Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 107/2018, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 191/2015 de 07 de Marzo de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (Sección Primera).
-Recurso número 191 del año 2015-
SENTENCIA: 00107/2018
SENTENCIA NÚM. 107 de 2018
ILMOS. SEÑORES
PRESIDENTE
Don Juan Carlos Zapata Híjar
MAGISTRADOS
Don Jesús María Arias Juana
Doña Isabel Zarzuela Ballester
-------------------------------------------
En Zaragoza, a siete de marzo de dos mil dieciocho.
En nombre de S.M. el Rey.
VISTO, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE
ARAGÓN (Sección Primera), el recurso contencioso-administrativo número 191 de 2015, seguido entre partes;
como demandantes DÑA. María Inmaculada , DÑA. Aurora , DÑA. Crescencia , DÑA. Felicidad , D.
Bienvenido , DÑA. Lorenza , D. Domingo , D. Faustino , D. Hermenegildo , D. Juan , D. Maximino ,
D. Ricardo y DÑA. Sonia , representados por la Procuradora de los Tribunales Dña. Esther Garcés Nogués
y asistidos por el Letrado D. Fernando José Zamora Martínez; y como demandado el AYUNTAMIENTO DE
TERUEL , representado la Procuradora de los Tribunales Dña. María Ángeles Prieto Sogo y asistido por el
Letrado D. Miguel Ángel Pinedo Cestafe. Es objeto de impugnación el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento
de Teruel de fecha 1 de junio de 2015 por el que se aprobó con carácter definitivo la Ordenanza General
reguladora del procedimiento para el reparto de costes de urbanización en el municipio de Teruel.
Procedimiento : Ordinario.
Cuantía : Indeterminada.
Ponente : Ilmo. Sr. Magistrado D. Jesús María Arias Juana.

Antecedentes

PRIMERO .- La parte actora en el presente recurso, por escrito que tuvo entrada en la Secretaría de este Tribunal en fecha 18 de septiembre de 2015, interpuso recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo citado en el encabezamiento de esta sentencia.



SEGUNDO .- Previa la admisión a trámite del recurso y recepción del expediente administrativo, se dedujo la correspondiente demanda, en la que tras relacionar la parte recurrente los hechos y funda mentos de derecho que estimaba aplicables concluía con el suplico de que se dictara sentencia por la que se anule al Acuerdo impugnado, con imposición de costas a la demandada.



TERCERO .- La Administración demandada, en su escrito de contestación a la demanda, solicitó, tras relacionar los hechos y fundamentos de derecho que, por su parte, estimó aplicables, que se dictara sentencia por la que se desesti mase el recurso interpuesto, con imposición de costas a los recurrentes.



CUARTO .- Recibido el juicio a prueba, con el resultado que es de ver en autos, y tras el trámite de conclusiones, se celebró la votación y fallo el día señalado, 28 de febrero de 2018.

Fundamentos

PRIMERO .- Se impugna en el presente proceso por los recurrentes el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Teruel de fecha 1 de junio de 2015 por el que se aprobó con carácter definitivo la Ordenanza General reguladora del procedimiento para el reparto de costes de urbanización en el municipio de Teruel.

Sosteniendo, en esencia, en la demanda, en su pretensión de que se declare la nulidad o, subsidiariamente, anulabilidad de dicho Acuerdo, que a diferencia de lo que ocurre en la Comunidad Valenciana, que prevé en el artículo 80 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de las Cortes Valencianas , reguladora de la actividad urbanística en aquella Comunidad, no existe en la nuestra precepto legal alguno que ampare la Ordenanza aprobada, no pudiendo servir de reserva legal de la misma, por su vaguedad e imprecisión, los artículos 16.1.c) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 69 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón ; sin que el hecho de que se traten las cuotas de urbanización de un ingreso público no tributario, puedan obviarse las garantías constitucionales y legales de los ingresos públicos de carácter coactivo, entre ellas el principio de reserva de Ley; siendo exigible dada su naturaleza cuasitributaria, con cita de la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Valencia de 28 de marzo de 2008 , las garantías tributarias con arreglo a la Ley General Tributaria: hecho imponible, sujeto pasivo, beneficiario y base imponible; yendo en contra la Ordenanza de la Ley de Urbanismo de Aragón, dada la regulación contenida en la misma de la gestión de los suelos urbanos y urbanizables, creando una suerte de contribuciones especiales extra legem y contra legem; aludiendo, así mismo, a que la Ordenanza en cuestión tiene un fundamento y un motivo propio e inmediato que es la ejecución coactiva de determinadas obras de urbanización (los colectores de saneamiento) contempladas en el Proyecto (y Proyecto Complementario) de Obras Ordinarias de Urbanización en las Manzanas C y D-A.A.1 (expediente NUM000 ), vinculadas con el Programa de Compensación para el desarrollo de las UE de los Polígonos 4, 6 y 8 del Plan Parcial 'Ampliación Las Viñas'.

