Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1144/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 558/2016 de 30 de Noviembre de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
APELACIÓN NÚMERO Nº 558/2016
SENTENCIA
Ilmo. Sr. Presidente:
DON JULIAN MANUEL MORENO RETAMINO
Ilmos. Sres. Magistrados:
DON ROBERTO IRIARTE MIGUEL
DON PEDRO LUIS ROÁS MARTÍN
En la ciudad de Sevilla, a treinta de noviembre de dos mil dieciséis.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía, con sede en Sevilla, ha visto la apelación referida en el encabezamiento interpuesta por DON
Fabio , representado y asistido por el Abogado Dº. Manuel-P. Velasco Sánchez, contra la sentencia de fecha
15 de enero de 2016 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Número 1 de Cádiz en los
autos de Procedimiento Abreviado núm. 971/2014, que desestimaba el recurso contencioso-administrativo
formulado frente al Decreto del Sr. Teniente de Alcalde Delegado de Personal del Ayuntamiento de Cádiz de
4 de septiembre de 2014, que inadmitía por extemporáneo el recurso de reposición presentado frente a la
resolución de 26 de junio de 2014 por extinción del nombramiento sin que se procediere a la ampliación de
nombramiento en Junta de Gobierno Local; habiéndose formalizado oposición frente al anterior recurso por
el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE CÁDIZ, representado y asistido por el Letrado de sus servicios jurídicos,
Dº. Ignacio Pérez Córdoba.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número 1 de Cádiz se dictó la Sentencia anteriormente descrita.



SEGUNDO.- Interpuesto recurso de apelación por el actor y tramitado el mismo de acuerdo con lo establecido en la Ley, se han remitido las actuaciones a este Tribunal para su resolución.



TERCERO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del asunto el día 28 de noviembre de 2016, fecha en que han tenido lugar, siendo Ponente el Ilmo. Sr. Dº. ROBERTO IRIARTE MIGUEL.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia apelada desestima el Recurso Contencioso-administrativo deducido frente al Decreto del Sr. Teniente de Alcalde Delegado de Personal del Ayuntamiento de Cádiz de 4 de septiembre de 2014, que inadmitía por extemporáneo el recurso de reposición presentado frente a la resolución de 26 de junio de 2014 por extinción del nombramiento sin que se procediere a la ampliación de nombramiento en Junta de Gobierno Local.



SEGUNDO.- Cuestiona inicialmente la recurrente el pronunciamiento desestimatorio íntegro de la sentencia de instancia, puesto que debería al menos haber sido estimatoria parcial, sin imposición de costas, al haber el decreto impugnado inadmitido indebidamente por extemporáneo el recurso de reposición formulado en vía administrativa.

Idéntica problemática a la presente ya ha sido resuelta por esta misma Sección en sentencia de fecha 21 de junio de 2016, recurso de apelación número 215/2016, a cuyos argumentos debe ahora estarse ante la ausencia de criterios o elementos que justifiquen un apartamiento del citado precedente.

Así, se decía en aquella sentencia que '(...) La juzgadora a quo, aún refrendando la conformidad a derecho de la declaración de extemporaneidad del recurso - la comunicación en fecha 26 de junio de 2014 de la nota informativa traía causa del Acuerdo Municipal firme y consentido de 27 diciembre de 2013 ampliando el nombramiento de funcionarios interinos, entre ellos el del actor, con efectos desde el 01 enero de 2014 al 30 de junio de 2014 -, advierte, no obstante, que al haber omitido la decisión impugnada todo pronunciamiento relativo a la alegación de inactividad o falta de acuerdo generadora de la extinción de la relación de servicios, merece examinar, en méritos de tutela judicial efectiva, si el recurrente ostenta el derecho que se arroga a obtener una renovación de su puesto de trabajo como funcionario interino adscrito al programa 'Convenio de Colaboración para el desarrollo de los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Cádiz'. (...)'. Es el mismo supuesto que planteaba aquel recurso de apelación e ilustra acerca de la corrección del pronunciamiento desestimatorio, en la medida que la juez también ahora estima conforme a derecho el pronunciamiento de inadmisión si bien entra en el fondo de las controversia que se suscita en méritos a la tutela judicial efectiva.

