Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1169/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 447/2015 de 21 de Diciembre de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE SEVILLA

SECCIÓN TERCERA

SENTENCIA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 447/2015

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES.

PRESIDENTE:

D. VICTORIANO VALPUESTA BERMUDEZ

MAGISTRADOS:

D. PABLO VARGAS CABRERA

D. JUAN MARIA JIMENEZ JIMENEZ. Ponente.

En la ciudad de Sevilla, a 21 de diciembre de 2016.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, ha visto el recurso número 447/2015, en el que son parte, de una como recurrente, Agrotucis S.L. representada por el Procurador Sr. Martínez Gutiérrez; y por la parte demandada, la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la referida representación, se interpuso recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de la solicitud de revocación, subsidiariamente recurso extraordinario de revisión o subsidiariamente revisión de oficio, de la resolución de 4 de marzo de 2013 de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir dictada en expediente sancionador nº 39/12-SE.

SEGUNDO.- Teniendo por interpuesto el recurso, se acordó su tramitación conforme a las normas establecidas para el procedimiento en primera o única instancia en el Capítulo I del Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y, recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido.

TERCERO.- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que desestime por ser ajustado a derecho el acto administrativo impugnado.

CUARTO.- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales, salvo determinados plazos procesales por la acumulación de asuntos que penden ante la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en este proceso la desestimación presunta de la solicitud de revocación, subsidiariamente recurso extraordinario de revisión o subsidiariamente revisión de oficio, de la resolución de 4 de marzo de 2013 de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir dictada en expediente sancionador nº 39/12-SE.

Conocida por el recurrente la sanción a la que se refiere la resolución anterior como consecuencia de embargo, presentó en fecha 14 de enero de 2015 escrito interesando lo más arriba señalado.

Se fundamentaba dicha petición en que la entidad recurrente habría con anterioridad a la comisión de la infracción, vendido la finca donde se situaba la balsa cuya construcción determinó la imposición de la sanción. En segundo lugar, se denuncia que la resolución sancionadora fue dirigida a un domicilio que no era el de la entidad recurrente, pudiendo la administración competente actuar con mayor diligencia en la búsqueda del domicilio de la misma.

SEGUNDO.- Solicitud de revocación del acto de imposición de sanción.

Dispone el artículo 105.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: '. Las Administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.'

Ahora bien, no se trata de una acción de revocación de la que dispongan los administrados, sino que a los mismos, lo único que se le reconoce es la posibilidad de solicitarla de la Administración competente, única con potestad para decidir sin se revoca o no el acto. Así lo tienen establecido el Tribunal Supremo en sentencia de 19 de mayo de 2011 (recurso 2411/2008), sección 2ª y sentencia de 31 de mayo de 2012 (recurso de casación 1429/2010).

TERCERO.- Recurso extraordinario de revisión contra la resolución sancionadora.

Dispone el artículo 118 de la ley de procedimiento señalada: 1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes: 2.ª Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

La sentencia del Tribuna Supremo de 22 de mayo de 2015 sobre esta pretensión señala: 'En este sentido, estimamos que la decisión de la Sala de instancia, que motiva que, al apreciar la concurrencia de la circunstancia contemplada en el artículo 118.1.2ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , proceda la estimación del recurso administrativo de revisión y, por ende, del recurso contencioso-administrativo, y declarar la nulidad del mencionado acto administrativo, es disconforme con la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en las sentencias de 19 de febrero de 2003 (RJ 2003, 2120) (RC 5409/1999 ), 24 de junio de 2008 (RJ 2008, 3275) (RC 3681/2005 ), 17 de junio de 2009 (RJ 2009, 6717) (RC 4846/2007 ), y 31 de mayo de 2012 (RJ 2012, 7144) (RC 1429/2010 ), los términos en que está redactada esta disposición legal parte de «la idea de que los documentos susceptibles de incluirse en la repetida causa 2ª, aunque sean posteriores, han de ser unos que pongan de relieve, que hagan aflorar, la realidad de una situación que ya era la existente al tiempo de dictarse esa resolución, o que ya era la que hubiera debido considerarse como tal en ese momento; y, además, que tengan valor esencial para resolver el asunto por tenerlo para dicha resolución la situación que ponen de relieve o que hacen aflorar. Son documentos que, por ello, han de poner de relieve un error en el presupuesto que tomó en consideración o del que partió aquella resolución».

