Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1067/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 434/2016 de 22 de Noviembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNITAT VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
En la ciudad de Valencia, a veintidós de noviembre de 2017.
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la
Comunitat Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. FERNANDO NIETO MARTÍN, presidente, D. JOSÉ
BELLMONT MORA, Dª ROSARIO VIDAL MÁS, Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ y D. ANTONIO LÓPEZ
TOMÁS, magistrados, ha pronunciado la siguiente:
S E N T E N C I A NÚMERO 1067/2017
En el recurso de apelación número 434/2016.
Son partes apelantes: - DOÑA Esperanza , representada por la procuradora Dª Sara Gil Furió y
defendida por la letrada Dª Virginia Álvarez Guaita; - DON Evelio (sólo por la temática vinculada con las
costas procesales), representado por el procurador D. Juan Miguel Alapont Beteta y defendido por el letrado
D. Luis Benavent y García.
Son partes apeladas: - la GENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida por la Sra. letrada de
este Ente público; - D. Lorenzo , representado por el procurador D. Antonio García-Reyes Comino y defendido
por el letrado D. Ignacio Carrau Criado; - las propias partes apelantes, en lo que hace a la impugnación
formulada por la otra.
Constituye el objeto del recurso la sentencia 115/2016, de 11 de abril, que el Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo nº 2 de Valencia ha dictado en el proceso 46/2014.
La decisión judicial desestima la pretensión de invalidez jurídica que la Sra. Esperanza articuló frente
a un acuerdo del Sr. director general de Farmacia y Productos Sanitarios de 13 de agosto de 2013 - que
fue confirmado, en alzada, el 29 de noviembre de ese año por el Sr. secretario autonómico de la Agencia
Valenciana de Salud - que:
'... admite a trámite la solicitud para la autorización de un botiquín de farmacia en la población de Las
Casas de Utiel' (fundamento de derecho primero de la sentencia 115/2016 ).
El Sr. secretario autonómico había inadmitido (es decir, rechazado por un motivo de índole formal,
procedimental) el recurso de alzada, al considerar que el inicio del expediente no puede ser objeto de
impugnación autónoma.
Ha sido magistrado ponente el Sr. D. FERNANDO NIETO MARTÍN.

Antecedentes

PRIMERO .- La sentencia 115/2016, de once de abril, dictada por la Ilma. Sra. magistrada-juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 2 de Valencia , en los autos seguidos por los trámites del procedimiento ordinario y de los que trae causa el presente rollo de apelación, decía literalmente en su fallo: '1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo (...) que admite a trámite la solicitud para la autorización de un botiquín de farmacia en la población de Las Casas de Utiel. 2.- Imponer las costas de la Administración a la actora'.



SEGUNDO .- Contra la anterior resolución se interpusieron recursos de apelación, en plazo y forma, por la parte demandante y uno de los codemandados. Admitidos en ambos efectos, sin que ninguna de las partes propusiese la práctica de prueba, se ha seguido el recurso con arreglo a los trámites de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, quedando los autos conclusos para dictar sentencia.

Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día veintiuno de noviembre de 2017.

Fundamentos

PRIMERO.- Dª Esperanza cuestiona, en la segunda instancia, la adecuación a derecho de la sentencia 115/2016, de 11 de abril, que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valencia ha dictado en el proceso 46/2014.

La decisión judicial no accede a la pretensión de invalidez jurídica que la Sra. Esperanza articuló frente a un acuerdo del Sr. director general de Farmacia y Productos Sanitarios de 13 de agosto de 2013 - que fue confirmado, en alzada, el 29 de noviembre de ese año por el Sr. secretario autonómico de la Agencia Valenciana de Salud - que: '... admite a trámite la solicitud para la autorización de un botiquín de farmacia en la población de Las Casas de Utiel' (fundamento de derecho primero de la sentencia 115/2016 ).

El Sr. secretario autonómico había inadmitido (es decir, rechazado por un motivo de índole formal, procedimental) el recurso de alzada, al considerar que el acuerdo de inicio del expediente no puede ser objeto de impugnación autónoma.

Esta consecuencia jurídica es confirmada por el Juzgado, al asumir que la decisión de 13/08/2013 no dispone del carácter de acto de trámite cualificado. Y, por tanto, no puede ser cuestionado directamente en la vía judicial sub., artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa : '1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos'.

La actora habrá de esperar - según entiende la juez a quo - a que concluya el procedimiento para plantear entonces (si lo considera pertinente) la ilegalidad de la respuesta que se dé a la petición del Ayuntamiento de Utiel.

