Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 112/2020, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 313/2019 de 08 de Junio de 2020

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 000112/2020
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA
MAGISTRADOS,
DÑA. MARÍA JESÚS AZCONA LABIANO
DÑA. ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN
En Pamplona/Iruña, a ocho de junio de dos mil veinte.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida
por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, los autos del Recurso nº 0000313/2019 promovido
contra Orden Foral 96E/2019 de 28 de mayo de la Consejera de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que
desestima Recurso de Alzada frente a Resolución 459/2018, de 28 de marzo, del Director General de Desarrollo
Rural, Agricultura y Ganadería, por la que finalizaba el expediente de reintegro por importe de 18.638 euros
en concepto de pago indebido de ayuda a la instalación de jóvenes agricultores. siendo en ello partes: como
recurrente, D. Felix representado por el Procurador D. Anselmo Irigaray Piñeiro y dirigido por la Letrada Dña.
Maria Inmaculada Mendive Urtasun; y como demandado,GOBIERNO DE NAVARRA, representado y defendido
por su Asesoría Jurídica.

Antecedentes

PRIMERO.- En el presente contencioso se impugna la resolución reseñada en el encabezamiento que precede, solicitándose su nulidad por hallarla en disconformidad al Ordenamiento Jurídico, según los razonamientos que luego serán objeto de estudio.



SEGUNDO.- La representación procesal de la parte demandada se opone a todo ello sustentando la legalidad del acuerdo impugnado, siguiendo la línea marcada por la resolución combatida en vía administrativa y en atención a las razones que da en sus escritos correspondientes que constan a disposición de las partes y que no vamos a reproducir para evitar inútiles reiteraciones, ya que, también a continuación van a ser objeto de estudio.



TERCERO.- Seguido el pleito por todos sus trámites se entregaron a la Iltma. Sra. Magistrada Ponente para señalamiento en votación y fallo, el que tuvo lugar el día 5 de junio de 2020.

Es Ponente la Iltma. Sra. Magistrada DÑA. Mª JESÚS AZCONA LABIANO.

Fundamentos

PRIMERO.- Acto administrativo recurrido. Motivos demanda y contestación.

Se impugna ante este órgano jurisdiccional la Orden Foral 96E/2019, de 28 de mayo por la que se desestima recurso de alzada interpuesto frente a Resolución del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura , y Ganadería por la que se finaliza expediente de reintegro de ayuda por importe de 18638 euros en concepto de pago indebido de ayuda a la instalación de jóvenes agricultores.

La Administración acuerda el reintegro de la ayuda concedida porque los solicitantes no llevan a cabo control efectivo sociedad pues otorgan poder a los socios de otra mercantil con la que tienen vínculos familiares y se crean artificiosamente condiciones para la obtención ayuda y se remiten a las circunstancias concurrentes, en definitiva 'incumplimiento de los criterios de admisibilidad '.

Sustenta el actor (uno de los socios) la demanda en los siguientes motivos.

1º Criterios de admisibilidad, conforme a la base 19.2 de entenderse incumplimiento criterios admisibilidad, la consecuencia no seria el reintegro sino la anulación último pago 2º Control efectivo sociedad, base 4.apartado 3 en relación con base 5; alcance; también Art. 2 Reglamento Delegado UE y Art. 24.3. b.1 RD 1076/2014; potestad de decisión y derecho voto que solo la tienen los socios; se produce la revocación del poder antes de la fecha para finalización plan empresarial 1 febrero 2018 y mucho antes inicio expediente reintegro; el hecho de otorgar el poder, no significa que se despoje a los socios del control efectivo sociedad de AGRIDERMA los dos socios desarrollan la actividad, gestionan la explotación agrícola y toman las decisiones; la finalidad persiste y se mantiene; no cabe la identificación entre AGRIDERMA y VALLE DE ODIETA aunque Agriderma haya arrendado fincas a Valle de Odieta.

Se termina en suplica de que se anule la Orden Foral desestimatoria del recurso de alzada frente a resolución que finaliza expediente de reintegro por importe de 18.638 euros y se condene a la Administración a pagar la cantidad pendiente de abono que le fue concedida.

