'acte és definitiu i s'ofereixen recursos

-2/1/2015: Recurs de reposició de SAREB

-20/01/2015: Resolució municipal desestimatòria del recurs de reposició

-06/02/2015: Notificació a SAREB de la precedent Resolució

QUART:A la vista del recorregut temporal de les actuacions en seu administrativa, haurem de concloure que ens trobem al davant de l'un expedient derivat de l'exercici de potestats d'intervenció, susceptible -com és obvi- de produir efectes desfavorables o de gravamen pel que fa a SAREB. D'un expedient -això sí- caducat; la qual cosa haurà de portar aparellada la desestimació de l'apel lació.

Podríem associar la incoació de l'expedient (dies a quo), com a molt tard a la data del 24 de juliol de 2014; data en la qual l'Ajuntament ja disposava de prous elements de judici com per no demorar més la incoació de l'expedient contra SAREB [veure l' art. 42.3.a) de la Llei bàsica 30/1992, de 26 de novembre -LPAC -, vigent en el moment dels fets]. No debades, la Resolució posterior, de 17 de setembre de 2014, lluny d'anul lar els actes d'instrucció precedents, els donà per vàlids en limitar-se a 'aprovar' (sic) el canvi de titularitat i a informar SAREB de la incoació de l'expedientex art. 41.3 de la Llei del Dret a l'Habitatge .

I pel que fa al tancament ex legedel còmput de la caducitat, no el podrem situar abans del dia 24 d'octubre de 2014, amb l'agreujant que representa el fet que la notificació de l'acte de cloenda del procediment es practiqués el dia 3 de desembre de 2014, quan els efectes de la caducitat ja s'havien produït.

Com és de veure, la tramitació de l'expedient hauria consumit més de quatre mesos, ultrapassant-se, doncs, el termini màxim de tres mesos, previst per l' art. 42.3 LPAC pels supòsits (com el nostre) en els quals no havia estat fixat normativament un termini superior per a la tramitació, resolució i notificació d'un procediment d'intervenció que en el nostre cas no era pròpiament sancionador.

Com ja havíem assenyalat, la caducitat apreciada haurà de portar aparellada la invalidació de l'expedient en el seu conjunt i, com és lògic, la de les Resolucions administratives impugnades, atès allò que disposava l' art. 44.2 LPAC . Invalidació que, per obeir a la caducitat del procediment fins i tot abans de la data en la qual es dictà la Resolució definitiva de 6 de novembre de 2014, haurà de traduir-se en una declaració de nul litat de ple dret pel que fa a les Resolucions administratives impugnades. No debades, la doctrina sobre aquest particular, que es conté a la STS 3ª3ª núm. 438, de 19 de març de 2018 , fonament jurídic segon (cassació núm. 2054/2017 ), és la que segueix:

' (...) Pues bien, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992 . Y si Administración pese al transcurso del plazo de caducidad no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento.

(...)

Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que si el procedimiento ha devenido invalido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) en el que se afirma 'los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción' y se añade 'En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado '. En definitiva, también la nueva Ley de Procedimiento Administrativo común dispone que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento y que en ese procedimiento se practiquen trámites que se consideran esenciales (alegaciones, prueba) para poder dictar una resolución administrativa valida (...)'

Dit, tot això, no sense afegir que la Sentència que acabem de transcriure s'hauria vist acompanyada -en el mateix sentit- per la STS 3ª3ª núm. 436, de 19 de març de 2018 , cassació núm. 2412/2015 .

En qualsevol cas, la caducitat apreciada ens excusarà d'haver d'entrar en altres consideracions, sens perjudici de les observacions que farem seguidament sobre les característiques de l'executòria emprada per l'Ajuntament apel lant.

CINQUÈ:L'expedient que hem analitzat no era una mera peça preparatòria d'altres expedients.

Es tractà d'un expedient (amb la mateixa referència numèrica en tot el seu recorregut) que incorporà i barrejà (de formasui generis, com analitzarem després) els estadis més característics del procediment administratiu i que desembocà en la imposició d'una obligació de fer a SAREB a través d'un acte final i definitiu; amb una admonició, per remissió, sobre les conseqüències que podien derivar-se de l'incompliment de la susdita obligació.