El Ayuntamiento demandado se opone a tales pretensiones en su contestación a la demanda, comenzando por reconocer, en los hechos de la misma, que la necesidad de la Ordenanza se planteó por un caso muy específico -el recogido en el aludido expediente NUM000 -, pero que no tiene que ver con los recurrentes; afirmando que con ella no se crea ningún sistema nuevo de gestión, sino que se da seguridad jurídica a los supuestos en que la Ley permite girar cuotas de urbanización, que son ingresos de derecho público pero de naturaleza no tributaria y distinta de las contribuciones especiales, y que no ha sido copiada de Valencia, sino que deriva de la publicada por el Gobierno de Aragón en su página web de Administración Local. Insistiendo la Administración, en la fundamentación jurídica de dicha contestación, en que la Ordenanza sí tiene amparo legal, en ningún caso sirve para sustituir los sistemas de gestión previstos en la legislación urbanística, ni al planeamiento, sino para regular el contenido de las cuotas en los supuestos ya previstos por la legislación, remitiéndose al informe realizado por la Técnico de la Administración General de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento en respuesta a las alegaciones presentadas en trámite de audiencia; citando diversas sentencias que distinguen las cuotas de urbanización de las contribuciones especiales.



SEGUNDO .- Así planteado el objeto de debate, se ha de comenzar poniendo de manifiesto que carece de relevancia, para su resolución, la concreta afectación que pudiera llegar a tener la eventual aplicación de la Ordenanza a los recurrentes, en cuanto propietarios, según dicen, de parcelas afectadas por el Programa de Compensación para el desarrollo de las UE de los Polígonos 4, 6 y 8 del Plan Parcial 'Ampliación Las Viñas; como igualmente resulta irrelevante que el Ayuntamiento se haya servido del modelo de Ordenanza publicado por el Gobierno de Aragón, cuando de lo que se trata es de determinar si la aquí impugnada cuenta o no con la necesaria cobertura legal, lo que niegan los recurrentes.

Así mismo, ha de partirse de que, en efecto, las cuotas de urbanización son ingresos públicos, prestaciones patrimoniales de naturaleza no tributaria, de exigencia coactiva y distinta de las contribuciones especiales. Como declara el Tribunal Supremo en su sentencia de 27 de enero de 2012 , en un asunto en el que se cuestionaba el 'canon de urbanización' liquidado al amparo del citado artículo 80 de la Ley 6/1994, de las Cortes Valencianas y de la correspondiente ordenanza, ' ésta modalidad de ingreso público que consiste en una prestación patrimonial de carácter coactivo no encaja en ninguno de los supuestos que el artículo 2.2 LGT califica como tributos, si bien es cierto que, como ha destacado de manera reiterada la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, la STC 185/1995 , que cita la propia recurrente) el Legislador dispone de amplia libertad para establecer nuevos ingresos públicos de carácter coactivo '. Añadiendo que 'el canon de urbanización que regulaba el derogado artículo 80 de la Ley 6/94 constituía un instrumento eficaz para alcanzar el reparto proporcional de los costes de urbanización ligados a una acción urbanizadora, habiéndosele atribuido la finalidad específica de contribuir a la financiación de las infraestructuras e instalaciones necesarias para dotar al suelo de la calificación jurídica de solar. En puridad, pues, no tenía el carácter de tributo, pero sí participaba del carácter de prestación patrimonial coactiva, participando en consecuencia de una nota característica de la relación jurídicotributaria'.