Se opone el Gobierno de Navarra al considerar que de los hechos comprobados: -el mismo día que se constituye Agriderma se otorga poder a los socios de Valle de Odieta -- las amplias facultades de los apoderados, socios de esta última, en orden a la planificación, organización y dirección de la marcha de la sociedad, --y apenas otorgado el apoderamiento, se autoriza por el demandante a la apoderada, Nieves , socia de la citada Valle de Odieta, empresa vinculada a Agriderma, a solicitar la ayuda que hoy nos ocupa y de Derechos de Pago Básico a la Reserva Nacional, (habiendo percibido AGRIDERMA derechos de pago básico por importe de 157.773,15 euros) , de lo que se infiere que el actor ha creado condiciones de financiación artificiales, lo que también se infiere de la St. de esta Sala RCA 543/2016 referida -vinculación entre las empresas, Agriderma esta formada por familiares de uno de los socios de Valle de Odieta, (su padre).

En definitiva, la creación de condiciones artificiales radica en limitaciones a la financiación para la empresa, digamos, antigua; así, explicativo, los propietarios o gerentes de empresas crean nuevas microempresas que se utilizan como plataforma para solicitar nuevas ayudas a la inversión, no se crea con el objetivo de actuar en el mercado de forma autónoma ni de buscar actividades comerciales reales propias. La inversión que se realiza aparentemente en interés de la nueva empresa, en realidad responde a los objetivos de la empresa que ya había recibido ayudas a la inversión pero que no podía recibir mas y la inversión de la nueva empresa completa la inversión de la anterior; fundación de microempresas que arriendan porciones de tierra y las declaran para percibir ayudas pero permanecen bajo el control del propietario o gerente de la explotación principal que es la que se beneficia de esta maniobra; relación entre beneficiario inicial y los que se crean de forma artificial indican una proximidad inusual entre empresas que pretenden ser independientes y no lo son porque, las mismas personas físicas o jurídicas aparecen como socios en empresas vinculadas, las mismas personas son accionistas de empresas vinculadas .

Tanto las bases de la convocatoria con la normativa europea exigen que el control sea efectivo en todo momento, también a largo plazo, y en este caso , durante los casi dos años de vigencia del poder, el demandante no tenia ningún control sobre AGRIDERMA, no lo tenia sobre la toma de decisiones fundamentales referentes al comportamiento estratégico de la empresa, así por ejemplo, plan de negocios, presupuesto, financiación etc., ni siquiera tenia control sobre aspectos no fundamentales.



SEGUNDO.- Antecedentes relevantes para resolución caso. Hechos acreditados.

Por Resolución 538/2015, de 22 de julio, del Director General de Desarrollo Rural, modificada por resolución 133/2016 de 29 de enero, se aprobaron las bases reguladoras y la convocatoria para el ejercicio 2015 de las ayudas a la medida de 'Instalación de jóvenes agricultores', del Programa de Desarrollo Rural de Navarra 2014-2020, cofinanciada por el FEADER, en la medida 'Desarrollo de explotaciones agrícolas y empresas'.

Con fecha 28 de enero de 2016, Felix con NUM000 presenta solicitud de ayuda a dicha convocatoria de ayudas. Según su plan empresarial, se justifica su incorporación como socio a Agriderma, S.L. entidad jurídica constituida, según escritura el 8 de junio de 2015 por dos socios, Olegario y Felix . La actividad principal del objeto social va a ser la plantación y cultivo de cereales.

La constitución de la sociedad Agriderma, S.L. fue inscrita con fecha 16 de junio de 2015 en el Registro Mercantil, y la publicación de dicho acto, se realizó el día 1 de julio de 2015.

En la St. dictada por esta Sala en RCA 543/2016, demandante Valle de Odieta SCL, frente resolución por la que se aprueba asignación derechos de pago básico y se aplica reducción correspondiente a cláusula de beneficio inesperados, en la que se indica como hecho constatado que Valle de Odieta arrienda a AGRIDERMA SL una superficie de 1306,41 hectáreas por un plazo de 10 años, a cambio del abono de una renta; también si indica que cede a aquella una superficie de 696, 57 has,(¿??) , y como se produce reducción superior a 2 as, es aplicable cláusula de beneficio inesperado y se dice 'No puede quedar a la voluntad del interesado determinar la superficie de tierras aplicable mediante la estrategia de adquirir en dos operaciones diferentes de la misma fecha las tierras por un lado y os derechos sin tierras por otro, desvinculándolos artificialmente para percibir la subvención de estos DPB y ceder en arrendamiento las tierras sin derechos ... a trato arrendamiento a otra sociedad AGRIDERAMA formada por familiares de uno de Lao socios de Valle de Odieta .....' En definitiva, la Sala ya ha tenido ocasión de constatar que la empresa constitutita por el demandante tiene vinculación familiar con la otra, beneficiaria de ayudas o subvenciones, y que esta ha empleado estrategias para obtener subvenciones, a través precisamente de la empresa creada por el hoy demandante.

