Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1179/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 972/2015 de 09 de Septiembre de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)
SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA
PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 972/2015
SENTENCIA
Ilma. Sra. Presidenta:
DOÑA MARÍA LUISA ALEJANDRE DURÁN
Ilmos. Sres. Magistrados:
DON ROBERTO IRIARTE MIGUEL
DON PEDRO LUIS ROÁS MARTÍN
En la ciudad de Sevilla, a nueve de septiembre de dos mil diecinueve.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía,
con sede en Sevilla, ha visto el Recurso número 972/2015 interpuesto por la entidad mercantil AGROPECUARIA
Y CINEGÉTICA EL BUJO, S.L., representada por la Procuradora Dª. Mercedes Peman Domecq y asistida del
Abogado Dº. Manuel García Matas, frente a la inactividad de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del
Territorio por incumplimiento de las obligaciones de pago de la subvención, mediando el 6 de octubre de 2015
requerimiento de ejecución de la Resolución dictada por el Viceconsejero de Medio Ambiente y Ordenación
del Territorio en fecha 26 de septiembre de 2013, que no obtuvo respuesta alguna. Asiste y representa a la
CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO la Letrada de la Junta de Andalucía, Dª.
Alicia Ruiz de Castro Cáceres.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito y en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que 'se declare el derecho de la demandante a percibir la cantidad de 15.363,086 más los intereses legales correspondientes, condenando a la demandada a estar y pasar por esta declaración, con expresa condena en costas a la Administración...'.



SEGUNDO.- La Administración demandada contestó la demanda oponiéndose a la misma. La cuantía del procedimiento se fijó en 15.363,08 €. Fue recibido el pleito a prueba, practicándose las diligencias propuestas por los litigantes. Las partes presentaron escritos de conclusiones, siendo el procedimiento declarado concluso y pendiente de señalamiento para deliberación, votación y fallo.



TERCERO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del asunto el día 15 de julio de 2019, fecha en que han tenido lugar, siendo Ponente el Ilmo. Sr. Dº. Roberto Iriarte Miguel.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de la presente revisión judicial promovida por la entidad mercantil AGROPECUARIA Y CINEGÉTICA EL BUJO, S.L., la inactividad prevista en el artículo 25.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), de la CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO de la Junta de Andalucía, por incumplir las obligaciones de pago comprometidas en la subvención concedida. Dicha sociedad formuló el día 6 de octubre de 2015 requerimiento de ejecución de la Resolución dictada por el Sr. Viceconsejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio en fecha 26 de septiembre de 2013, sin obtener respuesta alguna.

La recurrente sustenta su reclamación de abono en cuantía de 15.363,08 €, más intereses legales correspondientes, en los antecedentes que siguen: I. Con fecha 28/06/2006 - folios 1 al 54 Expte. - presentó solicitud de ayudas para la prevención y control de incendios forestales al amparo del Programa Operativo Integrado Regional de Andalucía para el desarrollo del Marco Comunitario 2000-2006, Sección 11ª del Decreto 280/2001, de 26 de Diciembre, por el que se establecen las ayudas de la Junta de Andalucía a los sectores agrícola, ganadero y forestal incluidas en el Programa Operativo Integrado Regional de Andalucía para el Desarrollo del Marco Comunitario de Apoyo 2000-2006 (BOJA n° 149 de 29/12/01).

II. En fecha 04/10/2006 - Doc. 4 demanda - recibió 'INFORMACIÓN DE SUBVENCIÓN PROVISIONAL PARA EJECUTAR LAS ACCIONES DE PREVENCIÓN Y CONTROL DE INCENDIOS FORESTALES'.

El expediente incoado PI/2006/11/0066 indicaba - Doc. 4 demanda - los tramos y áreas de cortafuego con la anchura, la inversión correspondiente y la subvención por cada acción, ascendiendo todas ellas a un total de 15.363,08 €.

III. El BOJA nº 3 de 04/01/2007 publicó el archivo de su expediente (- Doc. 5 demanda - 'El solicitante no cumple el requisito necesario correspondiente al Artículo 5.2e de la Orden de 9 de Mayo de 2006'), que había acordado la Resolución de 20 de diciembre de 2006 de la Dirección General de Gestión del Medio Natural de la Consejería de Medio Ambiente, para la concesión de ayudas para la prevención y lucha contra los incendios forestales, convocadas por Orden de 9 de mayo de 2006, por la que se establecen las bases reguladoras y se efectúa la convocatoria para el 2006.