Asimismo la sentencia de 31 de mayo de 2012, en su Fundamento Tercero señala: 'La sentencia recurrida rechazó que ese estudio en el que los recurrentes pretendían fundamentar el recurso extraordinario mereciera la consideración de nuevo documento, razonando al efecto la Sala de instancia que la previsión de ese apartado del artículo 118.1 está referida a nuevos documentos, y solamente merecen esta consideración aquéllos cuya obtención no está al alcance del interesado en el momento en que fue dictada la resolución cuya revisión se pretende, mientras que el documento a que se refieren los recurrentes, según se desprende de los términos de la demanda -pues el informe no consta en el expediente ni en las actuaciones-, una especie de informe pericial o científico que no cabe considerar que tenga el carácter de nuevo documento en el sentido exigible en el citado artículo 118.

Pues bien, desde ahora queda anticipado que el motivo de casación no puede ser acogido.

Ante todo procede recordar que, como hemos señalado en sentencias de 31 de octubre de 2006 ( RJ 2006, 7712 ) (casación 3287/2003 ) y 16 de febrero de 2005 (RJ 2005, 1844) (casación 1093/2002 ), reiterando lo declarado en sentencia de 26 de abril de 2004 ( RJ 2004, 2822 ) (casación 2259/2000 , fundamento jurídico cuarto), ".... el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 118 de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) , de 26 de noviembre , es un recurso excepcional que, aparte de una interpretación estricta de los motivos invocados - sólo los enumerados en dicho precepto -, impide examinar cuestiones que debieron invocarse en la vía de los recursos ordinarios o en el jurisdiccional contra el acto que puso fin a la vía administrativa, pues lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica, dejando en suspenso sine die la firmeza de los actos administrativos, a la vez que permitiría soslayar la vía de los recursos ordinarios, por lo que no cabe la admisión de argumento alguno de los contenidos en la demanda que suponga el examen, más allá de los motivos específicos invocados en el recurso extraordinario, de la concurrencia de otras posibles circunstancias que pudieran afectar a la situación de los recurrentes en este tipo de recursos ".

Como lo que se denuncia en este motivo de casación debe entenderse que es la infracción del apartado 2º del artículo 118.1 de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) (ya hemos visto que la parte recurrente, por error, alega la infracción del artículo 118.2), también es conveniente notar que este supuesto, así como el que le precede y el que le sigue, responden al propósito de que sean subsanables las consecuencias del error de hecho en que pueda haber incurrido la actuación administrativa impugnada cuando tal error fáctico sea constatado por alguna de las diferentes vías que en tales apartados se indican, esto es, la documentación obrante en el propio expediente (apartado 1º); documentos de valor esencial que no estuvieron a disposición de los interesados y que evidencien el error (apartado 2º, que es la que aquí interesa); y, finalmente, la declaración judicial de falsedad de los documentos o testimonios que fueron decisivos para la resolución administrativa (supuesto previsto en el apartado 3º de artículo 118.1).

Aunque la redacción del artículo 118.1.2ª permite que esos documentos que allí se contemplan sean posteriores a la resolución cuya revisión se pretende, la norma especifica que han de ser 'de valor esencial para la resolución del asunto', y, además, que 'evidencien el error de la resolución recurrida'. Como señala la sentencia de 24 de junio del 2008 ( RJ 2008, 3275 ) (casación: 3681/2005 ) "....estos términos, estas frases, apuntan ya a la idea de que los documentos susceptibles de incluirse en la repetida causa 2ª, aunque sean posteriores, han de ser unos que pongan de relieve, que hagan aflorar, la realidad de una situación que ya era la existente al tiempo de dictarse esa resolución, o que ya era la que hubiera debido considerarse como tal en ese momento; y, además, que tengan valor esencial para resolver el asunto por tenerlo para dicha resolución la situación que ponen de relieve o que hacen aflorar. Son documentos que, por ello, han de poner de relieve un error en el presupuesto que tomó en consideración o del que partió aquella resolución "

De lo expuesto y siendo los documentos que basan el recurso aquellos de los que se disponía de forma previa, procede la desestimación de este argumento.

CUARTO.- Solicitud de revisión de oficio.

Sobre la prosperibilidad de la nulidad por esta vía, debemos hacer alguna consideración. Y es, si cabe alguna posibilidad para que este Tribunal examine en cuanto al fondo, las alegaciones que hace la parte recurrente en su demanda sobre la nulidad de la sanción, bien por falta de notificación, bien por falta de culpabilidad. Y a esto posibilidad se opondría, que no estamos ante la revisión de la desestimación de un recurso ordinario, y que no cabe la resolución por el Tribunal de la revisión de oficio ante la falta de resolución de la administración.

Y ocurre que ni uno ni otro obstáculo impiden que como se pide en la demanda aunque no muy claramente, se pueda analizar si concurre alguna causa de nulidad en la resolución sancionadora.

Primero por cuanto que la administración pudo a la vista del escrito de recurso formulado por la recurrente haberlo tramitado como lo que realmente era, un recurso ordinario en vía administrativa.