Por lo demás, apuntar, a la vista del expediente remitido que la solicitud de la ayuda la hace el socio Felix , la subvención concedida asciende a la suma de 37.276 euros si bien se abona en dos partes, la primera, por importe de 18.638 es a la que se refiere el acuerdo de reintegro.

Las facturas presentadas por AGRIDERMA se giran a su nombre, en algunos casos se indica que el material se entrega a uno de los socios, y el socio Felix , ha realizado dos cursos de formación organizado por el Instituto Navarro de Tecnologías e Infraestructuras Agroalimentarias (INTIA).

Un apunte en relación con el procedimiento, iniciado el expediente de anulación ayuda y de reintegro se notifica a los interesados y no se formulan alegaciones no obstante lo indicado en el recurso de alzada.



TERCERO.- Bases de la convocatoria. Normativa de aplicación: Reglamento Delegado UE y RD 1075/2014, de 19 diciembre.

En la exposición de motivos de las bases de la convocatoria se indica que el espíritu de estas ayudas se concreta en medidas de apoyo al relevo generacional y a la fijación de población y generación de actividad en el medio rural, lo que se refleja en la base 2.

La Base 1 remite en orden al objeto de las ayudas al Art 19.1 del Reglamento UE relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.

La base 4 referida a los criterios de admisibilidad, establece en el apartado 3 que el joven agricultor debe ejercer el control efectivo de la explotación. Y en la base 5 apartado 3 se prevé que si el beneficiario no se instala como titular único de una explotaron, deberá hacerlo de manera que asuma el control efectivo d la entidad jurídica a largo plazo (se reitera lo anterior) y a estos efectos, se considerara que el joven ejerce ese control cuando tras la instalación, sus participaciones supongan al menos un capital social igual o superior al del socio con mayor participación y forme parte de los órganos de gobierno de la misma. Este control se referirá a la toma de decisiones fundamentales referentes al comportamiento estratégico de la empresa, a saber, plan de negocios, presupuesto, financiación, etc., durante todo el periodo de tiempo en que se mantengan activos los compromisos para el beneficiario.

En la base 10 se recogen las obligaciones de las personas beneficiarias.

La Base 19 apartado 5 dispone que si se acredita a través del oportuno expediente que el beneficiario ha efectuado deliberadamente una declaración falsa se dejaran sin efecto las ayudas concedidas y se recuperarán los importes abonados.

Por su parte en el Reglamento Delegado UE nº 1305/2013 el Art 19 establece para el desarrollo de explotaciones agrícolas y empresas una ayuda destinada creación de empresas para jóvenes agricultores.

En relación con ello el Reglamento Delegado UE nº 807/2014 en su Art 2 establece que 'en el caso de que la solicitud de ayuda se refiera a una explotación propiedad de una persona jurídica es preciso que el joven agricultor ejerza el control efectivo en lo que respecta a las decisiones en términos de gestión, beneficios y riesgos financieros.' El Art 60 del Reglamento nº 1306 dispone que 'no se concederá ninguna ventaja prevista en la legislación agrícola sectorial a personas físicas o jurídicas de las u se demuestre que han creado artificialmente las condiciones exigidas para obtener esas ventajas, contrarias a los objetivos de dicha legislación'.

En lo que a la legislación estatal se refiere, el RD 1075/2014 establece en el Art 101, en relación con el Art 60 antes citado, en línea con este, que se considerara que se están creando las condiciones artificiales para el cobro del pago a los jóvenes agricultores cuando se demuestre la incorporación artificial de jóvenes agricultores como socios o miembros de empresas agrarias con el único objetivo de cualificar a aquellas empresas para recibir dicho pago.



CUARTO.- Correcta obligación de reintegro.

