Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1120/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 890/2015 de 29 de Noviembre de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
Recurso número 890/2015
SENTENCIA
Ilmo.Sr. Presidente
DonJulián Moreno Retamino
Ilmos. Sres. Magistrados
Doña María Luisa Alejandre Durán
Don Eugenio Frías Martínez
En la ciudad de Sevilla, a veintinueve de noviembre de dos mil dieciséis. La Sección Primera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla ha visto el
recurso número 890/2015, interpuesto por ASOCIACIÓN DE APOYO A LA INTEGRACIÓN (HUMANITAS)
representada por la Procuradora Sra. Coca Alonso y defendida por Letrado, contra resolución de JUNTA
DE ANDALUCÍA (CONSEJERÍA DE EMPELO, EMPRESA Y COMERCIO) representada y defendida por el
Letrado de sus Servicios Jurídicos.
Es Ponente el Ilmo. Sr. D. Eugenio Frías Martínez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicita sentencia estimatoria del recurso.



SEGUNDO.- La Administración demandada, una vez conferido el trámite para contestar la demanda, presentó escrito en el que alegó los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitando una sentencia en la que se declare la conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas.



TERCERO.- Se confirió traslado a las partes para la formulación de conclusiones. Presentados los oportunos escritos quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 28 de noviembre del presente año, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el recurso contra la desestimación presunta, posteriormente ampliado a la resolución de 16 de noviembre de 2016, dictado por Delegación por el Director General de Formación Profesional para el Empleo, por la que se desestima el recurso de reposición formulado contra la resolución de 17 de septiembre de 2015, por la que se acuerda el reintegro total de la subvención excepcional otorgada para la realización del proyecto 'Plan de profesionalización de trabajadores y trabajadoras para el impulso de la actividad económica'.



SEGUNDO.- Mantiene la recurrente como primer motivo del recurso la caducidad del procedimiento de reintegro al haberse superado desde la incoación a la notificación el plazo de 12 meses fijado en el art. 42.4 de la Ley 38/03, General de Subvenciones, entendiendo no ser correcta la ampliación del plazo acordada por falta de motivación más allá de simples generalidades y en atención de la jurisprudencia que interpreta de forma restrictiva al ampliación de plazo al amparo del art. 42.6 de la Ley 30/92.

La incoación del expediente de reintegro se produce por resolución de 5 de febrero de 2014, notificada el 14 de febrero de 2014. El 18 de noviembre de 2014, se dicta resolución de ampliación del plazo máximo para resolver y notificar por un plazo de 12 meses. El 20 de abril de 2015 se dicta resolución de modificación del acuerdo de reintegro siendo este total, otorgando plazo de alegaciones. Efectuadas las mismas el 17 de septiembre de 2015 se dicta resolución de reintegro notificada el 29 de septiembre de 2015.

El art. 42.4 de la Ley 38/03 dispone ' El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común '.

Al haberse superado el plazo de 12 meses de duración del procedimiento desde al incoación a la notificación, hemos de determinar si la ampliación del mismo acordada al amparo del mencionado art. 42.4 de la Ley 38/03, en relación al art. 42.6 de la Ley 30/92 es ajustada a derecho.

El art. 42.6 de la Ley 30/92 dispone 'Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver , a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento .

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados , no cabrá recurso alguno.' El Tribunal Supremo en sentencia de 15 febrero 2013 ha señalado, interpretando dicho precepto que ' La posibilidad de ampliación del plazo de tramitación de los procedimientos administrativos establecida en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992 no se caracteriza como una facultad discrecional e incondicionada, sino que está sometida a requisitos y límites bien precisos.... El propio tenor de este apartado evidencia, sin necesidad de mayores disquisiciones, que la posibilidad de ampliar el plazo de tramitación se rige por las siguientes notas: 1º) es una facultad de carácter excepcional, y como tal ha de aplicarse de forma restrictiva; 2º) su utilización ha de ser expresamente motivada; 3º) dicha motivación no puede basarse en consideraciones genéricas sino por referencia singularizada a las circunstancias del caso; y 4º) no puede adoptarse de forma apriorística sino que procederá tan sólo después de haber agotado todos los medios pertinentes para resolver en el plazo establecido'.

