Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1073/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 632/2015 de 14 de Noviembre de 2017

Encabezamiento

SECCION QUINTA DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL
SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
N.I.G.:46250-33-3-2015-0005490
Procedimiento: RECURSO DE APELACION - 000632/2015
Sobre: Recursos de Apelación contra Sentencias
De: D/ña. AYUNTAMIENTO DE PINOSO
Procurador/a Sr/a. GIL BAYO, ELENA
Contra: D/ña. SAPESA S.L.
Procurador/a Sr/a. ESPI LOPEZ, Mª JOSE
S E N T E N C I A NUM. 1073/17
En la ciudad de Valencia, a catorce de noviembre de 2017.
Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don FERNANDO NIETO MARTIN, Presidente,
doña ROSARIO VIDAL MAS, DOÑA BEGOÑA GARCIA MELENDEZ y DON ANTONIO LOPEZ TOMAS,
Magistrados, el Rollo de apelación número 632/15, interpuesto por el Procurador DOÑA ELENA GIL BAYO,
en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE PINOSO y asistido por el Letrado DON FERNANDO
ABENGOZAR BAÑON contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número
2 de Alicante, en fecha 16-7-15, en el recurso Contencioso-Administrativo 651/14 , en el que ha sido parte
el Procurador DOÑA FRANCISCA BIECO MARIN, en nombre y representación de SAPESA S.L. asistida del
Letrado DON EVARISTO J. APARISI SERVER, siendo Ponente la Magistrada Doña ROSARIO VIDAL MAS
y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo mencionado se remitió a esta Sala el antedicho recurso contencioso-administrativo junto con el recurso de apelación mencionado, estableciendo el Fallo de la sentencia: ' 1.- Que debo ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por SAPESA S.L., frente a las resolución/es del AYUNTAMIENTO DE PINOSO, referidas en el encabezamiento de la presente resolución, actos administrativos que se dejan sin efecto por no ser conformes a derecho. 2.- Condenar en costas al Ayuntamiento de Pinoso.' Se refiere el Fallo a las Resoluciones de 12 de agosto de 2014 por la que se acuerda proseguir con el control de pesaje de los camiones y 8 de octubre de 2014 por la que se acuerda iniciar un expediente administrativo de tres meses, prorrogable por otros tres, consistente en la recopilación de datos provenientes de los pesajes de los camiones de SAPESA S.L que habrá de realizarse frente a la Cooperativa Bodega de Pinoso antes y después de cada servicio de recogida de residuos que se desarrolle en el término municipal.



SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia se interpuso, en tiempo y forma, recurso de Apelación que fue admitido y elevados los autos a esta Sala.



TERCERO.- Se señaló para votación y fallo el día 31-10-17.



CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso de Apelación al estimar la Apelante que en primer lugar, en relación con los antecedentes de los hechos de autos, a diferencia de lo que dice la sentencia, fue el elevado volumen de residuos sólidos urbanos depositados en la planta de tratamiento, presuntamente procedentes de Pinoso, lo que determinó las actuaciones municipales en comprobación de este extremo, dando un resultado de 257.440 kilos menos en 2014 que en 2013.

Afirma la sentencia la falta de motivación de los Decretos recurridos, que se limitan a invocar el contenido del artículo 210 del RDLe 3/2011, cuando en ambos se contienen las razones que determinan su adopción, tanto expresamente como por referencia al Informe 26/2014 de Secretaría, motivación in aliunde admitida por la Jurisprudencia, por lo que no puede afirmarse que los actos carezcan de motivación en los términos que la misma ha sido interpretada por la Jurisprudencia, destacando que el tratamiento de la sentencia ha dado a dicha falta de motivación es similar a la de total inexistencia de la misma, al considerar que procede la anulación del acto por esta razón, pese a la inexistencia de indefensión para el contratista.

Por parte de éste, se formula oposición al recurso de apelación que en relación al contenido de la sentencia se ciñe a entender que este no contradice el contenido de la sentencia sino que contiene una interpretación distinta a la misma, volviendo incidir en cuestiones previas a los actos que se impugnan, estimando que sí se ha incurrido en nulidad de pleno derecho en la medida en que los actos son de la Alcaldía, no del Pleno que es el órgano de contratación a quien le correspondería las facultades que otorga el artículo 210 invocado, en ningún caso incluyen la dirección del contrato, facultad esta que se irroga la Administración apelante.