Y, por lo que respecta a su distinción con las contribuciones especiales basta aquí con reproducir lo razonado en la sentencia de esta Sala -Sección 2a- de fecha 13 de octubre de 2010 -que cita la demandada-: '... el hecho imponible de las contribuciones especiales consiste en la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento de servicios públicos... '. ' De las referidas contribuciones especiales deben distinguirse las cuotas de urbanización. Al respecto el Tribunal Supremo, en sentencias de 7 y 10 de abril de 1997 ha tenido ocasión de poner de manifiesto que 'cuando los Ayuntamientos realizan actuaciones urbanísticas en ejecución del Planeamiento aprobado, desarrollando obras de instalaciones y servicios en polígonos y áreas de nueva urbanización, han de hacerlo con pleno sometimiento a la Legislación del Suelo, entre cuyos principios está el de la distribución equitativa de cargas y beneficios para todos los propietarios y en estos casos la financiación de aquellas obras y servicios, cuyo coste ha de recaer sobre estos propietarios del sector de que se trate, han de cubrirse mediante el sistema de cuotas de urbanización' y que 'por contra las contribuciones especiales sirven para financiar una parte de aquellas obras públicas municipales, propias de la actividad ordinaria de los Ayuntamientos, que se realizan en el interior de las poblaciones, los cascos urbanos y las áreas consolidadas de edificación, cuando beneficien especialmente a determinadas personas de manera que solo excepcionalmente puede acudirse a su aplicación en zonas de nueva urbanización cuando se realizan otras obras después de concluida ésta'. Más recientemente cabe citar la sentencia de la Sección 2a de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo de 31 diciembre 2002, recaída en el Recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 8719/1997 , que señala que 'no es posible confundir las cuotas de urbanización, que son ingresos urbanísticos sujetos al módulo de reparto y obedientes al fundamental principio de distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del Planeamiento, con las procedentes por razón del beneficio especial combinado con el general que constituyen la razón de ser de cualquier exacción por el concepto de contribuciones especiales'.



TERCERO .- La Ordenanza aquí impugnada, según refiere expresamente su exposición de motivos, ' regula el procedimiento para el reparto de costes de urbanización para establecer un mecanismo de reparto proporcional del coste de ejecución de infraestructuras e instalaciones públicas complementarias de la urbanización -ejecutada o pendiente de ejecutarse cuando, por razones técnicas especiales debidamente justificadas, resulte imprescindible la implantación de tales infraestructuras e instalaciones y deba diferirse o anticiparse su ejecución respecto al momento ordinario previsto en la legislación o en el planeamiento urbanístico para la urbanización de las parcelas o edificios a los que beneficie la ejecución de las citadas infraestructuras o instalaciones '.

Tal exposición viene a coincidir, en esencia, con la previsión que contenía el mencionado artículo 80 de la Ley Valenciana 6/94 , regulador del 'canon de urbanización', que luego reprodujo el artículo 189 de la también derogada Ley 16/2005, de 30 de diciembre , Urbanística Valenciana, al establecer que ' cuando razones técnicas especiales hagan imprescindible diferir o anticipar la implantación de infraestructuras complementarias respecto a la total urbanización de los solares, las ordenanzas municipales podrán establecer un canon de urbanización para que los peticionarios de licencias o los propietarios de parcelas y adjudicatarios de Programas contribuyan a sufragar aquellas infraestructuras '.

Sin embargo, como alegan los recurrentes, no existe en la legislación urbanística de nuestra Comunidad un precepto específico como el valenciano que prevea el establecimiento por ordenanzas municipales de un canon o coste de urbanización para sufragar la ejecución de infraestructuras públicas complementarias de la urbanización total que, por razones técnicas, resulten imprescindibles y deba diferirse o anticiparse su implantación a aquella.