En sentencia de 21 de abril de 2015, recogiendo otra jurisprudencia anterior señala: ' El único motivo de casación ha de ser rechazado de conformidad, precisamente, con la doctrina jurisprudencial sobre el carácter excepcional de la ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el artículo 42.6 de la LRJPA cuya revisión solicita la Administración recurrente.

Así lo recuerda nuestra STS de 19 de marzo de 2013 : 'En relación con el citado artículo 42.6 LRJPA esta Sala ha señalado lo siguiente en la STS de 15 de noviembre de 2012 (casación 4350/2011 ): '... Del examen del precepto de referencia (42.6 de la LRJPA), como ya hemos expuesto en la reciente STS de 20 de septiembre de 2012 (Recurso de casación 5959/2010 ) debemos destacar los siguientes aspectos reguladores de la habilitación que nos ocupa, que fueron introducidos en la reforma de la citada Ley, llevada a cabo por parte de la Ley 4/1999, de 13 de enero: a) La habilitación para la ampliación se encuentra limitada al órgano competente para resolver el deslinde (Ministro de Medio Ambiente), o bien a su superior jerárquico.

b) Tal habilitación cuenta con una doble posibilidad procedimental: En el caso de tratarse de una decisión del órgano competente para resolver el deslinde, resulta necesaria una 'propuesta razonada del órgano instructor'; y, en el caso de decisión del superior del órgano competente para resolver, la norma exige la propuesta de este.

c) La habilitación legal de referencia se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación procedimental: Que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda 'suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución'. Y, es mas, este incumplimiento tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en el precepto: 1. 'El número de solicitudes formuladas'.

2. El número de 'personas afectadas' por el procedimiento (en este caso, de deslinde del dominio público marítimo terrestre).

d) La habilitación que el artículo 42.6 de la LRJPA , que analizamos, cuenta, por su parte, con una doble dimensión o consecuencia: 1. La consecuencia natural o normal para cuando ---con base en alguna de las dos causas expresadas--- pueda suponerse 'un incumplimiento del plazo máximo de resolución', queda limitada a la posibilidad de 'habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo'.

2. Y, la consecuencia o posibilidad excepcional consiste en poder 'acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación'.

e) El precepto, por su parte, para la viabilidad de esta segunda posibilidad excepcional consistente en la ampliación del plazo para resolver exige el cumplimiento de dos requisitos, que no pueden situarse en el terreno de lo estrictamente formal, ya que la decisión ampliatoria debe llevarse a cabo: 1.'Mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes', y 2.'Sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles'.

f) Por último, el precepto señala en el terreno de lo temporal y en el de su revisabilidad que 1. El plazo máximo que finalmente pudiera acordarse 'no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento'. Y que, 2. 'Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno'.

El carácter excepcional que tiene la ampliación del plazo previsto en ese artículo 42.6 comporta, no solo que se dicte por el órgano competente y que se justifiquen adecuadamente las circunstancias que lo permiten, sino también, como expresamente dispone ese precepto, que se notifique ---'deberá ser notificado'--- el acuerdo que resuelve sobre la ampliación del plazo, que, obviamente, ha de efectuarse antes de que transcurra el plazo para dictar la resolución del procedimiento.....

Además, en la Resolución de 6 de marzo de 2006 no se acredita que se hayan agotado todos los medios a disposición posibles que justifique la excepcionalidad de la ampliación del plazo que en la misma se contiene, como establece el artículo 42.6 LRJAP , pues no basta la mera afirmación, sin mayores precisiones, que se contiene en esa Resolución de que 'No es posible habilitar medios personales para el Servicio de Costas de Almería'......

Como ha expuesto la Sala de instancia, la razón principal dada por la Administración cuando ---antes del vencimiento del plazo de legalmente establecido para la tramitación del procedimiento de deslinde--- podía suponer que se iba a producir 'un incumplimiento del plazo máximo de resolución', fue 'el gran número de expedientes de deslinde que está tramitando (sic) simultáneamente el Servicio Periférico de Costas', junto con los procedimiento relacionados con las concesiones y autorizaciones, a lo que añade 'el estado de tramitación del expediente, estando pendiente de remitir el proyecto de deslinde'. Se trata de una afirmación genérica, indeterminada y sin concreción numérica suficiente, que, en modo alguno, permite una valoración del cumplimiento del requisito de referencia exigido y que no puede ser considerada una motivación suficiente.