La sentencia apelada, tras la identificación del acto objeto del recurso y de las posturas de las partes, señala que: '...los dos Decretos recurridos adolecen de la más esencial motivación por cuanto lo único que hacen es invocar el contenido del artículo 210 del Real Decreto Legislativo 3/2011 . Dicho precepto dispone lo siguiente: Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta.

El precepto transcrito enumera las prerrogativas de la Administración en los contratos administrativos.

Lo primero que cabe destacar, tal y como apunta la parte demandante, es que este artículo no faculta a la Administración para dirigir los contratos. Probablemente se ha empleado un verbo incorrecto y la Administración se haya expresado de forma errónea; ahora bien, lo que sí es cierto es que la Administración no está facultada para dirigir los contratos amparándose en el precepto estudiado. En segundo lugar, el artículo transcrito faculta a la Administración para interpretar los contratos, si bien, la resolución recurrida debe enumerar la relación de cláusulas de los contratos o pliegos que son dudosas y que deben ser objeto de interpretación. Nada se dice en las resoluciones recurridas de qué estipulaciones ofrecen dudas y requieren una actividad interpretativa. La Administración puede dictar actos administrativos fundados en disposiciones de carácter legal, si bien, es necesario que aplique correctamente las disposiciones legales que invoca para producir un determinado acto administrativo. Esta falta de correspondencia desemboca en la falta de motivación de la resolución recurrida e incluso en desviación de poder, al utilizar un precepto de la Ley para un fin distinto del previsto en el ordenamiento jurídico. No obstante, al margen de la posible existencia de desviación de poder, las resoluciones recurridas se encuentran inmotivadas al desconocer las verdaderas razones por las que la Administración dicta los Decretos objeto del presente recurso. El artículo 62.1 a) de la Ley 30/1992 declara la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, entre los que se encuentra la exigencia relativa a la motivación de los actos administrativos.

Por lo expuesto, el recurso debe ser estimado, dejando sin efecto las resoluciones recurridas por no ser ajustadas a derecho.'

SEGUNDO.- A la vista del planteamiento del presente recurso de apelación, debemos señalar que los hechos de los que derivan las presentes actuaciones, se producen como consecuencia del informe elaborado por Doña Edurne , Licenciada en Ciencias Ambientales y master en Gestión, Tratamiento y Valoración de Residuos que afirma haber observado, en varias ocasiones, cómo el vehículo responsable del servicio de recogida de basuras de Pinoso, una vez finalizada su jornada en este término municipal y sin vaciar su carga, continúa la actividad de recogida de residuos en Monóvar, con posterior traslado de toda la carga a la planta de VAERSA, sita en Villena, comprobándose con posterioridad que la carga de dichos transportes se incorpora en exclusiva a la cuenta de Pinoso.

Sobre esta base y tras dar traslado a la contratista, se resuelve por el Ayuntamiento, el 8-4-14, desestimar la solicitud de archivo de las actuaciones, desestimar la solicitud expresa declaración de irresponsabilidad SAPESA SL en relación a los hechos citados, desestimar el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de la Alcaldía del 4 de marzo de 2014 y desestimar la suspensión de la ejecución de esta resolución.

El 14 de julio del mismo año, el Ayuntamiento comunica a la empresa que habiéndose detectado descargas en VAERSA que no ha sido previamente pesadas y puesto que las mismas proceden del vehículo barredora cuya descarga no está especificada en los pliegos, deberá procederse a su descarga en los contenedores de la población.

El 17 de julio del mismo año, el Alcalde remite a la empresa comunicación señalando que, en relación al control que se viene realizando del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos, a fin de llevar a cabo la evaluación de costes y adecuada optimización, se le requiere el previo pesaje en la báscula situada en la Bodega Cooperativa de Pinoso, de los camiones que transporten residuos procedentes de la recogida selectiva de envases ligeros, con destino a la planta de compostaje de Villena, pesaje que se llevará a cabo tanto en vacío al inicio del servicio como una vez esté se ha concluido.