La Ordenanza, como resulta de su exposición de motivos, pretende hallar su cobertura legal en los artículos 16.1.c) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y 69 del Decreto Legislativo 1/2014, de 8 julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón, además de en el ejercicio de la potestad reglamentaria reconocida en los artículos 4 , 25.2.d ), 49 y 106.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL ), y artículos 3 , 139 y 140 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, Ley de Administración Local de Aragón (LALA).

Tales preceptos, no obstante, resultan insuficientes para poder concluir, con base en ellos, como pretende la Administración, que la Ordenanza tiene el necesario apoyo legal; conclusión a la que tampoco puede llegarse con base en el artículo 8 de la Ley 8/2013, de 26 de junio , de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, que se cita en la contestación a la demanda.

En efecto, el artículo 16.1.c) del Real Decreto Legislativo 2/2008 -coincidente con el artículo 18 del vigente Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015 - establece: ' 1. Las actuaciones de urbanización a que se refiere el art. 14.1 a) comportan los siguientes deberes legales:... c) Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras, en los términos que se estipulen en los convenios que al efecto se suscriban y que deberán ser aprobados por la Administración actuante. En defecto de acuerdo, dicha Administración decidirá lo procedente. Entre las obras e infraestructuras a que se refiere el párrafo anterior, se entenderán incluidas las de potabilización, suministro y depuración de agua que se requieran conforme a su legislación reguladora, y la legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá incluir asimismo las infraestructuras de transporte público que se requieran para una movilidad sostenible'.

Por su parte, el artículo 69 del Decreto Legislativo 1/2014 dispone: ' 1. Mediante ordenanzas de edificación y urbanización, los municipios podrán regular las siguientes materias: a) Los aspectos morfológicos y estéticos de las construcciones y, en general, aquellas condiciones de las obras de edificación que no sean definitorias de la edificabilidad o el destino del suelo. b) Las actividades susceptibles de autorización en cada inmueble, en términos compatibles con el planeamiento. c) Las características de suficiencia de los servicios urbanísticos básicos que deben dotarse para la transformación de los suelos.

2. Las ordenanzas deberán ser conformes con la legislación sobre condiciones técnicas de edificación, seguridad, salubridad, habitabilidad, accesibilidad para discapacitados y calidad de las construcciones. En ningún caso podrán alterar el plan general ni menoscabarán las medidas establecidas para la protección del medio ambiente o del patrimonio cultural aragonés.

3. Para la aprobación de las ordenanzas, se aplicarán las reglas de competencia y procedimiento establecidas en la legislación de régimen local '.

Ninguno de tales preceptos habilita a los Ayuntamientos a aprobar una Ordenanza como la aquí impugnada. El primero de ellos se limita a establecer el deber legal, no cuestionado, de costear las obras de urbanización y las de infraestructuras complementarias referidas, mas no habilita a los Ayuntamientos a regular por medio de una ordenanza municipal un procedimiento para el reparto de costes de urbanización, en el supuesto específico que prevé la Ordenanza aquí recurrida, fuera de los previstos en la Ley de Urbanismo de Aragón para la distribución equitativa de los beneficios y cargas. El segundo de los preceptos, sí posibilita a los municipios a regular, mediante ' ordenanzas de edificación y urbanización ', las materias que se especifican, pero en modo alguno la regulación del procedimiento en cuestión; sin que tenga encaje en concreto, como se sostiene en la resolución impugnada -al desestimar las alegaciones formuladas en trámite de información pública, acogiendo el informe emitido por la Unidad de Planeamiento y Gestión-, en el apartado c) de dicho precepto, pues ciertamente no se comprende, como objetan los recurrentes, qué relación tiene la posibilidad de regular las características de suficiencia de los servicios urbanísticos básicos que deben dotarse para la transformación de los suelos, con el procedimiento que pretende regular la Ordenanza impugnada. Y tampoco puede aceptarse que pueda tener ésta el necesario soporte legal en el entonces vigente artículo 8 de la Ley 8/2013 -ahora el artículo 17.5 del Texto refundido aprobado el Real Decreto Legislativo 7/2015 - al determinar los sujetos a los que corresponde la realización de las obras comprendidas en las actuaciones sobre el medio urbano.

