Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 115/2019, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 15/2017 de 12 de Marzo de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 15/2017
DE Procedimiento ordinario
SENTENCIA NÚMERO 115/2019
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
DÑA.MARIA JOSEFA ARTAZA BILBAO
MAGISTRADOS:
D.JOSE ANTONIO GONZALEZ SAIZ
DÑA.TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO
En Bilbao, a doce de marzo de dos mil diecinueve.
La Seccion 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del
País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA en el recurso registrado con el número 15/2017 y seguido por el procedimiento ORDINARIO, en
el que se impugna:el Acuerdo dictado el 28 de septiembre de 2016 por el Jurado Provincial de Expropiación
Forzosa de Bizkaia que inadmite a trámite la instancia para que se determinase el justiprecio de los inmuebles
titularidad de los reclamantes incluidos en la Unidad de Ejecución nº 2 del Plan Especial de Rehabilitación del
ARI Txabarri-El Sol del ayuntamiento de Sestao ( Expediente nº NUM000 ).
Son partes en dicho recurso:
- DEMANDANTE: Julieta , representado por la procuradora DÑA. MARIA MONTSERRAT COLINA
MARTINEZ y dirigido por la letrada DÑA.MARIA PILAR OCHOA GOMEZ.
- DEMANDADA: ADMINISTRACION GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO,
representado y dirigido por los letrados del SERVICIO JURIDICO CENTRAL DEL GOBIERNO VASCO.
AYUNTAMIENTO DE SESTAO representado por el procurador D.RAFAEL EGUIDAZU BUERBA y
dirigido por la letrada DÑA. BEGOÑA REAL DE ASUA LLONA
Ha sido Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. D. JOSE ANTONIO GONZALEZ SAIZ.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 10/01/2017 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que la procuradora Dª. MARIA MONTSERRAT COLINA MARTINEZ actuando en nombre y representación de DÑA. Julieta , interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo dictado el 28 de septiembre de 2016 por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Bizkaia que inadmite a trámite la instancia para que se determinase el justiprecio de los inmuebles titularidad de los reclamantes incluidos en la Unidad de Ejecución nº 2 del Plan Especial de Rehabilitación del ARI Txabarri-El Sol del ayuntamiento de Sestao ( Expediente nº NUM000 ) ; quedando registrado dicho recurso con el número 15/2017.



SEGUNDO.- En el escrito de demanda, en base a los hechos y fundamentos de derecho en el expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que estimase los pedimentos de la actora.



TERCERO.- En los escritos de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que declarada la conformidad a derecho de la resolución impugnada, se desestime el presente recurso.



CUARTO.- Por Decreto de 19/06/2017 se fijó como cuantía del presente recurso la de INDETERMINADA.



QUINTO.- El procedimiento no se recibió a prueba, por no solicitarlo las partes ni considerarlo necesario este Tribunal .



SEXTO.- En los escritos de conclusiones, las partes reprodujeron las pretensiones que tenían solicitadas.

SÉPTIMO.- Por resolución de fecha 07/03/19 se señaló el pasado día 12/03/19 para la votación y fallo del presente recurso .

OCTAVO.- En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales .

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna el Acuerdo dictado el 28 de septiembre de 2016 por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Bizkaia que inadmite a trámite la instancia para que se determinase el justiprecio de los inmuebles titularidad de los reclamantes incluidos en la Unidad de Ejecución nº 2 del Plan Especial de Rehabilitación del ARI Txabarri-El Sol del ayuntamiento de Sestao ( Expediente nº NUM000 ).



SEGUNDO.- La resolución del Jurado considera inadmisible determinar el justiprecio porque, asumiento la oposición formulada al respecto por el ayuntamiento, faltaría uno de los presupuestos legales de la expropiación por ministerio de la Ley prevista por el art. 185 de la Ley autonómica 2-2006, del suelo del País Vasco, ya que la administración expropiante aún contaría con plazo para ejecutar las previsiones del planeamiento.

