Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1088/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 679/2016 de 18 de Octubre de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SEVILLA
SENTENCIA
Ilmos. Sres.:
D. José Santos Gómez.
D. Ángel Salas Gallego.
D. Luis G. Arenas Ibáñez.
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En la ciudad de Sevilla, a 18 de octubre de 2019.
Visto el recurso número 679/16, seguido ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, en el que han sido parte actora las entidades mercantiles Costa
Doñana, S.A., Duna Playa, S.A., y Financiación Básica, S.A., representadas por la Procuradora Sra. Fernández
de Cabo, y demandada la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía,
representada y defendida por Sr. Letrado de la Junta de Andalucía.
La cuantía se fijó en indeterminada.
Es ponente el Magistrado Don Ángel Salas Gallego, quien tras la deliberación redacta la decisión del Tribunal.

Antecedentes

Primero .- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, se presentó la demanda dentro del plazo legal.

Segundo .- La parte demandada, en su contestación a la demanda, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

Tercero .- Tras la práctica de la prueba y la presentación de escritos de conclusiones, se señaló día para su votación y fallo, que tuvo lugar con el resultado que a continuación se expone.

Fundamentos

Primero .- El presente recurso se interpone, según identifica la parte actora, contra la desestimación presunta, por silencio negativo, de la reclamación presentada por las entidades Costa Doñana, Duna Playa y Financiación Básica, en fecha 4 de marzo de 2016, ante la Consejería demandada, '....instando el cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de los acuerdos suscritos con dicha Consejería de fecha 16 de agosto de 1993 y 23 de diciembre del mismo año, por los que se establecía la ejecución de las permutas de terrenos, en concreto de la finca El Asperillo por otros terrenos susceptibles de desarrollo urbano en los términos de Moguer y Almonte'.

Segundo .- Narra la parte actora que Costa Doñana y Duna Playa adquirieron en 1987 la finca El Asperillo, en término de Almonte, de 787 hectáreas de las que 132 fueron adquiridas por Duna Playa y las restantes 655 por Costa Doñana.

Los terrenos estaban clasificados en el PGOU de Almonte como suelo urbanizable no programado. Sin embargo, el Pleno del Ayuntamiento de Almonte de 4 de diciembre de 1990 anuló un anterior Pleno de 20 de octubre del mismo año que había aprobado el proyecto de urbanización de El Asperillo.

Con posterioridad a ello, el Decreto 87/93, de 6 de julio, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, incluyó la finca dentro del entorno protegido del Parque Natural de Doñana.

Sigue diciendo la parte actora que para compensar loe efectos perjudiciales de esas decisiones sobre su propiedad, se firmó el 16 de agosto de 1993 un 'protocolo de intenciones' para procurar el desarrollo urbano de varias zonas de Huelva , y, más tarde, el 23 de diciembre del mismo año, otro documento que dice ser 'desarrollo' del anterior.

Añade que ante el silencio y la demora de la Administración en el deber de cumplimiento de tales acuerdos, Costa Doñana se vio obligada a interponer recurso contencioso administrativo nº 139/11 ante este mismo Tribunal, correspondiendo a su Sección Tercera, que dictó sentencia en 18 de junio de 2015 que inadmitió el recurso, recurrida en casación (a cuyo resultado luego nos referiremos).

Y, en fin, mediante escrito de 4 de marzo de 2006 las actoras solicitaron el cumplimiento íntegro de las prestaciones a las que la Consejería demandada venía obligada, a su entender, en virtud de los acuerdos antes aludidos, interesando 'la entrega de los terrenos que se había obligado a permutar que son 1.156, 3 hectáreas con una edificabilidad máxima de 0, 15 m2/m2 en concepto de indemnización por los perjuicios causados a esta parte como consecuencia de las medidas adoptadas sobre la anulación del Pleno de 20 de octubre de 1990 en el que se había aprobado el proyecto urbanístico o de urbanización de la finca El Asperillo, y que determinaron la anulación de la aprobación del proyecto urbanístico Costa Doñana'.

La desestimación presunta de esta solicitud ha dado lugar al presente recurso.

Tercero .- Discute la Junta de Andalucía la legitimación activa de dos de las actoras, y lleva razón.

En efecto, el 'protocolo de intenciones' de 16 de agosto de 1993, documento 1 de la demanda, no aparece firmado en nombre de Duna Playa ni en nombre de Financiación Básica. Lo mismo ocurre con el documento de 23 de diciembre de 1993, de 'desarrollo' del anterior.

En conclusiones la actora aduce que el silencio como respuesta a su solicitud avala su legitimación, mas eso no es así, el silencio ha de interpretarse en el sentido de que ni admite la solicitud ni presupone la legitimación procesal.

También remite la actora a la Junta de Andalucía al Registro de la Propiedad o al del impuesto de transmisiones patrimoniales para que pueda comprobar que las tres entidades son propietarias pro indiviso de la finca El Asperillo, por lo que 'han sobrevenido interesadas', mas la cualidad de propietarias que justificaría su legitimación ex art 19 LJ corresponde acreditarla a ellas mismas y ante este Tribunal, y han debido hacerlo ya en la demanda, e incluso tras ella pues la Ley jurisdiccional posibilita la proposición de nuevas pruebas distintas a las propuestas en el escrito de demanda cuando de la contestación a la misma resulten hechos de trascendencia para la resolución del pleito, art 60.2.

Ni Duna Playa ni Financiación Básica tienen, pues, legitimación en este proceso pues no fueron firmantes de los documentos cuyo incumplimiento se denuncia. Procede la inadmisibilidad respecto de ellas a tenor del art 69.b) de la LJ.