A la vista de todo lo actuado, constatados los indicios indicados por la Administración de los que cabe colegir el supuesto determinante del expediente de reintegro de las ayudas recibidas, procede desestimar el RCA.

La demandante en apoyo de su pretensión aducía que las circunstancias concurrentes, y las relaciones personales y profesionales con Valle de Odieta no determinan una incorporación artificial de jóvenes agricultores, y que AGRIDERMA ejerce su actividad agrícola de forma independiente a Valle de Odieta y que los socios ejercen el control efectivo y duradero de la explotación, y que la revocación del poder posterior así lo demuestra; sin embargo estas afirmaciones están huérfanas de prueba.

Lo cierto y seguro es que tal y como consta en el expediente administrativo, el 8 de junio de 2015 se constituye AGRIDERMA cuyo objeto es la plantación de cereales y leguminosas siendo Olegario y Felix socios administradores solidarios y ese mismo día formalizan escritura de apoderamiento a Nieves y Victor Manuel , socios de S. Cooperativa Valle de Odieta y se les confiere facultades muy amplias para todo tipo de actuaciones s jurídicas y financieras, y además se establece en la cláusula 10 que pueden planificar, organizar dirigir y controlar la marcha de la sociedad y en la cláusula 12 se les apodera a su vez par a otorgar poderes a otras personas. Tres días mas tarde se les autoriza a los apoderados para solicitar la ayuda que nos ocupa y los llamados Derechos de Pago Básico E a la Reserva Nacional y resulta que AGRIDERMA recibió 1149 derechos de pago básico por importe de 157773, 15 euros; cierto que casi dos años mas tarde se revoca el citado apoderamiento, pero no es menos cierto que Valle de Odieta Sociedad Cooperativa está vinculada a AGRIDERMA, formada por familiares de uno de los socios de Valle de Odieta, padre de uno de los 2 jóvenes agricultores y se otorgo el poder amplio antes comentado a socios también de Sociedad Cooperativa Valle de Odieta en la misma fecha de constitución de AGRIDERMA.

El otorgamiento de tan amplios poderes, a socios, vinculados al demandante por distintos nexos, se compadece mal con el pretendido control efectivo de la explotación agrícola; no se ha probado que por su parte se hayan tomado decisiones en aspectos fundamentales sobre la marcha de la explotación agrícola, y no se puede acepar la alegación que el demandante hacia en el recurso de alzada, que no antes, pues no se formularon alegaciones de que precisamente el otorgamiento de aquel poder a los socios de Sociedad Cooperativa. Valle de Odieta equivale al control efectivo exigido por la norma y por las bases de la convocatoria de ayudas.

En fin, tal y como sostiene la Administración, la creación de condiciones artificiales radica en limitaciones a la financiación para la empresa, digamos, antigua; así, EXPLICATIVO, los indicios constatados apuntarían a la siguiente situación: los propietarios o gerentes de empresas crean nuevas microempresas que se utilizan como plataforma para solicitar nuevas ayudas a la inversión, no se crea con el objeto de actuar en el mercado de forma autónoma ni de buscar actividades comerciales reales propias. La inversión que se realiza aparentemente en interés de la nueva empresa, en realidad responde a los objetivos de la empresa que ya había recibido ayudas a la inversión pero que no podía recibir mas y la inversión de la nueva empresa completa la inversión de la anterior; fundación de microempresas que arriendan porciones de tierra y las declaran para percibir ayudas pero permanecen bajo el control del propietario o gerente de la explotación principal que es la que se beneficia de esta maniobra; relación entre beneficiario inicial y los que se crean de forma artificial indican una proximidad inusual entre empresas que pretenden ser independientes y no lo son porque, las mismas personas físicas o jurídicas aparecen como socios en empresas vinculadas, las mismas personas son accionistas de empresas vinculadas.

En conclusión, tanto las bases de la convocatoria con la normativa europea exigen que el control sea efectivo en todo momento, también a largo plazo, y en este caso, durante los casi dos años de vigencia del poder el demandante no tenia ningún control sobre AGRIDERAM, no tenía control sobre la toma de decisiones fundamentales referentes al comportamiento estratégico de la empresa, así por ejemplo, plan de negocios, presupuesto, financiación etc., ni siquiera tenía control sobre aspectos no fundamentales; como se ha dicho mas arriba no hay prueba suficiente acreditativa de tales extremos.