Por lo tanto, el pronunciamiento íntegramente desestimatorio que se contiene en el fallo de la sentencia de instancia es acorde a lo anteriormente razonado.



TERCERO.- En lo demás, debe estarse igualmente a los razonamientos de aquella sentencia nuestra que valora un supuesto, como se decía, idéntico al presente, en similares términos a los que expuestos también en sentencia de esta Sección de fecha 22 de junio de 2016, recurso de apelación número 93/2016, que asimismo desestimaba el recurso formulado frente a aquella otra sentencia dictada el 31 de julio de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Cádiz.

Se decía '(...) Y a tal interrogante la sentencia recurrida da respuesta negativa, razonando, en sustancia, que la adscripción del personal laboral temporal y funcionario interino al programa o servicio para el desarrollo de los Servicios Sociales Comunitarios se condicionaba a la continuidad del programa y a que persistiesen las transferencias de la Comunidad Autónoma Andaluza y del Estado para estos fines. Así vino a reflejarlo el Acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno Local en sesión celebrada el día 27 de diciembre de 2013 '31º.

Urgencia 26.- Propuesta sobre ampliación de nombramientos de los empleados asignados al desarrollo de los Servicios Sociales Comunitarios (Plan Concertado)', que citaba como normativa de aplicación, además del art. 21.dos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014, la letra c) - ejecución de programas de carácter temporal - del art. 10.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (LEBEP).

Asimismo, del Informe y Certificado del Interventor Municipal la juzgadora infiere que el cese obedeció a razones estrictamente económicas por falta de medios económicos suficientes para la continuidad del programa, que se nutría de la percepción de subvenciones.

Y concluye que no hay cobertura legal para sostener una falta de actuación por parte del Ayuntamiento.

Tampoco existió mala fe por no proceder dicho Consistorio a la renovación continuada mediante prórrogas o ampliaciones de los contratos (que implicaría fraude de Ley), o actuación contraria a los fines que son propios de la contratación de los interinos, cuyos nombramientos carecen de los requisitos de fijeza y estabilidad propios de los titulares.



SEGUNDO.- El apelante recuerda que suscribió con el Ayuntamiento de Cádiz contratos laborales sucesivos para obras o servicios determinados a tiempo completo por los que desempeñó servicios desde el 15/04/2002 hasta el 31/12/2007. A partir de su nombramiento como funcionario interino temporal, el 28/12/2007, fue adscrito al Programa ' Convenio de Colaboración para el desarrollo de los Servicios Sociales Comunitarios' realizando al amparo del art. 10.1.d ) LEBEP (por exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses) las labores propias del nombramiento en los años 2008, 2009 y 2010. Para los ejercicios 2011, 2012 y 2013 se aprobaron los nombramientos con plena adscripción funcional al programa - ampliación del nombramiento como funcionarios interinos de los 'empleados/as asignados al Desarrollo de los servicios Comunitarios (Plan Concertado)' -, al amparo del art. 10.1.c) LEBEP, viniendo cada uno de dichos nombramientos precedido de un cese formal.

El nuevo nombramiento, a virtud del art. 10.1.c) LEBEP, sólo obedecía a una cuestión de 'periodificación' o ajuste de nombramiento a periodos anuales por razones presupuestarias y de mejor entendimiento con la Junta de Andalucía, habiendo traicionado el Ayuntamiento de Cádiz la doctrina de los actos propios, así como la confianza legitima y buena fe de los funcionarios que los nombramientos con fecha de finalización eran continuidad del inicial y que no había cese por la mera llegada a término de las formales renovaciones anuales.