Con fecha 12 de agosto del mismo año se dicta el decreto 908/2014, ante la solicitud formulada por la contratista del fin de las medidas adoptadas, en virtud de la competencia administrativa de velar por interés general ( artículo 103 de la CE ) así como de la potestad de interpretar y dirigir los contratos atribuida por el artículo 210 del RDL 3/2011 , así como del establecido en el artículo 21 de la que le terreno de LRBRL , resuelve proseguir con el control de pesaje de los camiones.

El 3 de octubre del mismo año, se dicta del Decreto 1086/2014, por el que se acuerda en virtud de lo dispuesto en el artículo 210 del RDL 3/2011 así como el RD 1098/2001 que atribuye la facultad de dirección, inspección y control al órgano de contratación, que podrá dictar las instrucciones oportunas para el fiel cumplimiento de lo convenido, se acuerda iniciar un expediente administrativo de tres meses prorrogables por otros tres, consistente en la recopilación de datos provenientes de los pesajes de los camiones de la contratista, que habrá de realizarse frente a la cooperativa Bodega de Pinoso antes y después de cada servicio de recogida de residuos que se desarrolla en el término municipal tras la recepción de la notificación del presente decreto.

Establecidos los hechos de autos, debemos destacar que conforme a los criterios juris¬prudenciales reiterados, 'la motivación de cual¬quier reso¬lución adminis¬trativa constituye el cauce esencial para la expresión de la voluntad de la Administración que a su vez constituye garan¬tía básica del administrado que así puede impugnar, en su caso, el acto administrativo con pleni¬tud de posibi¬lidades críticas del mismo, porque el papel representa¬do por la motivación del acto es que no prive al interesado del conoci¬miento de los datos fácticos y jurídicos necesa¬rios para articular su defensa. El déficit de motiva¬ción productor de la anulabilidad del acto, radica en defini¬ti¬va en la produc¬ción de indefensión en el administrado' (STS 29 de Sep¬tiem¬bre de l.992).

Mismos criterios que los mantenidos por el Tribunal Constitucional, quien ha declarado que '... es claro que el interesado o parte ha de conocer las razones decisivas, el fundamento de las deci¬siones que le afecten, en tanto que instrumentos necesa¬rios para su posible impugnación y utilización de los recursos' ( STC.

232/92, de 14 de diciembre ).

La motivación de la actuación administrativa cons¬tituye el instrumento que permite discernir entre discrecio¬nalidad y arbitrariedad ( SSTC 75/88 , 199/91 , 34/92 , 49/92 )' ( STC. 165/93, de 18 de Mayo ) y también es el medio que posi¬bili¬ta el control jurisdiccional de la actuación adminis¬tra¬tiva, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 106.1 CE que obliga a Jueces y Tribunales a contro¬lar la legalidad de la actuación administrativa y su someti¬miento a los fines que la justifican ( STS 25-1-92 ). Por último, destacar que la motivación puede no venir contenida en el propio acto administrativo, sino en los informes o dictámenes que le preceden y sirven de sustento argumental, dado que '... la jurisprudencia, al examinar la motiva¬ción de los actos admi¬nistrativos, no los ha aislado, sino que los ha puesto en interrelación con el conjunto que integra los expedientes, a los que ha atribuido la condi¬ción de unidad orgánica, sobre todo en los supuestos de aceptación de infor¬mes o dictámenes (motivación 'in aliun¬de') ( STS 11-3-78 , 16-2-88 , 2-7-91 ).

A la vista de todo ello, la primera conclusión que se obtiene es que, no obstante la parquedad del expediente administrativo que ha sido remitido, difícilmente podemos asumir la inexistencia de motivación de los actos administrativos objeto del recurso contencioso-administrativo, habida cuenta de que los mismos se producen en el seno de un expediente en el que, desde su inicio, se ha dado traslado a la contratista que conoce cuales son los hechos determinantes de la actuación municipal y cuales los mecanismos con los que pretende alcanzar a conocer la realidad de las conclusiones que se le han facilitado previamente.