E interpuesto recurso de reposición contra la anterior decisión, la Resolución de 22 de junio de 2009 de la Sra.

Consejera de Medio Ambiente - folios 74 y 75 Expte. - acordó estimar parcialmente el mismo, 'y sin resolver sobre el fondo del asunto, ordenar la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio de forma generador de indefensión fue cometido'.

IV. Ante la tardanza de la Administración en resolver procedió a ejecutar las actuaciones subvencionadas solicitando en escrito de fecha 06/11/2008 - folio 73 Expte. - que se certificaran los trabajos.

V. Con fecha 11/02/2013 - folio 86 Expte. - solicitó de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente que continuasen los trámites del expediente hasta su definitiva resolución, sin obtener respuesta.

VI. Formulada queja ante el Defensor del Pueblo Andaluz: * El escrito de fecha 22/05/2013 - Doc. 10 demanda -, del Sr. Viceconsejero de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente contestó al Defensor del Pueblo Andaluz, indicando '...que dicho expediente se encuentra cumplimentado en su totalidad de manera que se procederá al pago en cuanto contemos con la disponibilidad presupuestaria necesaria para ello'.

* En comunicación interna de fecha 5 de agosto de 2013 - folio 104 Expte. -, el Director General de Gestión y Medio Natural de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente dio cuenta a la Coordinadora de la Viceconsejería, entre otros extremos, que 'Estas ayudas fueron concedidas con fondos FEOGA, pero por la dilación del procedimiento y recursos interpuestos se produce la finalización del marco que las regulaba y las ayudas deben financiarse con fondos propios de la Junta de Andalucía. Desde ese momento hasta ahora se espera a tener disponibilidad presupuestaria para proceder al pago, y por ello, se contempla en el anteproyecto de presupueston para 2014'.

* La comunicación que en fecha 16/10/2013 - Doc. 12 demanda - dirigió el Defensor del Pueblo Andaluz a Agropecuaria y Cinegética el BUJO, S.L., transcribía la siguiente respuesta de la citada Consejería: 'El expediente se encuentra cumplimentado en su totalidad y pendiente de pago de la ayuda concedida por carecer actualmente de disponibilidad presupuestaria para ello, dado que al haber finalizado el marco que regulaba este tipo de ayudas con cargo a fondos FEOGA.

Por parte de esta Consejería se ha procedido a incluir dicha ayuda en el Anteproyecto de Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2014. De modo que se han adoptado las medidas oportunas para proceder al pago de la misma tan pronto como lo permita la disponibilidad presupuestaria, observando así otra Recomendación apuntada por esa Defensoría'.

VII. El 29/04/2014 - Doc. 13 demanda - la hoy actora se dirigió a la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente solicitando, a la vista de la contestación del Defensor del Pueblo Andaluz, el abono de la cantidad de 15.363,08 € más los intereses legales correspondientes.



SEGUNDO.- Opone la defensora de la Administración la inexistencia de acto administrativo dirigido a un particular que se deba ejecutar.

Afirma que la comunicación que el Viceconsejero efectuó al Defensor del Pueblo Andaluz, participándole que el importe de las ayudas se incluirían en el anteproyecto del Presupuesto del año 2014, no envolvía una resolución firme reconociendo el derecho al pago de la subvención. En tal sentido, la Orden de 9 de mayo de 2006 (en adelante, Orden Reguladora), por la que se establecen las bases Reguladoras de la concesión de ayudas, para la prevención y control de los incendios forestales previstas en el Decreto 280/2001, de 26 de diciembre, por el que se establecen las ayudas de la Junta de Andalucía a los sectores agrícola, ganadero y forestal incluidas en el Programa Operativo Integrado Regional de Andalucía para el Marco Comunitario de Apoyo 2000-2006, y se efectúa la convocatoria para el año 2006 (BOJA n° 103, de 31/05/06), declaraba: * Art. 14.6: 'Las propuestas de resolución provisional y definitiva no crean derecho alguno a favor del beneficiario propuesto, frente a la Administración mientras no se le haya notificado la resolución de concesión'.