Denuncia la inactividad de la Corporación Local por no renovar el nombramiento a que venía obligada por el inicial nombramiento con adscripción al Programa Concertado de Asuntos Sociales de Desarrollo de los Servicios Comunitarios.

Además de existir continuidad del programa Concertado, pues se produjeron nuevos nombramientos, lo financiado por la Junta de Andalucía para 2014 solo supuso un descenso respecto a 2013 de 937,63 €, que no justifica la renovación de 24 funcionarios interinos adscritos a programas de Servicios sociales Comunitarios.



TERCERO.- En el caso que nos ocupa el nombramiento de interinidad del (...) al amparo del art. 10.1.c) LEBEP para la ejecución de programas de carácter temporal y con efectos desde el 01/01/2014 al 30/06/2014, venía motivado, según indicaba el informe de Intervención de fecha 26 de diciembre de 2013 - folios 42 y 43 expte. -, cuya veracidad no resulta contradicha, en que la cantidad de 571.927,73 € asignada en el presupuesto de 2013 para las contrataciones de programas de asuntos sociales para todo el año supondría en la práctica una consignación presupuestaria y financiación suficiente durante seis meses de dicho programa, quedando en suspenso la contratación por los seis meses restantes hasta que no se obtuviera financiación suficiente para cubrir todos los costes del programa.

Por ello, atendida la vinculación del nombramiento a la existencia de financiación y de crédito presupuestario suficiente, imponderables de índole económica derivados de la progresiva reducción de las subvenciones, aconsejaban limitar a un semestre la duración del nombramiento de interinidad, siendo en este sentido elocuente el certificado que en fecha 18/12/2015 emitió el Interventor General del Excmo. Ayto. de Cádiz, expresivo que las cantidades aportadas por la Junta de Andalucía para el programa Servicios Sociales Comunitarios habían disminuido progresivamente en los años 2011 a 2014, pasando de 1.229.024,61 € en el año 2011, a 1.024.071,46 € en el año 2012, reduciéndose a 766.666,92 € en el año 2013 y a 765.729,20 € en el año 2014.

Similar problemática a la que plantea la actual controversia, de encadenamiento de sucesivos contratos y nombramientos de interinidad para la ejecución de programas de carácter temporal, y drástico recorte en la financiación de actuaciones, aun referida a la atención de la dependencia, resolvió esta misma Sección en sentencias de 14 de enero de 2015 (apelación 209/2014 ), 6 de febrero de 2015 (apelación 488/2014 ) 12 de febrero de 2015 (apelación 305/2014 ), y otras más, señalando que: '(...) En efecto el nombramiento según la resolución se efectúa conforme al apartado c) del artículo 10 del Estatuto Básico: 'ejecución de programas de carácter temporal'. Se trata de un concepto jurídico indeterminado, y aunque el precepto no fija la duración ni su alcance, ni las medidas de control sobre los mismos, es lógico que dicho programa no puede responder a actividades habituales de la Administración, sino como ocurre en el presente caso a una actividad competencia de la Junta de Andalucía que en virtud del Decreto se delega en los Municipios pero financiadas por aquella, de ahí que el programa no sea indefinido sino temporal por el ejercicio correspondiente, ya que son los Acuerdos anuales de financiación los que permiten la contratación especifica del personal de refuerzo para cumplir lo dispuesto en el Decreto Autonómico, de ahí que la finalización del nombramiento coincida con la finalización del programa para el ejercicio de 2013, lo que determina que el recurso de apelación del Ayuntamiento deba ser estimado, porque sin perjuicio de nuevos nombramientos para años posteriores el impugnado contiene una duración temporal conforme al artículo 10 1 c), porque insistimos, la causa del nombramiento es el Acuerdo anual de financiación que permite la contratación especifica con una duración determinada, por lo que finalizado el programa anual, finalizan las tareas correspondientes a 31 de diciembre de 2013.