A mayor abundamiento, ya dijimos que de la superficie de El Asperillo 132 hectáreas eran propiedad de Duna Playa, constando que esas 132 hectáreas sí fueron permutadas efectivamente por otros terrenos, luego Duna Playa carece también de legitimación, además, por esta circunstancia, sin que el hecho de que la inscripción en el Registro de la Propiedad no pudiera llevarse a cabo respecto de 42 de las hectáreas permutadas por tratarse de terrenos de dominio público marítimo terrestre tenga incidencia a los efectos de este proceso, pues Duna Playa ya accionó al respecto por ese motivo y se dictó sentencia en 3 de febrero de 2011 por este mismo Tribunal, Sección Tercera, autos 748/08, desestimatoria del recurso, como acredita la demandada al adjuntar a su contestación copia de la sentencia dictada.

De esta manera, la legitimación activa en este proceso corresponde exclusivamente a Costa Doñana, S.A., en su condición de propietaria de parte de la finca El Asperillo, concretamente 655 hectáreas.

Cuarto .- Pretender dotar de fuerza obligatoria a los documentos de 16 de agosto y 23 de diciembre de 1993 es una aspiración de la actora que carece de sustento y de amparo jurídico.

El primero de tales documentos fue intitulado 'protocolo de intenciones' y los firmantes reseñan en él el 'interés en lograr un acuerdo estable para permitir el desarrollo turístico de diferentes sectores de la provincia de Huelva...' y para ello se alude al 'interés en estudiar y facilitar una permuta de terrenos', respecto de la que 'una vez acordada' deberá la Junta de Andalucía ejercer 'sus mejores oficios en orden a facilitar la reordenación y clasificación en su caso de los terrenos sometidos a permuta....

El segundo dicen los firmantes que es 'desarrollo del protocolo de intenciones' y en él se refleja que 'los promotores se comprometen a la presentación de los correspondientes proyectos técnicos...' y a 'instar de los ayuntamientos la correspondiente calificación urbanística que será condición imprescindible para formalizar la operación de permuta...'.

Como se deduce de lo expuesto, se trata de meros deseos, 'intenciones', dependientes de acontecimientos futuros, en parte a ejecutar por la propia actora y que no acredita siquiera haber realizado y de que los órganos competentes de la Junta de Andalucía (el firmante de los dos documentos, a la sazón Presidente de la Agencia de Medio Ambiente, no lo era), asumieran el contenido de los mismos y dispusieran los mecanismos legales oportunos en aras a materializar jurídicamente esa aspiración de permutar terrenos, lo que efectivamente aconteció con las 132 hectáreas de El Asperillo que eran propiedad de Duna Playa, respecto de las cuales sí se verificó la permuta con otros terrenos.

Moviéndonos, pues, en el terreno de las intenciones, de las aspiraciones y de los deseos, y teniendo en cuenta que la decisión final acerca de la permuta, previas actuaciones no ejecutadas por la actora, estaba en manos de órganos de la Junta de Andalucía que no eran ni por asomo los firmantes de tales documentos, no cabe en modo alguno invocar la vulneración del principio de confianza legítima, de la buena fe y de los actos propios.

En la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2011 (recurso 119/2009) podemos leer lo que sigue al respecto de los señalados principios: '(...) El principio de confianza legítima, que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2). Así, la STS de 10-5-99 Az 3979, recuerda 'la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general''.

Quinto .- Ya dijimos que la Sección Tercera de esta misma Sala había dictado Sentencia en fecha 18 de junio de 2015 en recurso que Costa Doñana había formulado frente a la inactividad de la Consejería de Medio Ambiente consistente en la negativa a realizar las prestaciones a las que venía obligada en virtud de los documentos de 16 de agosto y 23 de diciembre, tantas veces aludidos en la presente, recurso que fue inadmitido y frente al cual articuló Costa Doñana recurso de casación que pendía de resolución durante la tramitación de las presentes actuaciones. Pero el TS ya ha resulto ese recurso de casación, que ha sido desestimado en Sentencia de 30 de noviembre de 2017. No tenemos mejor manera de terminar nuestra resolución que transcribir lo que el TS dice a propósito de tales documentos: 'desde esta óptica la decisión de la Sala territorial es correcta puesto que los documentos que la parte considera como los contratos que contienen, completamente definida y delimitada, una obligación prestacional para la administración andaluza no pueden ser considerados como tales. En ellos solo se pone de manifiesto una manifestación de intenciones para el mejor desarrollo turístico de la zona que en modo alguno definen un derecho perfecto en favor de parte recurrente, a quien se imponen unas actuaciones previas que ni tan siquiera justifica haber realizado'.

Procede, por lo expuesto, la desestimación del recurso.

Sexto .- A tenor de lo dispuesto en el art 139 LJ , procede imponer las costas a la parte actora, si bien limitamos a 1.000 euros la suma total a percibir por dicho concepto por la parte demandada.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos inadmitir e inadmitimos el recurso presentado por las entidades Duna Playa S.A. y Financiación Básica S.A. por carecer de legitimación activa ex art 69.b) LJ.

Y debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por Costa Doñana S.A. contra la desestimación presunta, por silencio negativo, de la reclamación presentada en fecha 4 de marzo de 2016, ante la Consejería demandada, '....instando el cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de los acuerdos suscritos con dicha Consejería de fecha 16 de agosto de 1993 y 23 de diciembre del mismo año, por los que se establecía la ejecución de las permutas de terrenos, en concreto de la finca El Asperillo por otros terrenos susceptibles de desarrollo urbano en los términos de Moguer y Almonte'. Con imposición de las costas en los términos expresados.

Notifíquese a las partes la presente resolución, indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en los artículos 86 y ss. de la LJCA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días.

Una vez firme la presente, remítase al órgano de procedencia el expediente administrativo con una copia de la sentencia para sus efectos oportunos.

Así, por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.