Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1117/2019, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 51/2018 de 30 de Septiembre de 2019

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD
VALLADOLID
SENTENCIA: 01117/2019
-
Equipo/usuario: MGC
Modelo: N11600
C/ ANGUSTIAS S/N
Correo electrónico:
N.I.G: 47186 33 3 2018 0000052
Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000051 /2018 /
Sobre: ADMINISTRACION AUTONOMICA
De D./ña. LABOUR PREVENCION DE RIESGOS S.L.
ABOGADO FRANCISCO JAVIER SOLANA BAJO
PROCURADOR D./Dª. ABELARDO MARTIN RUIZ
Contra D./Dª. CONSEJERIA DE EMPLEO
ABOGADO LETRADO DE LA COMUNIDAD
PROCURADOR D./Dª.
SENTENCIA Nº 1117
ILMA. SRA. PRESIDENTA:
DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA
ILMOS SRES. MAGISTRADOS:
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid, a 30 de septiembre de 2019.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León,
con sede en Valladolid, el presente recurso número 51/18, en el que se impugna:
La Orden dictada el 16/11/17 por la Consejería de Empleo de la Junta de Castilla y León, que declara
la obligación de la mercantil recurrente de reintegrar la parte de la subvención no justificada (2378,53 €), más
los intereses devengados (376,70 €), en relación con la subvención tramitada como expediente FPRLPI/13/
LE/0107.
Son partes en dicho recurso:

Como recurrente, LABOUR PREVENCION DE RIESGOS, S.L., representada por el procurador Sr.
Martín Ruiz y defendida por el letrado Sr. Solana Bajo.
Como demandada, LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD DE CASTILLA Y LEON, representada
y defendida por letrado de sus servicios jurídicos.
Ha sido ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA.

Antecedentes

1. Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y una vez recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal: 'que se dicte sentencia estimatoria del recurso contencioso- administrativo que declare la nulidad de pleno derecho del acto recurrido o que subsidiariamente lo anule, y que declare el derecho de la actora a que la administración demandada le pague la cantidad de 2378,53 euros de subvención más 376,70 euros de intereses moratorios reintegrados por aquélla, más los intereses legales lo reintegrado desde la fecha de pago a la Comunidad Autónoma; con un pronunciamiento en materia de costas procesales dispuesto en el artículo 139 apartado 1 LJCA, con la condena de la administración demandada'.

2. En el escrito de contestación de la Administración demandada, en base a los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se impongan las costas a la parte actora.

3. Presentado escrito de conclusiones por las partes y declarados conclusos los autos, se señaló para su votación y fallo el pasado día 18 de septiembre del año en curso.

Fundamentos

1. Se impugna en el presente recurso jurisdiccional por la representación procesal de LABOUR PREVENCIÓN DE RIESGOS, S.L. la Orden de 16 de noviembre de 2017 del Consejero de Empleo de la Junta de Castilla y León, por la que concluyendo el procedimiento de reintegro de cantidades indebidamente percibidas derivado del control financiero permanente realizado por la Intervención Delegada, se declara la obligación de la recurrente de proceder al reintegro parcial de la subvención percibida (2378,53 euros) más los intereses devengados (376,70 euros), por no haber justificado adecuadamente los gastos de personal docente ni el carácter no recuperable del IVA soportado.

Se pretende que se anule la resolución recurrida y que se declare el derecho de la actora a que la administración demandada le pague la cantidad de 2378,53 euros de subvención más 376,70 euros de intereses moratorios reintegrados por aquélla, más los intereses legales de lo reintegrado desde la fecha de pago a la Comunidad Autónoma.

Como antecedentes fácticos son de señalar los siguientes: *Por Orden EYE/1107/2012, de 18 de diciembre se convocan para el año 2013 subvenciones públicas dirigidas a la formación en materia de prevención de riesgos laborales.