A lo largo de la exposición iremos describiendo, previamente a su estudio, los distintos motivos planteados en el recurso cuyo análisis resulte procedente teniendo en cuenta para ello que como nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia de 20 de julio de 2015 -recurso nº 2060-2014 la estructura de la resolución jurisdiccional no está sometida al orden en el que las partes hayan expuesto los motivos y argumentos en que fundamentan sus pretensiones. En términos similares el Tribunal Constitucional en la Sentencia, entre otras, nº 67-1993 refleja que: '...la congruencia exigida por la Ley no conlleva un paralelismo servil del razonamiento que sirve de fundamento a la Sentencia con el esquema discursivo de los escritos forenses (demanda, contestación, recursos o alegaciones en general) donde se contienen las argumentaciones respectivas. Tampoco exige una subordinación del fallo o parte dispositiva a la formulación de las peticiones contradictorias de los litigantes'.

Seguiremos por ello el orden que nos resulta más lógico, por este orden, procesal y sustantivamente.



TERCERO.- Opone la recurrente frente al Acuerdo impugnado, en primer término, la incompetencia del Jurado para resolver sobre materias distintas a la fijación del justiprecio. Alude para ello a diversas resoluciones jurisdiccionales y al texto de la Ley autonómica 8-1987 de creación de los Jurados Territoriales de Expropiación Forzosa.

Las codemandadas se oponen al motivo mediante la exposición de diversas resoluciones y argumentos que vamos a dar por reproducidos.

La Sala considera, por una parte, que tanto el contenido de la Ley autonómica como, esencialmente, la Exposición de Motivos de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y el texto normativo de esta Ley dedicado a los Jurados permiten considerar que se trata de órganos administrativos de carácter técnico con funciones exclusivamente valorativas, de avalúo de los bienes y derechos expropiados. Ninguna competencia se les atribuye para examinar y valorar otro tipo de cuestiones ni, más concretamente, las propias del expediente de expropiación.

La cuestión que se suscita por la recurrente aparece resuelta en la Sentencia que el Tribunal Supremo dicta el 11 de febrero de 2014 -recurso nº 1629-2011 en estos términos: '

QUINTO.- La estimación del motivo tercero del recurso obliga a dictar nueva sentencia, conforme a los términos en que ha sido planteado el debate, de conformidad con lo establecido en el artículo 95.2º.d) de la Ley Jurisdiccional . Y en este trance, debe declararse ajustado al ordenamiento jurídico el acuerdo del jurado originariamente impugnado, conforme a los razonamientos efectuados en el anterior fundamento, porque la conclusión de lo expuesto es que no concurrían -no se olvide que la propia naturaleza de este recurso obliga a examinar la cuestión conforme a la situación suscitada a la Sala de instancia- los presupuestos necesarios para estimar iniciado el procedimiento de expropiación por ministerio de la ley, conforme a las exigencias que se imponen en la normativa aplicable.

No obstante lo anterior y aun cuando se guarde silencio al respecto, cabría suscitarse si, pese a ello, tenía competencia el jurado para declarar la improcedencia de esa declaración, que es lo que en definitiva se hace en el acuerdo impugnado originariamente, habida cuenta de que las competencias del jurado es, conforme a lo establecido en el artículo 34 de la Ley de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954), es la de limitarse a fijar el justiprecio a la vista de las hojas de aprecio presentadas por la propiedad y la Administración expropiante. En este sentido se ha declarado reiteradamente por la jurisprudencia la improcedencia de que el jurado haga declaración de derechos en relación con las cuestiones que se susciten en el procedimiento expropiatorio'.

Las Sentencias a las que alude la transcrita son, entre muchísimas otras, las datadas el 19 de diciembre de 2011-recurso nº 5549/2010 , 13 de febrero de 2012-recurso nº 1203/2011 y 23 de enero de 2012-recurso nº 5691/2010 en las que podemos leer cuanto sigue: 'No altera tal pronunciamiento la defensa que en este motivo efectúa la parte sobre la competencia del Jurado Provincial de Expropiación en la materia discutida, pues tal planteamiento viene a cuestionar la interpretación de los preceptos de laLey de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954) (arts. 58, 29 , 34 , 35 ) y su Reglamento (art. 74), lo que ha de hacerse valer a través del motivo previsto en el art. 88.1.d) de la Ley reguladora y no del motivo de la letra c) como sucede en este caso.