En palabras, lo más relevante, de la sentencia de 11/04/2016 : '... En el presente caso la resolución de 13 de agosto de 2.013 se dicta al amparo del artículo 6.1 de la Orden de 1 de junio de 2000, de la Conselleria de Sanidad, por la que se regulan los botiquines farmacéuticos de la Comunidad Valenciana'.

'... Es una resolución de mero trámite que se limita a dar trámite a la solicitud efectuada por el Alcalde del municipio de Utiel, y que a la vista de su contenido, no puede considerarse acto cualificado, pues no decide sobre el fondo, la concesión de autorización, ni limita derechos de ningún interesado, tampoco la recurrente'.

'Las alegaciones relativas a la improcedencia de apertura de botiquín farmacéutico, en su caso, deben hacerse valer contra la resolución que ponga fin al procedimiento, de conformidad con el artículo 6.5 de la Orden'.

'... Y en definitiva, la oposición a la apertura del botiquín invocada por la parte actora son cuestiones de fondo, relativas a su mejor derecho para abastecer a la pedanía en cuestión, lo que debe hacerse valer contra la resolución final' (fundamento de derecho cuarto).



SEGUNDO.- El escrito de apelación estima, en cambio, que el acto administrativo cuya falta de conformidad con el ordenamiento legal fue cuestionada en el proceso 46/2014, Contencioso-Administrativo nº 2 de Valencia, sí queda incardinado dentro de estos ( a ) conceptos jurídicos: 'indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos'.

Tales conceptos son manejados por el artículo 107.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 26/11/1992 , al decir que: '1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley '.

Y llega a este resultado sobre la base de que (b): - la concesión, en su momento, a la Sra. Esperanza del derecho a la apertura de una oficina de farmacia en La Aldea de Las Cuevas (municipio de Utiel) tuvo en cuenta la existencia de otras cuatro aldeas; - una de ellas es aquélla sobre la que incide la solicitud municipal que dio lugar al acuerdo del Sr. director general de Farmacia y Productos Sanitarios de 13/08/2013: Las Casas de Utiel; - la apertura se fundó en la existencia de un 'núcleo de población' formado por esas cinco aldeas; - estas circunstancias ampararían la consecuencia de que: '... no procede dar trámite, ni iniciar concurso alguno relativo a la apertura de un botiquín de farmacia, puesto que esa zona concreta para la que se interesa ya tiene servicio farmacéutico asignado a la farmacia de mi mandante'; '... es un acto de trámite cualificado cuya emisión vulnera frontalmente los derechos adquiridos y consolidados de mi representada' (alegación 1ª, escrito de apelación).

El Juzgado debió, en todo caso (c), inadmitir y no desestimar la pretensión de invalidez jurídica solicitada por Dª Esperanza .

Es incorrecta, en fin (d), la condena al pago de las costas procesales generadas por la Generalitat en los autos 46/201 dado que el litigio ofrecía 'serias dudas de hecho y de derecho'. Y es que: '... la impugnabilidad de las resoluciones de trámite no es una cuestión sencilla (...) se está actuando administrativamente en perjuicio suyo contra una resolución que constituye 'cosa juzgada' por el Tribunal Supremo' (alegación 3ª).



TERCERO.- También ha presentado un recurso de apelación contra la sentencia 115/2016 (pero de alcance mucho más limitado) D. Evelio .

Su impugnación tiene que ver únicamente con la declaración judicial de no asignar a la demandante del proceso 46/2014 el pago de las costas procesales causadas por los codemandados, visto que: '... su intervención es voluntaria, solo como titulares de un interés legítimo en el mantenimiento del acto impugnado, pero no como titulares de derechos directamente afectados por la eventual anulación del acto recurrido' (fundamento de derecho quinto, decisión judicial de 1ª instancia).



CUARTO.- No accedemos a la revocación de la sentencia 115/2016, de 11 de abril .

La decisión del tribunal parte de estas consideraciones: 1.-'... producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos' ( artículo 107.1 Ley de Procedimiento Administrativo de 26 noviembre 1992 ).

a.- El escrito de apelación que la Sra. Esperanza articula contra la sentencia de 11/04/2016 se centra en exhibir el por qué carece de apoyo legal el inicio de un expediente tendente a establecer si, en su caso, ha de accederse a la solicitud de apertura de un botiquín de farmacia en Las Casas de Utiel.

Para su defensa en juicio, son varios los motivos que excluyen el seguimiento de los trámites que fija el artículo 6º de una orden de la Conselleria de Sanidad de 1 junio 2000, a tenor de la que: '6.1.1. A solicitud del órgano de gobierno del municipio en donde se encuentra radicado el núcleo de población donde se pretende instalar el botiquín, acompañado de la siguiente documentación (...) En el plazo de un mes a contar desde el día siguiente a la publicación en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, los farmacéuticos titulares de oficina de farmacia interesados podrán presentar las solicitudes para ser titular del botiquín, dirigidas al director general para la Prestación Farmacéutica'.