(...) Respecto al recurso de la actora, debe ser desestimado, como afirma el juez no existe fraude de ley porque en el nuevo nombramiento se fijen unas condiciones laborales distintas al de años anteriores, ya que la disminución del crédito para 2013 en un 48% lo justifica y ello porque el programa como hemos expuesto está a expensas de la financiación de la Junta de Andalucía y aunque efectivamente el Ayuntamiento tiene RPT en Servicios Sociales y gastos de personal en sus Presupuestos para cubrir los puestos de los funcionarios y personal laboral que presta servicios comunitarios en el ejercicio de su competencia municipal, la actora siempre ha sido contratada primero como laboral y después como interina para el programa temporal de la ley de Dependencia, por tanto condicionado a los Acuerdos anuales de financiación, y si hasta el año 2012 por bonanza económica las prorrogas fueron tácitas ya que la financiación se mantuvo íntegra, con la crisis económica y la necesidad de equilibrio y estabilidad presupuestaria, las circunstancias cambiaron y los recortes desgraciadamente llegaron también a la Dependencia y en la fecha en la que se acordó el cese como afirma la sentencia no existía seguridad de financiación y en concreto, posteriormente se rebajó casi un 50%.

Quiere ello decir que concurre causa de cese prevista tanto en el nombramiento como en el artículo 10, al finalizar el programa temporal que fue la causa de su nombramiento, porque las tareas del programa de la Ley de Dependencia son indefinidas en el tiempo, sin embargo desde el momento que dependen de la aprobación anual de un programa de financiación, una vez que finaliza y ello coincide con el ejercicio presupuestario, desaparece la causa del nombramiento. Las prórrogas a las que alude la apelante para justificar la improcedencia de su actual cese, no debieron producirse por ser contrarias a la duración determinada de carácter temporal que recoge el precepto y por tanto no prorrogable.

Consideramos por tanto que el cese se ajusta a derecho al desaparecer la causa por la que fue nombrada y finalizar el programa temporal para atender una actividad no habitual de la Corporación como es la del Decreto 168/2007. No debemos olvidar la provisionalidad y transitoriedad de los funcionarios interinos, de ahí que el artículo 10.3 indique que cesarán cuando finalice la causa que dio lugar al nombramiento y en la modalidad que fue nombrada la actora (no en plaza vacante o en sustitución) para un programa temporal de la Ley de Dependencia que supeditado a la aprobación anual de financiación, no puede extenderse más allá que el período que cubre el crédito par la contratación específica del refuerzo. Por lo que acreditado en el expediente y en los autos dicha circunstancia la causa y motivación del cese se ajusta al ordenamiento jurídico.

En cuanto al nuevo nombramiento y su condiciones, no requiere la negociación previa con los sindicatos, ya que no se trata de una modificación de las condiciones de un puesto de trabajo de la RPT municipal, sino de distinto nombramiento conforme a la minoración de financiación del programa temporal para el ejercicio de 2013, sin que se puedan esgrimir derechos derivados de una relación interina anterior que por su naturaleza temporal y provisional se extinguió.(...)'.

Partiendo de las consideraciones jurídicas que acabamos de reflejar, entendemos que el recurrente, habiendo consentido el nombramiento de interinidad con efectos del 01/01/2014 al 30/06/2014 y sabedor pues que su relación de servicios finalizaría por cumplimiento del plazo previsto, no puede ahora: .- Arrogarse el derecho a obtener, so pretexto de una periodificación, un nombramiento de renovación, cuando a virtud del nombramiento temporal producido por causa del art. 10.1.c) LEBEP - ejecución de programas de carácter temporal -, había desempeñado sin vocación de permanencia las funciones encomendadas del puesto de trabajo con categoría de Auxiliar Administrativo.

Es más, preconizar una pretendida relación interina 'indefinida' que conllevaría la renovación sin límite, aparte de contradecir la noción de funcionarios interinos que contempla el art. 10.1 LEBEP, implicaría fraude de ley, pues es deber de la Administración no mantener al interino en el puesto de trabajo cuando haya funcionario de carrera o hayan desaparecido las razones de urgencia que justificaron su nombramiento en su día.