Certament, l' art. 41.3 de la Llei 18/2007, de 28 de desembre , del dret a l'habitatge estableix que'L'administració competent, si té constància que un habitatge o un edifici d'habitatges s'utilitza d'una manera anòmala o que un immoble està en una situació anòmala, ha d'obrir l'expedient administratiu pertinent per a fer els actes d'instrucció necessaris per a determinar, conèixer i comprovar els fets sobre els quals ha de dictar la resolució.'

Tanmateix, aquest precepte no està dissenyant un expedient de mera investigació. De resultar pertinent a resultes de la instrucció, la norma ens diu que l'Administració competent 'ha de dictar la resolució' (literal). Quina resolució?: la de caràcter definitiu que s'escaigui.

Quant a la possibilitat d'incoar un expedient específic per tal de declarar l'incompliment de la funció social de la propietat, veuren després que les previsions legals que ho preveien, van ser derogades amb efectes de 31 de desembre de 2011 en endavant.

SISÈ:Una altra característica que crida l'atenció en les actuacions municipals que hem examinat, és el constum de concentrar -en unitat d' acte- tràmits de naturalesa i abast diferent (veure, per exemple, l'abast de la Resolució de 3 de juny de 2013 ). Tràmits de naturalesa i abast diferent (una mena detotum revolutum), amb la previsió afegida d'una mutació automàtica de l'acte en definitiu. Això últim: de no formular-se al legacions contra l'acte 'provisional' dins d'un termini determinat.

És, aquesta, una operativa que, si més no en seu d'actes administratius amb destinatari específic, podríem qualificar de poc ortodoxa, atès que pot entrar en contradicció amb l'esperit garantista del tràmit d'al legacions adreçat a aquells que ja ostenten la condiciód'interessats. Tràmit sobre el qual no manquen Sentències de les quals es podria inferir que, en bona tècnica, el tràmit com a tal hauria de romandre obert fins que no hauria estat declarada formalment la seva preclusió, per aplicació (sota la vigència de la LPAC) de l'art. 76.3 LPA. En aquest sentit, podríem portar a col lació la STS 3ª3ª, núm. 2003, de 18 de desembre de 2017 , cassació 1081/2015, així com la Sentència d'11 d'octubre de 2017, dictada per la Secció 4ª de la Sala del Contenciós Administratiu de l'Audiència Nacional en el sí del recurs núm. 429/2015 .

Recordem que l'art. 76 LPA establia que:

1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

2. Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

Es tractava de previsions (a hores d'ara reproduïdes per l'art. 73 de la Llei bàsica 39/2015, d'1 d'octubre), que semblarien incompatibles amb la tècnica consistent en considerar automàticament elevats a definitius els actes 'provisionals' que no haurien estat objecte d'al legacions dins d'un termini prèviament acotat. Perquè aquest automatisme (que a hores d'ara les lleis només preveuen per a l'aprovació definitiva de determinades ordenances, un cop conclosa lainformació pública) és susceptible de fer inviable d'arrel la 'possibilitat última' que preveia el punt 3 de l'art. 76 LPAC i que actualment contempla l'art. 73 de la Llei bàsica 39/2015.

Podríem afegir fins i tot que la manca de la notificación d'un acte declarant la preclusió del tràmit, impediria que l'acte 'provisional' deixés de ser-ho en tot allò que la 'provisionalitat' pogués beneficiar l'interessat.

SETÈ:Sens perjudici que el nostre veredicte es pugui fonamentar en les consideracions jurídiques precedents, no estarà de més -ni que sigui a títol informatiu- recordar a les parts quina ha estat la doctrina fixada per aquest Tribunal a propòsit de l'aplicació, en seu municipal, de les mesures coercitives que pretenen trobar cobertura en la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge.