Sin embargo, no está demás añadir que no puede compartirse el planteamiento de la parte recurrente, que ante la falta de una previsión específica sobre la posible decisión de denegar la procedencia de la retasación en el procedimiento abierto al respecto con la solicitud de los interesados, entiende que la competencia para ello ha de atribuirse al Jurado de Expropiación, sin tomar en consideración que, a diferencia de la Administración expropiante, tal órgano tiene delimitado el alcance de sus funciones, como ha declarado desde antiguo la Jurisprudencia, que lo define como un órgano tasador, al que no corresponde efectuar otras valoraciones o interpretaciones jurídicas, precisando con insistencia, como dice la sentencia de 26 de mayo de 1987 , que la misión que al Jurado encomienda laLey de Expropiación Forzosa en su artículo 34 (LA LEY 43/1954 ) esencial y específicamente es la de decidir sobre el justo precio que corresponde a los bienes y derechos objeto de valoración, pero en ningún caso alcanza ni se extiende a la interpretación y definición del derecho.

Por ello y en contra del planteamiento de la recurrente, cuando se inicia el procedimiento de retasación, que según dispone el art. 74 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954) se produce a instancia del expropiado, y aun cuando tal solicitud vaya acompañada de la correspondiente hoja de aprecio, la primera decisión que debe adoptar la Administración expropiante, a la cual se dirige la solicitud, es la procedencia o no de la retasación, pues sólo entonces tiene sentido la realización de la nueva valoración pretendida y, por lo tanto continuar con el procedimiento de justiprecio según los trámites previstos en el capítulo III del título II, y es en esta fase de justiprecio donde interviene, en su caso, es decir, cuando exista discrepancia entre las partes, el Jurado de Expropiación como órgano administrativo de resolución de tal discrepancia valorativa. Es claro, pues, que la remisión al procedimiento de fijación del justiprecio y eventual intervención del Jurado de Expropiación, ha de ir precedida de la estimación de la solicitud de retasación formulada, que se dirige a la Administración expropiante y que como tal ha de examinar si concurren los requisitos establecidos al efecto y resolver en consecuencia, como dispone elart. 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992)'.

Por lo tanto el Jurado carece de atribuciones para resolver si concurren o no los presupuestos legales de la expropiación por ministerio de la Ley y se limita su competencia a determinar el justiprecio de los bienes expropiados, ahora bien, hay que diferenciar entre el planteamiento ante el Jurado de la cuestión de si concurren o no los presupuestos de la expropiación por ministerio de la Ley y la competencia para resolver al respecto y otra situación muy distinta cual es que el Jurado, como órgano administrativo que es, pueda verificar, de oficio o a instancia de los interesados, la concurrencia de los presupuestos legales que justifican su intervención, es decir, si se concitan las exigencias legales para la determinación del justiprecio a través de su intervención.

El Jurado, no se olvide, esta sujeto a los arts. 3.1d), f) y j) y 4.2 de la Ley 40-2015 de Régimen Jurídico del Sector Público, esto es, como parte de la Administración debe atenerse a los principios de racionalización de los procedimientos y de las actividades materiales de gestión, debe actuar de forma responsable, debe velar por la economía y adecuación de los medios a los fines y debe utilizar de forma eficiente los recursos; también debe velar por el cumplimiento de los requisitos previstos por las leyes para el cumplimiento de sus fines. Y no se olvide que ha de acomodarse también a la razón por la cual la norma le atribuye las potestades de que se trate.

En resumen, si el art. 185 de la Ley autonómica 2-2006 le atribuye al Jurado la potestad de determinar el justiprecio en determinados supuestos el Jurado puede y debe verificar si prima facie, sin un examen profundo y resolutorio, se dan las exigencias previstas por el precepto para su actuación.

Ninguno de los principios citados se respetaría si el Jurado debiese fijar el justiprecio ante la mera petición de parte.

Recordemos que el art. 185 dispone -no entraremos en el detalle exacto- que si la Administración no lleva a cabo las previsiones del planeamiento en un determinado plazo los interesados tienen la facultad de dirigirse a la misma solicitando la expropiación y si transcurrido un año aquella continúa sin actuar se entenderá incoado el procedimiento de expropiación por ministerio de la Ley y el interesado podrá presentar su hoja de aprecio.

Los principios expuestos imponen que el Jurado deba verificar, formalmente, que el planeamiento existe y que se han cumplido los plazos y requerimiento.