En todo caso, como se ha expuesto, la acreditación de tal requisito ---lo que no ha acontecido--- lo que hubiera permitido era la posibilidad de ' habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo'....

Pero, para poder llegar a la posibilidad de la prórroga, tampoco resulta suficiente y concreta la acreditación del agotamiento de los medios disponibles, habiéndose limitado la Resolución a señalar que 'La habilitación de medios personales adicionales resulta imposible si se tiene en cuenta las especializaciones jurídico-técnicas que se requieren para la realización de expedientes complejos de esta naturaleza'. Es más de lo mismo, generalidad e indefinición para una habilitación excepcional'.

En el caso de autos la resolución de ampliación se limita a señalar de forma genérica que 'aun cuando se han adoptado los medios necesarios tanto personales como materiales para cumplir en plazo la tramitación del referido expediente, la ingente cantidad de expedientes de subvenciones de los diferentes programas de empleo, pendientes de comprobación y liquidación, hace que proceda, de manera excepcional, la ampliación de plazo máximo de duración de dicho procedimiento en aras a dictar una resolución ajustada a derecho con su correspondiente notificación, una vea agotados todos los medios a disposición posibles de esta Administración'.

Pues bien, estas razones no ofrecen una motivación concreta por las que, en este supuesto, procedía la citada ampliación, sino consideraciones generales que podrían ser aplicables a cualquier procedimiento que se tramitara en aquel tiempo. No es posible aumentar de forma automática, por una fórmula estereotipada, el plazo legal de resolver, que no puede ser ampliado de forma arbitraria o caprichosa por la Administración, sino que debe efectuarse de forma excepcional.

Se limita la Administración a afirmar el agotamiento de todos los medios a su alcance, pero no acredita enumera ni señala los medios materiales disponibles y empleados ni justifica su agotamiento, fuera de la mera afirmación genérica.

Igualmente es genérica la afirmación de la ingente cantidad de subvenciones, pero lo realiza de forma indeterminada y sin identificación de los mismos, que no puede servir de motivación.

La ausencia de motivación de la resolución de ampliación de plazo es reconocida en la resolución de reintegro al señalar, que 'se limita a recoger la fundamentación jurídica que da amparo al mencionado acto, así como a la concurrencia de los supuestos que legitiman la misma por remisión al art. 42.5 y 6 de la Ley 30/92', entendiendo que al no ser materia sancionadora no determina su nulidad y procede a justificar la ampliación, en el traspaso de competencia del Servicio Andaluz de Empleo a la Consejería por Decreto-Ley 4/13, con falta de dotación de relación puestos de trabajo y escasez de recursos humanos.

La motivación de la procedencia de la ampliación de los plazos debe contenerse en la resolución en que se acuerda la misma, sin que sea posible una vez denunciado el defecto por el interesado tratar de corregir el defecto en la resolución que pone término al procedimiento, y dictada fuera del plazo legalmente previsto para su tramitación, sin la posterior ampliación. En todo, caso, dicha justificación de traspaso de competencias con ausencia de personal no estaría dentro de los presupuestos que permiten la ampliación, por cuanto el traspaso se había producido antes de la incoación, concurriendo la situación antes del inicio del expediente, sin que la Administración haya acreditado haber agotado todos los medios posible, sino que se limita a manifestar de forma genérica que carecía de personal para el ejercicio de la competencia. En todo caso, no se contiene justificación alguna en cuanto al número de los expediente en tramitación que impedían la correcta tramitación, adoleciendo de la motivación de un presupuesto para su adopción.

A la vista del precepto legal y de la jurisprudencia que lo interpreta, que hemos recogido con anterioridad hemos de concluir que no se cumple con la motivación exigida, no siendo válida la ampliación del plazo acordada, por lo que el procedimiento se encuentra caducado. Procede estimar el recurso por caducidad del procedimiento sin que sea necesario entrar a conocer del resto de motivos.



TERCERO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa procede imponer las costas a la Administración demandada, sin que el límite máximo de aquéllas pueda exceder de la suma de 600 euros, considerando complejidad y alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

que debemos ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ASOCIACIÓN DE APOYO A LA INTEGRACIÓN (HUMANITAS) contra la Resolución citada en el Fundamento de Derecho Primero, que anulamos. Con imposición de costas a la Administración demandada hasta un importe máximo de 600 euros.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LCJA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.