A este respecto hay que tomar en consideración la jurisprudencia TJUE según la cual a los efectos que hoy nos ocupan se pueden tener en cuenta los vínculos legales, económicos o personales entre las personas involucradas en proyectos de inversión similares y también indicadores que muestren que existía una coordinación intencional entre dichas personas.

En relación con la pretensión actora de que en todo caso, solo caviar anular el último pago en aplicación de la base 19.2, a lo que por cierto, la Administración no se refiere explícitamente en la resolución recurrida, tampoco en el escrito de contestación a la demanda, se ha de decir lo siguiente. Conforme a la Base 19 apartado 2 se procederá a la anulación del último pago cuando finalizado el plazo de ejecución del plan empresarial, se verifica el incumplimiento del mismo o de los compromisos adquiridos por el beneficiario. Y se considera incumplida la ejecución del plan empresarial cuando se incumplan los criterios de admisibilidad de la explotación tras la aplicación del plan empresarial conforme a la base 5 de estas bases reguladoras.

Volvemos entonces a examinar la base 5, en concreto apartado 2 que exige demostrar la generación en dicha explotación de una UTA por cada joven incorporado. Peor ocurre que no es esto lo que se imputa por la Administración, con lo que no se da el supuesto de la base 19.2 que apunta el demandante axial entonces, se ha de aplicar el expediente de reintegro y sus normas generales, que por cierto la Administración no señala en su resolución ni tampoco en la contestación a la demanda, si bien se infiere de las propias bases, pues constatado a posteriori el incumplimiento de criterio de admisibilidad, se ha de iniciar el expediente de reintegro.

Conforme a la LF 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones: 'Artículo 35. Causas de reintegro.

1. Procederá únicamente el reintegro total o parcial de cantidades percibidas en los siguientes supuestos:....

2. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos: a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido.

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

...

f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.'

QUINTO.- Doctrina general sobre subvenciones. Criterio de esta Sala en línea con la jurisprudencia del TS.

Llegados a este punto es de sobra sabido conforme a la doctrina sentada por esta misma Sala, y que recoge el TS,STS 1623/2017, de 20 de abril según la cual: ' en sentencia de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015 -:estos efectos, resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente'.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 'ad exemplum').

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste '.

Esto con carácter general sobre la consideración jurídica de las subvenciones.

Asimismo traeremos a colación la STS según la cual: Esta Sala en innumerables sentencias ha reconocido el carácter contractual de la subvención sobre incentivos regionales, de tal forma que frente a los beneficios que la empresa subvencionada recibe debe cumplir las obligaciones que condicionaron su otorgamiento dirigidas, generalmente, a practicar una inversión determinada y a la creación de empleo. El cumplimiento de estas condiciones es, pues, la razón y fundamento de la subvención, en cuanto que está dirigida al fomento de la inversión en zonas estructuralmente poco desarrolladas y con problemas de oferta de empleo.

El reconocimiento del derecho al percibo de los beneficios, no es, por tanto, pleno y absoluto, sino que es un derecho sujeto a condición, o si se quiere, un derecho que comporta una recíproca obligación propia de las relaciones sinalagmáticas, en que cada una de las partes debe cumplir aquello a lo que se comprometió, con la consecuencia, en caso de incumplimiento, de que la parte perjudicada pueda exigir de la otra la resolución y la devolución de lo entregado.

Siendo además una relación de derecho público, por el carácter que le imprime la intervención de la Administración como concedente de la subvención para el desarrollo de aquellos fines de interés publico, es lógico que sea la propia Administración la que tenga que ejercitar las facultades de control sobre el cumplimiento de las condiciones, poniendo en movimiento los mecanismos de investigación y abriendo los procedimientos de incumplimiento en los supuestos de que las indicadas condiciones no se hayan ejecutado Como ha indicado esta Sala en su auto de 26 de junio de 2006, en el que se expresa: 'Por último, la subvención no responde a una >, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un >, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 >).

Nuestra jurisprudencia, como se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste.

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido.

La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria (LGP , en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991, y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea [Unión Europea]. Es precisamente el artículo 81.9 LGP la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley : el incumplimiento de la obligación de justificación, obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colab oradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención.'.



SEXTO.- La prueba de las condiciones de admisibilidad y finalidad de la subvención.