Por otra parte, es innegable que los Ayuntamientos tienen reconocida la potestad reglamentaria, tanto en la Ley de Bases del Régimen Local, como, en nuestro caso, Ley de Administración Local de Aragón. Ello, sin embargo, no le confiere unas competencias ilimitadas, pues en todo caso, en su ejercicio, han de respetar las competencias del Estado y de la Comunidades Autónomas. En tal sentido los artículos 4 de la Ley de Bases y 3 de la Ley autonómica expresamente establecen que tal potestad le corresponde a las Entidades Locales ' dentro de la esfera de sus competencias '. Conforme al apartado segundo del artículo 7.2 LRBRL sólo por Ley pueden ser determinadas las competencias propias de tales Entidades; y pudiendo delegarse en ellas, conforme al apartado tercero del mismo artículo, por el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, el ejercicio de sus competencias. Previendo el artículo 25 LRBRL , en su apartado segundo, que el Municipio ejercerá las competencias propias que en ellas se relacionan, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas; no comprendiéndose, tampoco, al respecto, que en la exposición de motivos de la Ordenanza se invoque la materia especificada en el subapartado d), esto es ' infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad ', que nada tiene que ver con lo que constituye realmente el objeto de aquella, y no se aluda, en cambio, a la del subapartado a), ' urbanismo ', materia precisamente en la que nos encontramos.

En cualquier caso, se insiste en que el ejercicio de tal competencia propia en materia de urbanismo lo ha de ser en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, y en la Ordenanza impugnada se prevé un procedimiento para el reparto de costes de urbanización de las infraestructuras e instalaciones complementarias, en el concreto supuesto que se especifica, que, como ha quedado expuesto, a diferencia de la legislación valenciana, no tiene amparo en nuestra legislación urbanística, y que se aparta de las previsiones en ésta contenidas para la liquidación y exacción de los costes de urbanización, en función de las actuaciones urbanísticas, aisladas o integradas -en atención a la clase de suelo afectado- que puedan llevarse a cabo. Y ello en contra del artículo 126 de la Ley de Urbanismo de Aragón , a cuyo tenor la ejecución del planeamiento urbanístico corresponde a los municipios y se desarrollará conforme a lo establecido en esta Ley, y obviando, así mismo, que conforme el 139 de la Administración Local de Aragón, que también se invoca en la exposición de motivos, la sujeción a los principios de jerarquía normativa y competencia con que se integran las ordenanzas y reglamentos de las entidades locales en el ordenamiento jurídico.

Debiendo, por último, añadirse que no se comprende, igualmente, que en la exposición de motivos se invoque el artículo 106.2 LRBRL , referido a la potestad reglamentaria de las Entidades locales en materia tributaria, cuando acto seguido reconoce que las cuotas de urbanización son prestaciones de derecho público de carácter no tributario.

Por todo lo cual, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 -de aplicación al caso- procede, con estimación del presente recurso, declarar la nulidad de pleno derecho del Ordenanza aprobada por el Acuerdo impugnado.



CUARTO .- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , procede imponer las costas del presente recurso al Ayuntamiento demandado. Si bien al amparo de la facultad prevista en el apartado cuarto de dicho artículo, se determina que el importe de las mismas no podrá rebasar la cantidad de 1.500 euros.

Fallo

PRIMERO.- Estimamos el recurso contencioso-administrativo número 191 del año 2015, interpuesto por DÑA. María Inmaculada , DÑA. Aurora , DÑA. Crescencia , DÑA. Felicidad , D. Bienvenido , DÑA.

Lorenza , D. Domingo , D. Faustino , D. Hermenegildo , D. Juan , D. Maximino , D. Ricardo y DÑA.

Sonia , contra el Acuerdo referido en el encabezamiento de la presente sentencia y declaramos la nulidad de pleno derecho de la Ordenanza por él aprobada.



SEGUNDO.- Imponemos las costas al Ayuntamiento demandado, con el límite establecido en el último fundamento de esta resolución.

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.