*El 21 de diciembre de 2012 la recurrente solicita la subvención, que es concedida por Orden de la Consejería de Economía y Empleo de 9 de julio de 2013, por importe de 4625 € *El representante de la entidad recurrente presenta la documentación exigida a efectos de justificar los conceptos subvencionables, que fue puesta a disposición de la empresa auditora, la cual el 26 de noviembre de 2013 emite informe especial de revisión en el que, habiendo analizado la totalidad de la documentación presentada por la recurrente, consideró debidamente acreditados los gastos elegibles del proyecto en una cuantía de 4596,59 €.

*A la vista de ese informe se procedió a la liquidación y pago de dicha cantidad.

*Durante la realización del control financiero permanente de las subvenciones gestionadas por la Dirección General de Trabajo y Prevención de Riesgos Laborales en el ejercicio 2013, la Intervención Delegada en la Consejería de Empleo constató una serie de deficiencias y como consecuencia del informe elaborado por ella se inició mediante Orden de 22 de diciembre de 2016 procedimiento de reintegro de la subvención concedida, que finalizó con la Orden aquí impugnada.

2. El primer motivo de impugnación que aduce la recurrente es la nulidad de la Orden recurrida al estimar que la revisión de lo ya hecho por la Administración debe sujetarse al procedimiento de revisión de oficio de actos propios previos y declarativos de derechos, con cita de sentencias de la Sala que estima este planteamiento. La Administración demandada, no obstante, al contestar a la demanda considera que, a través del control financiero permanente, con cita de diversas resoluciones judiciales, se puede determinar el incumplimiento y reintegro de la subvención concedida.

De los antecedentes fácticos expresados se deduce que existen actos firmes de la Administración que, tras la fiscalización de la documentación justificativa aportada por la entidad recurrente, otorgaron la subvención de que se trata en la cantidad señalada.

El acuerdo de reintegro no se ampara en el incumplimiento de ninguna de las obligaciones impuestas para el otorgamiento de la subvención, las cargas modales que pueden ser exigidas para el cumplimiento del proyecto a que se supedita la subvención, sino que se procede a una nueva revisión de toda la documentación inicialmente presentada que amparó el otorgamiento de la subvención y que ya había sido objeto de fiscalización precedentemente.

Es cierto, como señala la recurrente y reconoce la parte demandada, que esta Sala ha resuelto cuestiones similares a la aquí planteada en los términos que pretende la recurrente; de hecho, dos de las sentencias en que se ha resuelto la misma controversia se dictan en recursos interpuestos por la aquí recurrente.

La Administración demandada no comparte el criterio de la Sala y, como ha expuesto en el escrito presentado en autos, ha planteado recurso de casación contra una de esas sentencias, que se ha admitido a trámite por auto del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2018 (recurso de casación nº 6537/2017).

Como no consta cuándo va a ser resuelto dicho recurso y la parte actora se ha opuesto a la suspensión interesada por la administración demandada, la Sala no ha accedido a la suspensión del procedimiento por no existir supuesto legal que la ampare.

En consecuencia, por evidentes razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de las normas, no cabe sino resolver la cuestión litigiosa suscitada en los mismos términos en que se ha efectuado en anteriores sentencias.

Decíamos en la sentencia de 19 de diciembre de 2017, dictada en el P.O. nº 716/16:

TERCERO. Como consideración de carácter general sobre las cuestiones planteadas ha decirse que la resolución inicial otorgando la subvención es susceptible de comprobación por la Administración al objeto de constatar si se han cumplido las condiciones a que se supeditó su otorgamiento, tal y como se desprende del artículo 47 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León , relativo a incumplimientos del beneficiario y entidades colaboradoras, que se expresa en los siguientes términos: '1. Los incumplimientos por el beneficiario de las condiciones a que esté sujeta la subvención darán lugar, según los casos, a que no proceda el abono de la subvención o se reduzca en la parte correspondiente, o se proceda al reintegro total o parcial de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente.