Pero profundizando un poco más antes de llegar a ese trance vemos que el interesado ha de requerir a la Administración transcurridos los cuatro años sin que se haya ejecutado la expropiación prevista por el planeamiento. En principio será por ello la Administración expropiante la que en cumplimiento de las obligaciones que en su actuar resultan obligadas por la Ley 39-2015 de Procedimiento Administrativo Común deba responder al requerimiento negándose a ello a través de la exposición de las razones por las que no proceda la expropiación por ministerio de la Ley y frente a esta negativa el interesado podrá interponer los recursos oportunos, sin intervención del Jurado.

El problema puede surgir cuando en lugar de la resolución expresa -que es la obligada- se produce el silencio administrativo y se entienda que es positivo.

El silencio en principio será -partimos del supuesto de que no concurren los requisitos para la expropiación por ministerio de la Ley- negativo ex art. 20 de la Ley autonómica 2- 2006, por lo tanto, el interesado se encuentra en la misma situación antes descrita y podrá impugnar tal desestimación.

En cambio, si el interesado considera que el silencio es positivo y presenta su hoja de aprecio el Jurado no podrá resolver sobre esta materia pero si, ante la oposición administrativa formalmente motivada en la ausencia de los presupuestos de la expropiación por ministerio de la Ley, mediante un examen superficial para verificar que no se trata de una mera argucia, inadmitir a trámite la valoración pretendida precisamente por falta del presupuesto esencial de su actuación cual es que razonablemente conste que se haya incoado una expropiación por ministerio de la Ley.

En el caso en estudio la actuación del Jurado ha de confirmarse.



CUARTO.- En el motivo siguiente opone la propietaria de los bienes que las razones en que se ampara la Administración para cuestionar la procedencia de la expropiación por ministerio de la Ley son ficticias, un artificio que justificaría la aplicación de la doctrina del fraude de Ley.

Previamente es oportuno indicar que cuando el art. 185 de la Ley 2-2006 indica que transcurrido el año siguiente al requerimiento sin que la Administración haya actuado se entiende incoado por ministerio de la Ley el procedimiento expropiatorio presupone que previamente han pasado cuatro años sin que se haya ejecutado el planeamiento mediante la expropiación establecida y que en esos cuatro años e incluso durante la anualidad subsiguiente al requerimiento no haya habido cambios normativos que alteren las iniciales previsiones. El artículo no impide planeamientos posteriores y será casuística la determinación de si ha habido o no fraude con estas modificaciones, es decir, si se pretende sencillamente mantener los bienes vinculados implícitamente pero a la espera de los recursos económicos necesarios o incluso otras finalidades espúreas.

En el supuesto en estudio ( así se infiere de las páginas 74 y siguientes del expediente y de la conformidad de las partes respecto a estos datos ) cuando la recurrente presenta el requerimiento -el 31 de octubre de 2014- ya se había producido y estaba vigente la segunda de las modificaciones del planeamiento -año 2008- según la cual la Unidad de Ejecución nº 2 en la que se encuentran las propiedades de la actora se desarrollaría entre los años 2012 y 2016 y ha de tenerse en cuenta que en dicha modificación se incluye el Acuerdo entre el Ayuntamiento y el Departamento Autonómico de Vivienda para acometer coordinadamente las actuaciones ante las dificultades de todo orden que para el primero suponía el hacerlo individualmente.

No se puede entender por ello incoado ope legis el procedimiento expropiatorio al año del requerimiento pues había un plazo de ejecución aún pendiente y la ampliación del inicial aparece razonablemente fundada.



QUINTO.- De acuerdo con el art. 139 de la LJ se no se efectúa condena en costas puesto que los motivos de la recurrente si bien desestimados, concretamente el primero, lo ha sido partiendo de la aceptación de gran parte de los fundamentos de la actora.

El art. 86 de la LJ permite impugnar en Casación, previos determinados requisitos, esta Sentencia.

Ante lo expuesto la Sala

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso presentado por la representación procesal de DÑA. Julieta contra la desestimación del recurso de Reposición interpuesto contra el Acuerdo dictado el 28 de septiembre de 2016 por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Bizkaia que inadmite a trámite la instancia para que se determinase el justiprecio de los inmuebles titularidad de los reclamantes incluidos en la Unidad de Ejecución nº 2 del Plan Especial de Rehabilitación del ARI Txabarri-El Sol del ayuntamiento de Sestao ( Expediente nº NUM000 ) No se efectúa condena en las costas procesales generadas.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS ( artículo 89.1 LJCA ), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0015 17, un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.