Pero sobre todo, y considerando que la parte lo que pretendía era la revisión de oficio de la sanción, porque nada impide, en contra de lo dicho en la contestación, que ante la falta de respuesta a la solicitud de nulidad del administrado, el Tribunal pueda resolver el fondo de dicha pretensión.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone en su artículo 102: 'Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.' Lo que ha llevado a considerar que sí, cabe que la administración inadmita de plano la solicitud, pero no que la fata d resolución o la ausencia completa de procedimiento de la solicitud del recurrente, equivalga a la inadmisión y no al silencio negativo.

En este sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 2015 (recurso de casación 3966/2013), Sección 4.

Y así de lo que se trata resolver es si efectivamente en el caso de autos, se ha vulnerado o no algún derecho fundamental de la recurrente, concretado, en la omisión por la administración competente de diligencia alguna para conocer el domicilio de la recurrente y permitirle participar en el procedimiento sancionador.

Y lo expuesto dado que incoado el procedimiento en el domicilio conocido por la administración sancionadora, todas las diligencias de notificación dirigidas al domicilio anterior, dieron el resultado de desconocido, sin que se observe en la administración una actuación diligente en orden a conocer cual era el verdadero domicilio de la sociedad que le hubiera permitido defenderse en el procedimiento sancionador.

Sobre la incidencia en el derecho fundamental a la tutela efectiva de la omisión de participación en procedimiento sancionador, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional entre otras, en sentencia de 5 de mayo de 2014 (BOE de 3 de junio de 2014) que señala: '3. Entrando en el fondo del presente recurso debe señalarse que el recurso de amparo formulado lo es por el cauce del art. 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), ya que las infracciones constitucionales que se denuncian se imputan directamente a las resoluciones administrativas y sólo indirectamente a las resoluciones judiciales que no las repararon. Por ello, el análisis de las cuestiones planteadas debe comenzar por la invocación del art. 24.2 CE dirigida ex art. 43 LOTC contra la resolución administrativa, por resultar previo ese tratamiento en los términos expuestos en las SSTC 5/2008, de 21 de enero, FJ 3, y 128/2008, de 27 de octubre, FJ 2.

Como recuerdan las SSTC 54/2003, de 24 de marzo, FJ 3; 157/2007, de 2 de julio, FJ 3; 226/2007, de 22 de octubre, FJ 3, y 32/2009, de 9 de febrero, FJ 4, reiterada doctrina de este Tribunal, desde la STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2, ha declarado, no sólo la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE, considerando que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices al Derecho administrativo sancionador al ser ambos manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, sino que también ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el art. 24.2 CE. Ello, no solo mediante su aplicación literal, sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto. En definitiva, como se ha afirmado en la STC 120/1996, de 8 de julio, FJ 5, «constituye una inveterada doctrina jurisprudencial de este Tribunal y, ya, postulado básico de la actividad sancionadora de la Administración en el Estado social y democrático de Derecho».

Acerca de esta traslación, por otra parte condicionada a que se trate de garantías que resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador, existen reiterados pronunciamientos de este Tribunal. Así, partiendo del inicial reproche a la imposición de sanciones sin observar procedimiento alguno, se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio abanico de garantías del art. 24 CE. Sin ánimo de exhaustividad, se pueden citar el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, del que se deriva que vulnera el art. 24.2 CE la denegación inmotivada de medios de prueba [por todas, SSTC 7/1998, de 13 de enero, FJ 5; 3/1999, de 25 de enero, FJ 4; 14/1999, de 22 de febrero, FJ 3 a); 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 7, y 117/2002, de 20 de mayo, FJ 5].

El ejercicio de los derechos de defensa y a ser informado de la acusación en el seno de un procedimiento administrativo sancionador presupone, obviamente, que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues sólo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa previa a la toma de decisión y, por ende, que la Administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho convenga. En este sentido, el Pleno de este Tribunal en la STC 291/2000, de 30 de abril, ha declarado, con base en la referida doctrina constitucional sobre la extensión de las garantías del art. 24 CE al procedimiento administrativo sancionador, que los posibles defectos en la notificación o emplazamiento administrativo, cuando se trate, como en este supuesto acontece, de un acto administrativo sancionador, revisten relevancia constitucional desde la perspectiva del art. 24 CE (FJ 4).'

QUINTO.- La estimación del recurso no conduce necesariamente a la condena en costas, dado los términos en los que se articuló la pretensión en vía administrativa.

Vistos los preceptos legales de general aplicación,

Fallo

Estimar el presente Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por Agrotucis S.L. contra la resolución que en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia se reseña, que se anula. Sin costas.

Notifíquese la presente sentencia a las partes contra la que cabe preparar recurso de casación por escrito ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente en los términos y con las exigencias contenidas en el artículo 86 y siguientes de la LJCA.

Así, por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciarnos, mandamos y firmamos.