Sobre aquest particular, i amb una exegesi que després hem mantingut inalterada, la nostra Sentència núm. 788, de 21 de novembre de 2017 (apel lació núm. 132/2016), s'expressà en els termes que segueixen:

'CUARTO: Para resolver adecuadamente la controversia habrá que analizar detenidamente la norma que constituye el fundamento básico de las actuaciones municipales; a saber: la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge (LDH). Veremos que esta última no habilita a los Ayuntamientos para tomar decisiones del calibre de las invalidadas por el Juzgado de instancia. Cuando menos, no los habilita para su adopción en los términos en que lo habría hecho el ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA en el supuesto que ahora nos ocupa.

Como es lógico, vamos a ceñir nuestro análisis a los preceptos de la LDH que mayor relación pueden tener con las actuaciones municipales controvertidas, sin perjuicio de extendernos a otros susceptibles de arrojar más luz, si cabe.

Empezaremos por el art. 5.3 LDH, que establece lo siguiente (...):

'5.3. Per a garantir el compliment de la funció social de la propietat d'un habitatge o un edifici d'habitatges, les administracions competents en matèria d'habitatge han d'arbitrar les vies positives de foment i concertació a què fa referència el títol III, i poden establir també altres mesures, incloses les de caràcter fiscal, que propiciïn el compliment de la dita funció social i en penalitzin l'incompliment.'

Como es de ver, se trata de un precepto que se refiere exclusivamente a acciones de fomento, concertación e incentivación. Y en la misma línea se sitúan los apartados 1 (éste no dice nada concreto) y 2 del art. 8:

'8.1. Els ens locals, sota el principi d'autonomia per a la gestió de llurs interessos, exerceixen les competències d'habitatge d'acord amb el que estableixen la legislació de règim local, la legislació urbanística i aquesta llei, sens perjudici de la capacitat de subscriure convenis i concertar actuacions amb altres administracions i agents d'iniciativa social i privada que actuen sobre el mercat d'habitatge protegit i lliure.

8.2. A més de les competències de promoció i gestió que els reconeix la legislació de règim local, els ens locals poden concertar polítiques pròpies d'habitatge amb l'Administració de la Generalitat, en el marc dels instruments locals i supralocals de planificació que estableixen aquesta llei i la legislació urbanística, i poden demanar la creació de consorcis o oficines locals d'habitatge per a la gestió conjunta de funcions i serveis vinculats a l'habitatge.'

Mayor relevancia parece presentar, en principio, el art. 40 de la Ley. Veamos qué establecen sus diferentes apartados:

'40.1. Un cop exhaurides les vies de foment i coercitives que estableix aquest títol, en els àmbits qualificats pel Pla territorial sectorial d'habitatge com d'una forta i acreditada demanda residencial, l'administració competent pot acordar l'expropiació forçosa de la propietat per incompliment del deure de conservació i rehabilitació si aquest incompliment comporta un risc per a la seguretat de les persones, sempre que s'hagin garantit, als propietaris que en demostrin la necessitat, els ajuts públics suficients per a fer front al cost del deure de rehabilitació de llur habitatge.'

Se trata, como es de ver, de un apartado que hace referencia expresa a vías 'coercitivas'. Ocurre, sin embargo, que esas vías -como comprobaremos más adelante- fueron derogadas por el art. 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre , de promoció de l'activitat econòmica.

Por su parte, el art. 41.3 LDH señala que:

'41.3. L'administració competent, si té constància que un habitatge o un edifici d'habitatges s'utilitza d'una manera anòmala o que un immoble està en una situació anòmala, ha d'obrir l'expedient administratiu pertinent per a fer els actes d'instrucció necessaris per a determinar, conèixer i comprovar els fets sobre els quals ha de dictar la resolució.'

Se trata de un enunciado que, ni nos dice cuál será la Administración competente, ni qué tipo de resolución deberá o podrá ser la que se acabe dictando. Dicho, esto, no sin reiterar que las medidas coercitivas que ahora nos interesan -y que podrían haber dotado de pleno contenido al art. 42.1 LHL-, fueron derogadas en diciembre de 2011.