'... en una población que a nuestro entender no es concursable, por cuanto a que forma parte del núcleo poblacional para el cual fue creada la oficina de farmacia de mi representada, que es la que se encarga de abastecer a dicha población'.

'... no procede dar trámite, ni iniciar concurso alguno relativo a la apertura de un botiquín de farmacia, puesto que esa zona concreta para la que se interesa ya tiene servicio farmacéutico asignado a la farmacia de mi mandante' (alegación primera, escrito de apelación).

b.- Estas razones no bastan, desde luego, para que este tribunal dé lugar, como pide la apelante, a la revocación de la decisión judicial a quo en función de que: - lo importante aquí es comprobar que la juez de instancia erró al afirmar que la decisión de 13/08/2013 no ofrece los rasgos propios que caracterizan a los actos de trámite cualificados ; - por contrario que sea a los intereses de un determinado/a ciudadano/a el inicio de un expediente administrativo (y por ilegal que lo tilde), tal dato es insuficiente para avalar, per se , su cuestionamiento en sede judicial; - la norma aplicable es muy certera y clara en su dicción. Es preciso que el supuesto encaje en la órbita de los conceptos jurídicos indeterminados de: 'producen indefensión' o 'perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos; - indefensión o pérdida de derechos de contradicción y defensa no puede haber cuando el acuerdo que se impugna da traslado a todos los farmacéuticos interesados en la apertura; - perjuicio irreparable tampoco porque el inicio del expediente carece de consecuencia alguna material y no tiene otra eficacia o valor que la de comenzar un expediente que tiene por objeto determinar si cabe o no dar lugar a un botiquín sanitario en Las Casas de Utiel; - como ha constatado el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valencia, es palpable que lo alegado por Dª Esperanza como fundamento de su pretensión de invalidez jurídica ha de ofrecerlo contra la resolución que ponga punto final al correspondiente expediente: '... Es una resolución de mero trámite que se limita a dar trámite a la solicitud efectuada por el Alcalde del municipio de Utiel, y que a la vista de su contenido, no puede considerarse acto cualificado, pues no decide sobre el fondo, la concesión de autorización, ni limita derechos de ningún interesado, tampoco la recurrente (...) Las alegaciones relativas a la improcedencia de apertura de botiquín farmacéutico, en su caso, deben hacerse valer contra la resolución que ponga fin al procedimiento, de conformidad con el artículo 6.5 de la Orden (...) Y en definitiva, la oposición a la apertura del botiquín invocada por la parte actora son cuestiones de fondo, relativas a su mejor derecho para abastecer a la pedanía en cuestión, lo que debe hacerse valer contra la resolución final' (fundamento de derecho cuarto, sentencia de 11/04/2016 ).

2.-'... decrete la nulidad del mismo por ser de contenido imposible' (suplico, escrito de apelación de Dª Esperanza ).

Siendo correcta la decisión del Juzgado de confirmar el acuerdo del Sr. secretario autonómico de la Agencia Valenciana de Salud que inadmitió a trámite el recurso de alzada presentado frente a un acuerdo de 13/08/2013, nada ha de examinar esta Sala sobre los motivos, de fondo, que expresa el escrito de apelación que la Sra. Esperanza articula contra la sentencia 115/2016 .

3.-'... presenta serias dudas de hecho y de derecho' (alegación 3ª, escrito de apelación de la Sra.

Esperanza ); '... inexistencia de norma alguna que excluya la imposición de costas procesales a favor de la parte codemandada' (alegación 5ª, escrito de apelación del Sr. Evelio ).

El tribunal no entra a examinar estas cuestiones. Las mismas presentan una configuración autónoma y su valor es menor al mínimo reclamado por la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo para el acceso a la segunda instancia.

Así lo hemos establecido ya, entre otras resoluciones, en una STSJCV, 5ª, de 11 de mayo de 2016, recurso de apelación 576/2014 : '...

SEGUNDO.- Existe ya criterio del tribunal a tenor del que: '... 5.- No resulta justificado ni razonable la imposición de costas al Ayuntamiento con exoneración de los codemandados' (página 32, escrito de apelación del Ayuntamiento de Gandía).

Se trata de una temática sobre la que no puede incidir este tribunal al tener una conceptuación autónoma al fondo del proceso y no superar el linde económico mínimo reclamado por el ordenamiento jurídico para el acceso a la segunda instancia: '... salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes: Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros' ( artículo 81.1 Ley Jurisdiccional ).