2. Cuando las entidades colaboradoras no entreguen a los beneficiarios los fondos recibidos, deberán reintegrarlos de acuerdo con lo establecido en este título' y el artículo 48, sobre determinación del incumplimiento y el reintegro, prevé en su apartado 3 lo siguiente: '3. La resolución que declare el incumplimiento deberá apreciar el grado de cumplimiento de la finalidad y el objeto para la que fue concedida la subvención y podrá declarar el cumplimiento parcial, que tendrá como consecuencia el pago proporcional o el reintegro parcial, según proceda'.

De esta forma, de lo que se trata es de determinar si ha existido incumplimiento de las condiciones a que se supeditó el abono de la subvención concedida, en este caso si se ha cumplido y justificado en plazo el programa de inversiones propuesto. Sin embargo, no puede entenderse que lo que se pueda efectuar es una suerte de revisión permanente de la existencia de los requisitos precisos para el otorgamiento de la subvención, pues ello ya fue objeto de fiscalización por la Administración al momento del otorgamiento de la subvención. De forma tal que no puede confundirse la constatación del cumplimiento de las condiciones exigidas para ser acreedor a la subvención, que se realiza en la resolución inicial con la comprobación ulterior de si las condiciones exigidas en la propia concesión, dentro del tracto sucesivo a que da lugar la relación constituida con el otorgamiento de la ayuda, se han cumplido por el beneficiario de la ayuda. Es solo el cumplimiento de estas condiciones lo que podrá ser objeto de fiscalización ulterior, dando en su caso lugar a declaración de incumplimiento que acarrearía el reintegro de la subvención, mas no se podrá, utilizando este expediente, declarar un incumplimiento que en realidad irá dirigido a fiscalizar la existencia de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la subvención, lo que está amparado en un acto declarativo de derechos, solo susceptible de revisión a través de los cauces previstos en nuestro ordenamiento jurídico, como son la interposición de recursos o los cauces de revisión de oficio previstas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 .



CUARTO. Sobre una cuestión análoga a la planteada desde la perspectiva del control financiero permanente que corresponde a la Intervención de Fondos, se pronunció la sentencia de 30 de octubre de 2015 en el recurso contencioso-administrativo nº 737/2014 , con cita de la sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 2015, recaída en el recurso 1082/2013 . En aquellas sentencias se expresaba: En este sentido no puede considerarse adecuado imponer al beneficiario de la subvención tener que sufrir una sucesión de controles 'sine die' que puedan provocar el reintegro de las cantidades percibidas cuando, como decimos, ya ha recaído un acto administrativo que cierra la relación jurídica que le ligaba con la Administración concedente de la subvención....

Esto es, no se desconoce que la realización del correspondiente control financiero puede dar lugar, en su caso, al inicio del correspondiente procedimiento de reintegro, sino que lo que se quiere significar es que para ello la Administración no puede hacer tabla rasa del contenido de los distintos actos administrativos que ha dictado en el seno del expediente subvencional.

Con las necesarias salvedades el supuesto es análogo al ahora planteado, en cuanto que en ambas se analizaba el control financiero de la subvención.

También hemos de citar lo que se expresaba en el sexto de los fundamentos de derecho de aquella sentencia, en el que se decía: '