En cuanto al art. 42 LDH, su apartado 1 establece que:

'42.1. La Generalitat, en coordinació amb les administracions locals, ha d'impulsar polítiques de foment per a potenciar la incorporació al mercat, preferentment de lloguer, dels habitatges buits o permanentment desocupats. Amb aquesta finalitat, ha de vetllar per a evitar situacions de desocupació permanent d'habitatges i ha d'aprovar els programes d'inspecció corresponents.'

Se trata de un enunciado dotado de mayor claridad; pero que en cualquier caso atribuye a la Generalitat de Catalunya la función o el cometido de enfrentarse al problema de las viviendas desocupadas. Llama a la Generalitat, eso sí, a coordinarse con las entidades locales; pero a éstas no las hace copartícipes de la misma potestad. Dicho de otra manera: no diseña una atribución compartida o indistinta de la misión pública que el mismo precepto pretende configurar.

Analizaremos, a renglón seguido, los apartados 2 a 7 del mismo precepto legal (art. 42 LDH); a sabiendas de que los apartados 6 y 7 (....) fueron derogados -como ya habíamos advertido- por el art. 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre , de promoció de l'activitat económica:

'42.2. S'han de donar garanties als propietaris dels habitatges buits o permanentment desocupats sobre el cobrament de les rendes i la reparació de desperfectes.

42.3. S'han d'impulsar polítiques de foment de la rehabilitació dels habitatges que estiguin en mal estat per a ésser llogats, mitjançant subvencions directes als propietaris, oferta de subrogació de l'Administració en l'execució de les obres i suport públic a contractes de masoveria urbana.

42.4. Els habitatges buits o permanentment desocupats es poden cedir a l'Administració pública perquè els gestioni en règim de lloguer. En contrapartida, s'ha de fer un pacte relatiu al cobrament i a les altres condicions de la cessió, dins de programes específicament destinats a aquesta finalitat en els plans d'habitatge.

42.5. L'Administració pot adoptar mesures altres que les que estableixen els apartats de l'1 al 4, entre les quals les de caràcter fiscal, amb els mateixos objectius d'incentivar l'ocupació dels habitatges i penalitzar-ne la desocupació injustificada.

42.6. Un cop posades a disposició dels propietaris totes les mesures de foment que estableixen els apartats anteriors, en els àmbits declarats com a àmbits de demanda residencial forta i acreditada, l'administració pot declarar l'incompliment de la funció social de la propietat i acordar el lloguer forçós de l'habitatge. La declaració de l'incompliment s'ha de fer per mitjà d'un expedient contradictori, d'acord amb el que estableix la normativa de procediment administratiu, en el qual cal detallar les vies de foment específiques que s'hagin posat a disposició de la propietat per a facilitar-li el lloguer de l'habitatge. En l'acord de declaració també s'ha d'advertir que, un cop transcorreguts dos anys des de la notificació de la declaració, si no s'ha corregit la situació de desocupació, per causa imputable a la propietat, l'administració pot expropiar temporalment l'usdefruit de l'habitatge, per un període no superior a cinc anys, per llogar-lo a tercers.

42.7. El procediment d'expropiació temporal de l'usdefruit a què fa referència l'apartat 6 s'ha d'ajustar al que estableixen la legislació urbanística i la legislació d'expropiació forçosa. En la determinació del preu just de l'expropiació s'han de deduir les despeses assumides per l'administració en la gestió i en les eventuals obres de millora executades en l'habitatge. La resolució que posi fi al procediment ha de determinar la manera en què els propietaris poden recuperar l'ús de l'habitatge un cop transcorregut el termini de l'expropiació temporal.

Repárese en que el primer apartado derogado (el 6), nada más empezar ya dejaba muy claro que las medidas de los apartados precedentes del mismo artículo debían ser concebidas como medidas de 'fomento'; y que sólo tras fracasar éstas resultaría posible elevar un grado la intervención administrativa para imponer obligaciones o cargas propiamente dichas. Así las cosas, la derogación del apartado 6 del art. 42 LDH, no hizo sino evidenciar la voluntad legislativa de eliminar unas medidas de tipo coercitivo en du día diseñadas para modificar o para quebrar la renuencia de los propietarios de pisos desocupados; con la virtualidad añadida de ver reflejados sus efectos (los de la citada derogación) en el conjunto de la LDH.