'... En el caso que nos ocupa, resultando aplicable la teoría del vencimiento, con imposición de costas a la demandada Ayuntamiento (...) fijándose en un máximo de 600 euros, y sin que se condene en costas a las codemandadas viéndose obligadas a comparecer en defensa de sus intereses' (fundamento de derecho séptimo, sentencia 506/2013, de 16 de diciembre )' ( STSJCV, 5ª, de 27 febrero 2015, dictada en el seno del recurso de apelación 176/2014 ).

Esta circunstancia impide que el tribunal examine si tiene/no tiene razón la Administración del Estado cuando mantiene que la solución jurídica más correcta que debió dar el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 6 de Valencia a la temática vinculada con la atribución de las costas procesales que se han generado en el seno de los autos 185/2013, debió ser la de no imponer la satisfacción de éstas a dicho Ente público todo ello sobre la base de que la parte dispositiva de la sentencia 152/2014, de 30 de abril , incluye una declaración de: 'satisfacción extraprocesal de la pretensión ejercitada por la recurrente en cuanto a la concesión del permiso de residencia permanente'.

Y es que el objeto del litigio al que llega la segunda instancia ha quedado reducido, con exclusividad, a esa cuestión. La misma, como es palmario, de ninguna forma alcanza las lindes patrimoniales mínimas reclamadas por la Ley Jurisdiccional para el acceso a la segunda instancia: '... serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes: a) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros' ( artículo 81 L.J .)'.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 Ley Jurisdiccional , se imponen la totalidad de las costas procesales causadas en esta segunda instancia a la parte apelante. Éstas se elevan a un importe económico total de 1.500 € que habrá de pagar a cada una de las partes personadas en el rollo 434/2016.

1.500 € a la Generalitat. 1.500 € a D. Evelio y 1.500 € a D. Lorenzo .

No se efectúa imposición de costas en lo que hace a la apelación presentada por el Sr. Evelio . El hecho de que la Sala haya omitido pronunciarse sobre la misma - dado el limitado espectro económico al que llega la temática que fundó dicha vía de recurso - excluye aquí su atribución.

Fallo

1.- DESESTIMAR el recurso de apelación interpuesto por Dª Esperanza contra la sentencia 115/2016, de 11 de abril, que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valencia ha dictado en el proceso 46/2014.

La decisión judicial no accede a la pretensión de invalidez jurídica que la Sra. Esperanza articuló frente a un acuerdo del Sr. director general de Farmacia y Productos Sanitarios de 13 de agosto de 2013 - que fue confirmado, en alzada, el 29 de noviembre de ese año por el Sr. secretario autonómico de la Agencia Valenciana de Salud - que: '... admite a trámite la solicitud para la autorización de un botiquín de farmacia en la población de Las Casas de Utiel' (en palabras del fundamento de derecho primero de la sentencia 115/2016 ).

El Sr. secretario autonómico había inadmitido (es decir, rechazado por un motivo de índole formal, procedimental) el recurso de alzada, al considerar que el inicio del expediente no puede ser objeto de impugnación autónoma.

2.- NO HA LUGAR al recurso de apelación que ha formulado D. Evelio por la temática vinculada con las costas procesales: '... pues su intervención es voluntaria, solo como titulares de un interés legítimo' (fundamento de derecho quinto, sentencia de 11/04/2016 ).

Del mismo modo, no ha lugar a la parte del recurso de apelación de Dª Esperanza relacionado con las costas procesales.

La causa que determina este resultado - que supone la falta de análisis de tales recursos - se funda en que la discusión (alcance de las costas procesales) no supera la barrera económica mínima que fija la Ley Jurisdiccional para el acceso a la segunda instancia: 30.000 €.

3.- CONFIRMAR esta resolución judicial.

4.- IMPONER la totalidad de las costas procesales causadas en esta segunda instancia a la parte apelante. Éstas se elevan a una cuantía total de 1.500 € que habrá de pagar a cada una de las partes personadas en el rollo 434/2016. Es decir: 1.500 € a la Generalitat; 1.500 € a D. Evelio y 1.500 € a D. Lorenzo .

5.- NO EFECTUAR imposición de costas procesales en lo que hace a la apelación presentada por el Sr. Evelio . El hecho de que la Sala haya omitido pronunciarse sobre la misma - dado el limitado espectro económico al que llega la temática que fundó dicha vía de recurso - excluye aquí su atribución.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el magistrado de esta Sala Sr.

D. FERNANDO NIETO MARTÍN que ha sido ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. La Sra.

letrada de la Administración de Justicia, rubricado.

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