En cuanto a la segunda parte de dicha motivación, es decir, su fundamentación jurídica, compartimos con el Juzgador a quo la valoración que le lleva a afirmar que ' Probablemente se ha empleado un verbo incorrecto y la Administración se haya expresado de forma errónea' en relación con la expresión 'dirigir' el contrato que, efectivamente, no es una de las facultades que a la Administración confieren las sucesivas leyes de contratación pública, lo que no significa, en absoluto que ante una situación como la que se ha enfrentado el Ayuntamiento de Pinoso, no deba actuar, ni tampoco que su actuación no sea encuadrable en lo dispuesto en el art. 210 del RDLe 3/2011, que ciertamente no incluye facultad de dirección alguna pero, sentado ya que no se ha utilizado la expresión correcta, lo bien cierto es que dicho precepto sí permite a la Administración (al órgano de contratación) resolver las dudas que ofrezca el cumplimiento del contrato o modificarlo por razones de interés público y es evidente que, con los hechos producidos, se vulnera claramente el interés público de Pinoso que está abonando una cantidad que corresponde -presuntamente- no sólo a la prestación pactada para su exclusivo servicio, sino a otras ajenas no sólo a este contrato, sino a este Municipio, presunción que le lleva a la práctica de ajustes en el desarrollo contractual que garanticen la realidad del servicio, como puede ser tanto la obligación de que la máquina barredora descargue en los contenedores del municipio, como en el pesaje de camiones.

Ahora bien, en lo que si estimamos que debe ser acogida la pretensión de la contratista es que todo ello no significa la facultad para la Administración de establecer mecanismos de control, no previstos en el contrato de una forma absoluta e ilimitada en el tiempo, de forma que el plazo establecido de tres meses no puede ser prorrogado por otros tres en la medida en que es el propio Ayuntamiento quien establece dicho plazo a su voluntad y debe someterse también a ella y porque, efectivamente, el único supuesto aplicable que podemos encontrar, desde el punto de vista normativo, es el artículo 49.1 de la Ley 30/1992 que sólo autoriza la mitad del mismo, por lo que debemos reducir la posible ampliación a 45 días y en cualquier caso, transcurrido el plazo señalado por la Administración, deberá la misma adoptar la resolución procedente, sin posibilidad de imponer condiciones no pactadas a la contratista.

Por último, en cuanto a la cuestión relativa a la competencia del órgano que dicta los mismos, debemos señalar que están encuadradas en lo dispuesto en el art. 21.1 de la Ley 7/1985 , por lo que siendo facultades atribuidas al órgano de contratación, se trata de actos que el Alcalde puede llevar a cabo en el ejercicio de dichas funciones, por lo que siendo posible tal actuación, las irregularidad que puedan haber existido a este respecto, no entrañarían una nulidad radical sino -en todo caso- una causa de anulabilidad del art. 63 de la Ley 30/1992 que requiere, para ser declarada la existencia de indefensión que, en este caso, no puede ser apreciada a la vista de las actuaciones.

Por todo ello procede estimar parcialmente el presente recurso de apelación en los términos que se desprenden de lo indicado.



TERCERO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, por lo que no procede la expresa imposición.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La estimación parcial del recurso de Apelación interpuesto por el Procurador DOÑA ELENA GIL BAYO, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE PINOSO y asistido por el Letrado DON FERNANDO ABENGOZAR BAÑON contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 2 de Alicante, en fecha 16-7-15, en el recurso Contencioso-Administrativo 651/14 revocando la misma y, en consecuencia, se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por SAPESA S.L., frente a las resolución/es del AYUNTAMIENTO DE PINOSO, de 12 de agosto de 2014 por la que se acuerda proseguir con el control de pesaje de los camiones y 8 de octubre de 2014 por la que se acuerda iniciar un expediente administrativo de tres meses, prorrogable por otros tres, consistente en la recopilación de datos provenientes de los pesajes de los camiones de SAPESA S.L que habrá de realizarse frente a la Cooperativa Bodega de Pinoso antes y después de cada servicio de recogida de residuos que se desarrolle en el término municipal, limitándose la posible prórroga a un máximo de 45 días.

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los Autos a su procedencia.

Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que esta sentencia no es firme y contra ella cabe recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, conforme a lo previsto en los artículos 86 y siguientes de la LJCA .

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.