Mas, no acabará aquí nuestro análisis, toda vez que otros preceptos de la LDH contribuirán, de consuno, a justificar con mayor claridad la conclusión alcanzada por este Tribunal.

En el anterior sentido, podremos ver que el art. 113 LDH, en sus apartados 1 y 2 reza así:

'113.1. L'Administració competent, amb independència de l'acció sancionadora, pot imposar de forma reiterada i consecutiva multes coercitives, fins a un màxim de tres, quan transcorrin els terminis assenyalats per a dur a terme una acció o omissió prèviament requerida.

113.2. Les multes relacionades amb l'incompliment en l'execució d'unes obres es poden imposar amb una periodicitat mínima d'un mes i l'import màxim ha d'ésser del 30% del cost estimat de les obres per a cadascuna d'elles. En altres supòsits, la quantia de cadascuna de les multes no ha de superar el 20% de la multa sancionadora establerta per al tipus d'infracció comesa.'

El apartado 1 se refiere a la 'Administración competente' y ya hemos podido comprobar que, a los efectos del art. 42.1 de la Ley, esa Administración es la de la Generalitat.

Ocurre, además, que conforme al redactado del apartado 2, la multa coercitiva solo se justificará ante una conducta que a su vez pueda ser calificada de infracción administrativa - 'infracció comesa', dice la Ley-. Luego, si la conducta no encaja en ningún tipo infractor (con independencia de que recaiga o no sanción) tampoco cabrá multa coercitiva. Y en nuestro caso, podremos ver que supuestos como el que es objeto del presente recurso, no constituyen infracción administrativa.

En la dirección que acabamos de apuntar, será indispensable que traigamos a colación el art. 123.1 LDH:

'123.1. Són infraccions molt greus en matèria de qualitat del parc immobiliari:

h) Mantenir la desocupació d'un habitatge, després que l'Administració hagi adoptat les mesures establertes pels apartats de l'1 al 5 de l'art. 42.'

Como es de ver, para que la infracción se consume, será preciso que previamente la Administración actuante haya establecido medidas de incentivación o de fomento (de incentivación o de fomento de la voluntaria puesta a disposición de terceros de viviendas desocupadas) y que tales medidas hayan fracasado, o hayan sido rechazadas por la propiedad, si se prefiere. Secuencia de hechos que en el supuesto de autos no consta que se haya verificado o producido, razón por la cual no tendremos más remedio que corroborar que no nos hallamos ante un hecho (la persistente desocupación de la vivienda concernida) susceptible de ser calificado como 'infracción administrativa'. Y si las cosas son así, menester será descartar la existencia de un escenario propicio para el dictado de órdenes de obligado cumplimiento bajo amenaza de multa coercitiva.

QUINTO: No se nos escapa el noble propósito que habría animado la actuación del ILMO. AYUNTAMIENTO DE TERRASSA; pero no resulta posible aceptar que sobre los particulares (hoy sobre un Banco; pero mañana sobre cualquiera) puedan imponerse obligaciones o cargas de cierta relevancia en méritos de clausulas ambiguas o difusas, sin una autorización legal precisa e indubitada. Con mayor razón si, tratándose de Entidades locales, caemos en la cuenta de que la atmósfera de la que se nutre la autonomía local, ha sufrido una mutación importante a raíz de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local; hasta el punto de pasarse de una concepción abierta de la noción de 'servicio público local' (son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los 'fines' señalados como de la competencia de las entidades locales, según la antigua versión del art. 85.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local -LBRL-), a una concepción limitada, menos generosa y estrictamente apegada a las competencias asignadas legalmente y con la debida precisión; sin demasiadas posibilidades, pues, de apelar directamente a 'fines' para basar en éstos un elenco competencial carente de límites asequibles (véase, a modo de ejemplo, el redactado vigente de los art. 25.1, 85.3 y 85.5 LBRL).

Razones, las anteriores, que harán que cobre mayor importancia la previsión contenida, tanto en el art. 99 de la ya derogada Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre, como en el art. 103 de la vigente Ley básica 39/2015, de 1 de octubre. Previsión conforme a la cual las multas coercitivas solo podrán ser impuestas'cuando así lo autoricen las leyes'.