SEXTO.- Para apoyar la solución que mantenemos, que en definitiva no es sino confirmatoria de la del Juzgado de instancia, resulta ilustrativa la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 15 de Julio del 2008 recaída en el Recurso 7453/2005 , en la que con ocasión de contemplar el supuesto contrario que ahora nos ocupa realiza no obstante algunas declaraciones de las que a contrario sensu se puede inferir una solución análoga a la que mantenemos, cuando dice: 'La cuestión central que se plantea en el presente proceso es la relativa a la calificación de la actuación administrativa, pues si se tratara de la revisión de un acto firme declarativo de derechos, indudablemente la Administración no habría seguido el procedimiento establecido de acuerdo con la argumentación que invoca la recurrente, pero en realidad no nos encontramos ante actos de dicha naturaleza. Como ya hemos anticipado, las subvenciones tienen una naturaleza modal lo que supone que el derecho del beneficiario a su percibo nace cuando acredita el cumplimiento de las condiciones a las que ésta se sometió. De esa forma, la Administración puede realizar sus funciones de control siempre que no haya prescrito su derecho para reclamar la deuda, lo que como ya dijimos no ocurre en este caso y sin que el acto de concesión de la subvención suponga la adquisición de derecho consolidado de tipo alguno... En definitiva, la Administración del Estado no dictó acto alguno declaratorio del cumplimiento de las condiciones como se indica en la documentación obrante en el ramo de prueba, limitándose a anticipar el pago de la subvención lo que no supone, dada su naturaleza modal, que renuncie al ejercicio de sus facultades de control y decisión final a lo que por otra parte está obligada.' También en similar sentido se pronunció la sentencia de 15 de marzo del 2004 dictada por la Sala homónima de Murcia en el Recurso 1454/2000 .' De esta forma, ha de insistirse en que cabrá fiscalizar el cumplimiento de las cargas modales -las obligaciones que derivan del acto de otorgamiento de la subvención- que pechan sobre el beneficiario, mas no cabe utilizando esta vía pretender revisar si las condiciones que fueron exigidas para el otorgamiento de la subvención concurrieron o no realmente, ya que ello, como ha ocurrido en este caso ya se fiscalizó, como obra en los correspondientes informes de comprobación, sin que se formulará objeción alguna.



QUINTO. Como dijéramos en la sentencia de esta Sección de 15 de abril de 2016, recaída en el recurso 65/2005 , la situación es distinta cuando lo que se produce no es un incumplimiento de aquellas condiciones a las que se sujetó el pago de la subvención, sino la comprobación por parte de la Administración de que en realidad no se reunían las condiciones para que la misma se otorgase.

En este caso nos encontramos ante una supuesto en el que el acto de otorgamiento de la subvención de ser nulo o anulable podría dejarse sin efecto por medio de los procedimientos legalmente previstos de revisión de los actos en vía administrativa ( artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común), sin que sea posible acudir a los mecanismos del reintegro.

Nos parece oportuno recordar aquí el artículo 36 de la Ley General de Subvenciones , que se ocupa de la invalidez de la subvención, distinguiendo las causas de nulidad (apartado 1) y las de anulabilidad (apartado 2), prescribiendo el apartado 3 que 'Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común EDL 1992/17271.' Hay que recordar que este artículo de la Ley estatal tiene el carácter de básico.

De esta distinción se hace eco, entre otras, la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de septiembre de 2012 (recurso 588/2011 ).

Y en el mismo sentido puede mencionarse la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga) de fecha 31 de enero de 2008, recurso 771/2000 .

No lleva a una conclusión contraria la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2014 , ya que el supuesto de hecho que se analiza en dicha sentencia se refiere a un supuesto de 'reintegro de la subvención en los supuestos en que se acredite el incumplimiento de las condiciones que motivaron su otorgamiento, para lo que no resulta exigible -conforme a dicha sentencia- seguir el procedimiento de revisión de los actos administrativos'. Sin embargo, en el presente caso no se trata de un supuesto de incumplimiento de condiciones, como obligaciones modales impuestas en el acto de otorgamiento de la subvención, sino de reconsideración de la documentación justificativa ya presentada y declarada suficiente por la Administración para el otorgamiento de la subvención.



SEXTO. El ejercicio del control financiero permanente previsto en el artículo 267 de la Ley 2/2006 , de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León, tiene por objeto '...la verificación, de forma continua, realizada a través de los órganos indicados en el artículo 245, de la situación y el funcionamiento en el aspecto económico-financiero de los órganos o entidades sujetas al mismo, para comprobar el cumplimiento de la normativa que les rige y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera y, en particular, al objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero'. Los artículos 283 y siguientes especifican el objeto de estos controles en materia de subvenciones.