* Art. 19.1: 'Las personas o entidades interesadas, una vez presentada la solicitud, podrán iniciar la ejecución de las acciones, siempre que se disponga de las licencias y autorizaciones pertinentes y una vez que se emita el informe favorable sobre la viabilidad de las acciones y el acta de no inicio de las mismas mencionados en el artículo 14.3 de la presente Orden.

En ningún caso la emisión del informe favorable sobre la viabilidad de las acciones y el acta de no inicio presupondrán la concesión de la ayuda solicitada.'

TERCERO.- La subvención se enmarca en la llamada actividad administrativa de fomento, caracterizándose: - Por ser donación modal 'ad causam futurum'. La efectividad de la subvención queda condicionada al cumplimiento por el beneficiario de la finalidad pública a que responde la ayuda.

El art. 1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), declara: 'Se entiende por subvención, a los efectos de esta ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley , a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

* La naturaleza de la subvención, vinculada a la actividad que se trata de promover o subvenir con ella, hace que sea básica la comprobación de la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su concesión y que se cumplan los fines para los que se otorga.

Ello coloca al perceptor de la subvención en una posición singular que tiene su reflejo en los arts. 32.1 de la LGS y 84 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (RLGS), así como en la Ley 3/2004, de 28 de diciembre, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras (BOJA nº 255 de 31/12/2004), por los que se le obliga a someterse a las pertinentes comprobaciones y, llegado el caso, a reintegrar las cantidades percibidas en el caso de que se obtengan sin reunir los requisitos requeridos para ello.

En consecuencia, la concesión de la subvención y su ulterior pago no confieren derechos al beneficiario que se puedan anteponer al ejercicio de las potestades administrativas de control del art. 30.1 de la LGS: 'El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención'.

* Además de la realización de la actividad u objeto de subvención en el plazo establecido, la concreta exigencia de justificación de la inversión y gasto es esencial en toda actuación administrativa de fomento en atención a la naturaleza pública de los caudales con los que se realiza. De ahí que exista una doctrina jurisprudencial ya consolidada sobre la exigencia de la conducta de todo beneficiario de subvenciones, respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de la ayuda.

Ahondando en ello, la STS de 4 de marzo de 2018, recurso de casación 336/2016, declaró que '(...) La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago de una subvención no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS establece que el art. 34.2 de la LGS establece que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justi?cación, por el bene?ciario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.

La conclusión de que la actuación de justi?cación por el bene?ciario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (rec. cas. núm. 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que a?rmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba (...)'.

* El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también pueden determinar, en aplicación de los preceptos legales el reintegro de su importe.

* El principio de confianza legítima despliega sus efectos en relación con los aspectos donde tenga cabida la discrecionalidad o la autonomía administrativa, mas no en los aspectos reglados o exigencias normativas.



CUARTO.- Sentadas las precedentes consideraciones generales, disponía la Orden Reguladora de la subvención que nos ocupa: * Art. 11: 'El procedimiento de concesión se iniciará siempre de oficio por la Consejería de Medio Ambiente mediante convocatoria pública y se tramitará en régimen de concurrencia competitiva, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22.1 de la Ley General de Subvenciones '.

* Art. 15.8: 'El plazo máximo para resolver y notificar será de seis meses a contar desde el día siguiente a la finalización del plazo de presentación de solicitudes que se establezca en cada convocatoria. El transcurso de dicho plazo sin que se hubiese dictado resolución expresa, legitima a los interesados para entender desestimadas las solicitudes presentadas y deducir los recursos procedentes'.

Pues bien, contrariamente a lo sostenido por la accionante, no podemos reputar resolución concedente de la subvención la explicación que en fecha 22/05/2013 dio al Defensor del Pueblo Andaluz el Sr. Viceconsejero de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente, participándole que 'dicho expediente se encuentra cumplimentado en su totalidad de manera que se procederá al pago en cuanto contemos con la disponibilidad presupuestaria necesaria para ello'.

En efecto, esta comunicación se libró al solo objeto de rendir informe en el expediente de queja iniciado a instancia de parte, sin surtir efecto alguno dentro del procedimiento concesional iniciado de oficio. Además, su exclusivo destinatario era el Excmo. Sr. Defensor del Pueblo Andaluz, no así AGROPECUARIA Y CINEGÉTICA DEL BUJO, S.L., ni los demás solicitantes de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva cuyos intereses legítimos pudieran verse afectados.