Por todo ello, la presente apelación no podrá prosperar, al hallarse huérfanas del sustento legal primordial las actuaciones administrativas impugnadas; incluidas las de orden fiscal, no en vano subordinadas a unas facultades administrativas ejercitadas sin amparo legal adecuado.'

Es tractà de consideracions a les quals s'hi podria afegir una altra dada o indici rellevant; a saber: l'atribució legal a l'Agència Catalana de l'Habitatge -i no pas als ajuntaments- de la competència per tal de gestionar el registre d'habitatges buits o permanentment desocupats (disposició addicional 24ade la LDH).

VUITÈ:Atès allò que disposa l' art. 139.2 LJCA , no s'imposaran costes. Tampoc s'imposaran les de la primera instància, atesa la complexitat jurídica de la controvèrsia en el moment de dictar-se la Sentènciaa quo.

Fallo

Per tot allò que ha estat exposat, aquesta Secció 3ª de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de CatalunyaHA DECIDIT:

ESTIMARel present recurs d'apel lació núm. 202/2017, promogut per SOCIEDAD DE ACTIVOS PROCEDENTES DE LA REESTRUCTURACIÓN BANCARIA (SAREB), amb l'oposició de L'IL LM. AJUNTAMENT DE TERRASSA i, conseqüentment, REVOCAR i deixar sense cap efecte la Sentència núm. 176, de 19 de maig de 2017, dictada pel Jutjat Contenciós Administratiu núm. 17 de Barcelona en el sí del procediment ordinari núm. 331/2015. I en substitució de la dita Sentència ESTIMAR el susdit recurs contenciós administratiu i, per tant, anul lar els actes administratius impugnats, amb totes les conseqüències de rigor.

Sense costes; ni en primera ni en segona instància.

Notifiqui's, i faci's saber a les parts que aquesta Sentència no és ferma.

Contra la mateixa podrà interposar-se recurs de cassació davant el Tribunal Suprem.

Aquest recurs haurà de preparar-se davant d'aquesta la nostra Sala i Secció en un termini màxim de trenta dies hàbils, comptadors des de l'endemà d'haver estat rebuda la notificació corresponent, de conformitat amb l' art. 89 i concordants de la Llei 29/1998, de 13 de juliol , reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA), modificada per la Llei Orgànica 7/2015, de 21 de juliol.

La preparació del recurs de cassació haurà d'ajustar-se a les previsions de l'expressat art. 89 (punt 2) LJCA i només podrà fonamentar-se en la vulneració del dret estatal o europeu. En qualsevol cas, els seus promotors hauran de tenir present l'Acord de 19 de maig de 2016, del Consell General del Poder Judicial, pel qual es fa públic l'Acord de 20 d'abril de 2016, de la Sala de Govern del Tribunal Suprem, de fixació de regles sobre l'extensió màxima i altres condicions extrínseques dels escrits processals referits al Recurs de Cassació (BOE núm. 162, de 6 de juliol de 2016).

No hi cabrà, en canvi, recurs de cassació davant la Sala del Contenciós Administratiu del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya fonamentat en l'eventual vulneració del dret autonòmic, en equiparar-se, en aquest cas, les Sentències dictades per la Sala del Tribunal Superior, a les dictades per la Sala 3ª del Tribunal Suprem en el seu propi àmbit ( Resolucions interlocutòries de 10 de maig de 2017, entre d'altres, dictades per la Secció de Cassació de la Sala del Contenciós Administratiu del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, en els recursos de cassació autonòmica núm. 3/2017 i 8/2017 ).

Aquesta és la nostra Sentència, que pronunciem, manem i signem. Un cop ferma, adjunteu-ne una certificació literal al rotlle d'apel lació i lliureu-ne testimoni al Jutjat d'origen junt amb les actuacions rebudes als efectes de les diligències processals que siguin pertinents.

PUBLICACIÓ.-El dia d'avui i en audiència pública, el Magistrat ponent ha llegit i ha publicat la Sentència anterior. En dono fe.