A consecuencia de dicho control conforme al artículo 290 de la Ley se podrá acordar el correspondiente procedimiento para el reintegro. Así expresa el apartado 1 del artículo lo siguiente: 'Cuan do en los informes emitidos por la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma se recoja la procedencia de reintegrar la totalidad o parte de la subvención, el órgano gestor deberá acordar, con base en el referido informe y en el plazo de un mes, el inicio del correspondiente procedimiento, notificándolo al beneficiario o entidad colaboradora, que dispondrá de quince días para alegar y presentar la documentación que considere conveniente para su defensa'.

Sin embargo, ha de entenderse que ese procedimiento de reintegro, lo será a través de los cauces previstos en nuestro ordenamiento jurídico, que en cuento que existan actos firmes -y no puede ser otra la consideración de los que ahora se analizan- exigirán la utilización del cauce del procedimiento de revisión de oficio, pues en otro caso este precepto pugnaría con la legislación básica del Estado en la materia. Esto es el procedimiento de reintegro no es un título habilitante para revisar actos firmes en contra de lo establecido con carácter general en nuestro ordenamiento jurídico, debiendo reconducirse a aquellos casos en que se fiscaliza el cumplimiento de obligaciones sucesivas en la relación jurídica constituida al otorgarse la subvención.

De esta forma, ha de insistirse, como conclusión, que en cuanto que se dé una relación de tracto sucesivo, que exige el cumplimiento de determinados fines previstos como obligaciones modales en las normas de otorgamiento de la subvención podrá fiscalizarse el cumplimiento de estos fines, mas esta fiscalización no será posible cuando lo que se trata es de revisar actuaciones ya precedentemente practicadas en base a documentos en que se justificó previamente, como es el caso, el cumplimiento de los requisitos para la obtención de la subvención y de fines y obligaciones previstos en las bases de la convocatoria y en las resoluciones por las que se otorga la misma.

3. La aplicación de los precedentes razonamientos al supuesto planteado conlleva a entender que lo que se ha efectuado en el acuerdo de reintegro es una reconsideración de la justificación documental previamente efectuada por los órganos gestores, revisando años después del otorgamiento definitivo de la subvención los requisitos que fueron exigidos para su otorgamiento, que ya fueron fiscalizadas por los órganos, sin que pueda nuevamente en una interpretación más o menos forzada, utilizar el procedimiento de reintegro - que debe primordialmente ir dirigido a constatar el cumplimiento de las condiciones exigidas en el acto de otorgamiento de la subvención- para reanalizar la documentación ya presentada previamente como condición necesaria para el otorgamiento de la subvención, que es un acto en sí mismo definitivo que produce plenos efectos.

Por todo lo dicho, es procedente la íntegra estimación de la demanda, anulando el acto recurrido en los términos interesados en el pedimento principal del suplico de la demanda.

4. En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, estimado el recurso, sin que existan dudas de hecho o de derecho, procede su imposición a la Administración demandada.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 1500 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que, estimando el recurso interpuesto por la representación procesal de LABOUR PREVENCIÓN DE RIESGOS, S.L., anulamos, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, la Orden de 16 de noviembre de 2017 del Consejero de Empleo de la Junta de Castilla y León, declarando que la Administración demandada debe abonar las cantidades devueltas por la recurrente, con los intereses legales desde su ingreso hasta el completo pago, todo ello con imposición de costas a dicha Administración demandada, en la cantidad máxima por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, de 1500 euros.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que la misma no es firme y que contra ella cabe interponer el recurso de casación previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998 , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, recurso que, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia, cumpliendo los requisitos previstos en cada caso en la Ley Jurisdiccional 29/1998.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.