.- Reprochar a la Administración una inactividad contraria a derecho. Pero, ningún derecho cabe esgrimir derivado de una relación interina anterior que, por su naturaleza temporal y provisional, se extinguió.

.- Afirmar que el Ayuntamiento vulnere la doctrina de los actos propios. Sin embargo, todos los acuerdos de nombramiento de personal que afectaron al recurrente y que consintió, eran con carácter de interinidad y de duración limitada.

.- Ampararse en la buena fe o en la confianza legitima, con olvido que su adscripción al Programa de Servicios Sociales Comunitarios lo era 'en tanto subsistan las competencias de los Ayuntamientos en esta materia y persistan las transferencias de la Comunidad Autónoma andaluza y del Estado para estos fines'.

El apelante denuncia que la sentencia orilla que en agosto de 2014 hubo nuevos nombramientos con dotación presupuestaria a cargo de la financiación de la Junta de Andalucía y para idéntica función a realizar a la que venía desempeñando (...) .

Y ciertamente los folios 45 y 46 de las actuaciones plasman el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 1 de agosto de 2014, nombrando a cinco personas como funcionarios interinos para la ejecución del programa de carácter temporal denominado 'Gestión administrativa de los programas incluidos en los servicios sociales comunitarios del Ayuntamiento de Cádiz para 2014, de acuerdo con la asignación económica y los criterios establecidos en la Orden de 18 de julio de 2014 (BOJA 24/07/2014) para el Ayuntamiento de Cádiz' desde el 4 de agosto de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2014.

Ahora bien, aquél reproche pasa por alto que estos nuevos nombramientos con efectos desde el 04/08/2014 hasta el 31/12/2014 no se financiaban con fondos anteriores - los que en cuantía total de 766.666,92 € (142.696,15 € del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, y 623.970,77 € de la Consejería de Salud), había acordado transferir al Ayto. de Cádiz la Orden de 5 de julio de 2013 de la Consejería de Salud y Bienestar Social, por la que se establece la distribución de las cantidades a percibir por las Entidades Locales para la financiación de los Servicios Sociales Comunitarios en Andalucía correspondientes al ejercicio presupuestario 2013 (BOJA nº 134 de 11/07/2013) -, sino con una nueva transferencia de fondos por importe total de 747.546,23 € (123.575,46 € del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y 623.970,77 € de la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales) que acordó la Orden de 18 de julio de 2014 de la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales, por la que se establece la distribución de las cantidades a percibir por las entidades locales para la financiación de los Servicios Sociales Comunitarios en Andalucía, correspondientes al ejercicio presupuestario 2014 (BOJA nº 143, de 24/07/2014), encontrándonos pues ante ejercicios presupuestarios diferentes.

Por ello, aunque deba garantizarse la continuidad de los servicios sociales comunitarios, al depender estos de unas transferencias de financiación, una vez finalice el correspondiente ejercicio presupuestario que haya sido objeto de financiación también desaparece la causa del nombramiento. (...)'.

En base a estas mismas consideraciones, resulta ahora igualmente preciso desestimar el recurso de apelación.



CUARTO.- De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), procede imponer las costas a la parte apelante sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En uso de la facultad conferida por el número 3 del art. 139 LJCA las costas se limitan a un límite máximo de 300 euros, considerando complejidad y alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación.

Fallo

Desestimar el recurso de apelación interpuesto por DON Fabio , representado y asistido por el Abogado Dº. Manuel-P. Velasco Sánchez, contra la sentencia de fecha 15 de enero de 2016 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Número 1 de Cádiz en los autos de Procedimiento Abreviado núm. 971/2014, que confirmamos íntegramente. Imponemos las costas a la parte apelante hasta el límite máximo de 300 €.

Notifíquese a las partes la presente resolución, indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en los artículos 86 y ss. de la LJCA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días.