Y mas en concreto sobre la carga de la prueba de la beneficiaria de la subvención que es obligada al reintegro decir que la Sala de lo Contencioso administrativo de la AN en sta ha dicho lo siguiente: ' Y esta Sección nuevamente discrepa de la recurrente y concluimos que la recurrente, como beneficiaria y receptora de los fondos públicos, asume la carga de la prueba de haber empleado los fondos recibidos en las finalidades que se ordenan y con sujeción a la normativa vigente. Y solo cumple con las obligaciones derivadas del otorgamiento si junto a las facturas entregadas por los Ayuntamientos y Federaciones regionales- que son quienes han recibido los importes de la subvención para financiar los proyectos aprobados- se acompaña además la acreditación de que dichas facturas han sido efectivamente abonadas por quienes han recibido los fondos públicos. La responsabilidad de la RFEF como beneficiaria de la subvención no puede verse alterada por el hecho de que no sea ella quien directamente encargue la realización de las obras a diversas empresas del sector afectado por los proyectos subvencionados. Y en este sentido, el Convenio de 18 de mayo de 2010 en su apartado quinto refiere: 'La RFEF presentará al CSD una certificación emitida por los servicios técnicos, de las cantidades realmente ejecutadas y certificadas por los diferentes contratistas, para cada una de las obras que se hayan ejecutado de acuerdo con los requisitos establecidos en la Comisión Mixta y que estén incluidas en las actas de la misma'. La tesis que mantiene esta Sección es la que también ha tenido en cuenta el Tribunal Supremo al dictar la sentencia de fecha 11 de diciembre de 2014 en el recurso de casación nº 5333/2011 en la que se dijo: 'UNDÉCIMO.- Sobre la base de los hechos pacíficos expuestos, de los términos del litigio y del juego de los artículos 30 y 37.1.c) de la Ley General de Subvenciones en relación con el 92.2 de su Reglamento ejecutivo y en relación también con los artículos 16.1 y 3.c) de la autonómica Orden 2249/2005, de 28 de abril, de la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica, procede desestimar el recurso de casación por las siguientes razones: 1º La relación contractual de arrendamiento de obra entre Agroalimentaria Torremocha SL dueña de la obra subvencionada, y CYR, Proyectos y Obras, SL como contratista, debe deslindarse de la relación jurídica administrativa subvencional de la primera como beneficiaria y la Administración subvencionante. 2º Esta segunda relación jurídica se plasma en un negocio que tiene un contenido propio que implica el desplazamiento de fondos públicos con un fin determinado y la asunción de unas obligaciones tanto materiales como formales, de ahí que se hable de donación modal a favor de un administrado. Ese negocio subvencional se caracteriza por el rigoren la exigencia de las obligaciones asumidas por el beneficiario, tanto de ejecución como de justificación. En este caso el importe de la subvención fue objeto de pago anticipado, previo aval. 3º Desde esa lógica, la obligación asumida con el negocio subvencional de justificar el gasto subvencionable no se salda con su justificación formal, sino con la justificación real del mismo; es decir, con la justificación de que el gasto ha sido real y no ficticio, en este caso el pago de una contraprestación lo que implica que a favor del acreedor ha salido un dinerario del patrimonio del deudor que queda así reducido en ese importe. 4º A tal efecto la exigencia de la efectividad del pago se deduce del artículo 31.2 de la Ley General de Subvenciones, según el cual 'se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación'. La llamada a la realidad del gasto se deduce del artículo 92.2 in fine del Reglamento de Subvenciones , conforme al cual se entiende incumplida la obligación de justificar cuando los gastos se hubieran justificado 'mediante documentos que no reflejaran la realidad de las operaciones'. Además el artículo 17.3.c) de la Orden 2249/2005 exige la justificación de los gastos y de los pagos 'realizados', lo que debe entenderse como que sean efectivos, reales. 5º Que se hayan aportado facturas a los efectos del artículo 30.3 de la Ley General de Subvenciones es algo ajeno a lo ahora litigioso pues tal documental, junto con la conformidad manifestada por el contratista en el Acta de 24 de enero de 2007, probará la ejecución de la obra objeto de subvención, pero no el pago efectivo de la contraprestación debida. 6º La obligación derivada del artículo 37.1.c) de la citada Ley no significa que baste la mera justificación formal del gasto cuando la realidad demuestra que se habrán justificado unos movimientos bancarios en concepto de pago, pero no el gasto real desde el momento en que el importe de lo pagado a renglón seguido lo reintegra el perceptor al pagador dentro del plazo de justificación, con lo cual éste finaliza sin la ejecución real del gasto. 7º El valor probatorio atribuye la recurrente a los justificantes bancarios, en cuanto a la transferencia desde su cuenta a la del contratista, queda neutralizado pues la misma fuerza probatoria tienen respecto de la transferencia inversa: las del contratista a la beneficiaria. Con ese juego de justificantes lo que se prueba es que 7 JURISPRUDENCIA no ha habido pago, sino trasvase de unas cuentas a otras para retornar inmediatamente a la beneficiaria que no ha hecho un gasto real. 8º La causa de la devolución del importe exacto de lo pagado y la razón de inmediatez de tal reintegro no son cuestiones ajenas al pleito, ni alcanzan sólo a las relaciones entre beneficiaria y contratista. De mediar un motivo por parte del contratista para devolver lo que acababa de cobrar, al margen de que mediase alguna razón atendible, al menos ayudaría a alejar la idea de incumplimiento de la obligación de justificar el gasto subvencionado porque ese pago no ha sido real y efectivamente realizado'. Concluyendo: para poder acreditar la realización del gasto no es suficiente con la aportación de la factura sino que debe estar acompañada del pago de la misma. Si la RFEF entrega fondos públicos a los Ayuntamientos y Federaciones Regionales para realizar instalaciones deportivas que ayuden al futbol no profesional, es responsabilidad suya comprobar que quien ha recibido esos fondos públicos lo han destinado a las obras subvencionadas y para ello deben exigir tanto la factura que acredita la realización de las obras como el pago de las mismas a las empresas que finalmente han realizado las obras puesto que lo que realmente pone de manifiesto que el dinero procedente de la subvención se ha destinado a la realización de las obras subvencionadas es que los proyectos subvencionados se han pagado. Por tanto, resulta evidente que procede el reintegro respecto de aquellas facturas cuyo pago no resulta acreditado ya que lo contrario generaría un enriquecimiento injusto del beneficiario o del tercero encargado por este de la realización de una determinada actividad que ve como se le abona una cantidad que no ha gastado. Resulta así evidente que comprobado el incumplimiento de la justificación del gasto, procede el reintegro de dichos importes con independencia de que la actividad esté más o menos realizada. Así se ha declarado por esta misma Sección en la sentencia dictada en fecha 29 de noviembre de 2013 en la que dijimos: 'No es suficiente que se haya hecho la obra para la que se concedió la subvención sino que es necesario presentar una vez transcurrido el plazo establecido para la realización de la obra la correspondiente documentación que acredite que el empleo de los fondos públicos se ha realizado en los términos establecidos por la ley'.