En puridad, nunca existió inactividad sensu stricto del art. 25.2 de la LJCA, sino lisa y llanamente desestimación de la solicitud operada en virtud del silencio administrativo negativo que disciplinaba el art. 15.8 de la Orden Reguladora, una vez transcurrió el plazo máximo de seis meses contado desde el día siguiente a la finalización del plazo de presentación de solicitudes, sin resolver expresamente ni notificar la decisión.



QUINTO.- Pese a la tácita desestimación de la subvención, es lo cierto que: - El Director General de Gestión del Medio Natural había participado a la Coordinadora de la Viceconsejería en comunicación interior de fecha 05/08/2013 - folio 104 Expte. - que el anteproyecto de presupuesto para 2014 contemplaba dotación presupuestaria para proceder al pago.

- La Propuesta de Resolución de fecha 25 de septiembre de 2014 del Coordinador General de Gestión del Medio Natural - folios 110 al 112 Expte. -, propuso a la Dirección General que se concediera a AGROPECUARIA Y CINEGÉTICA EL BUJO, S.A., la subvención para las acciones que relacionaba en su Anexo 1: 'Acciones, Unidades e Inversiones aprobadas' - folio 113 Expte. -, sometiéndola a una serie de obligaciones con el siguiente detalle: 1ª.- ACEPTACIÓN O RENUNCIA; 2ª.- FINALIDAD DE LA SUBVENCIÓN; 3ª.- LICENCIAS Y AUTORIZACIONES; 4ª.- PLAZO DE EJECUCIÓN; 5ª.- CONDICIONES DE EJECUCIÓN; 6ª.- JUSTIFICACIÓN DE OBRA EJECUTADA Y CERTIFICACIÓN ADMINISTRATIVA; 7ª.- ORDEN DE PAGO; 8ª.- INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES.

A lo anterior nada objeta la Administración que justificase denegar la ayuda en un expediente...cumplimentado en su totalidad y pendiente de pago de la ayuda concedida, según manifestaba el Sr. Viceconsejero al Excmo.

Defensor del Pueblo Andaluz, sin que excuse apelar a la carencia actual de disponibilidad presupuestaria para ello, dado que al haber finalizado el marco que regulaba este tipo de ayudas con cargo a fondos FEOGA, silenciando cuál era la concreta situación existente al momento de presentar la interesada solicitud de subvención.

En consecuencia, procede anular el acto presunto desestimatorio impugnado por no ser conforme a Derecho, y reconocer el derecho de la recurrente a la concesión de subvención en los términos que contiene la Propuesta de Resolución de fecha 25/09/2014 del Coordinador General de Gestión del Medio Natural y Anexo I, ello sin perjuicio de la obligación de justificar las acciones ejecutadas conforme prevén los arts. 21 y ss de la Orden Reguladora.

Por lo expuesto cumple estimar parcialmente el Recurso Contencioso-administrativo.



SEXTO.- Estimándose en parte el recurso, no se está en el caso, de acuerdo con el art. 139 de la LJCA, de hacer especial pronunciamiento sobre las costas del procedimiento.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

Estimar parcialmente el Recurso Contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil AGROPECUARIA Y CINEGÉTICA EL BUJO, S.L., representada por la Procuradora Dª. Mercedes Peman Domecq, frente a la referenciada actuación administrativa, que anulamos por no ser conforme a Derecho.

Reconocemos el derecho de la recurrente a la concesión de subvención en los términos que recoge la Propuesta de Resolución de fecha 25/09/2014 del Coordinador General de Gestión del Medio Natural y Anexo I, ello sin perjuicio de la obligación de justificar las acciones ejecutadas conforme prevén los arts. 21 y ss de la Orden de 9 de mayo de 2006, por la que se establecen las bases Reguladoras de la concesión de ayudas, para la prevención y control de los incendios forestales previstas en el Decreto 280/2001, de 26 de diciembre, por el que se establecen las ayudas de la Junta de Andalucía a los sectores agrícola, ganadero y forestal incluidas en el Programa Operativo Integrado Regional de Andalucía para el Marco Comunitario de Apoyo 2000-2006, y se efectúa la convocatoria para el año 2006.

Sin costas.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LJCA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.