Cierto es que nuestro caso es diferente porque no se debate la justificación de gastos o inversiones, pero si es extrapolable mutatis mutandi porque es carga del beneficiario de la subvención, en línea con la anterior doctrina, la justificación y acreditación de la realización del efectivo control de la empresa agrícola y de la toma de decisiones sobre aspectos de al actividad empresarial; lo que, como ya se ha dicho, no se cumple.

En conclusión, esta Sala no aprecia una indebida o incorrecta interpretación por la Administración de las bases de la convocatoria y de la normativa de aplicación, que encuentra apoyo en la jurisprudencia expuesta.

Se ha de desestimar el recurso contencioso administrativo.

SÉPTIMO.- Costas procesales.

Conforme a lo prevenido en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer a la parte recurrente las costas causadas en el presente recurso contencioso-administrativo, al haberse producido la desestimación de la demanda.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Irigaray, en nombre y representación de D. Felix , contra la Orden Foral 96E/2019 de 28 de mayo de la Consejera de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que desestima Recurso de Alzada frente a Resolución 459/2018, de 28 de marzo, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería, por la que finalizaba el expediente de reintegro por importe de 18.638 euros en concepto de pago indebido de ayuda a la instalación de jóvenes agricultores, declarando la resolución recurrida conforme al Ordenamiento Jurídico.

Todo ello, con imposición de las costas causadas al recurrente.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, definitivamente juzgando en esta instancia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.