Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1188/2017, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 782/2016 de 25 de Octubre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN
Sala de lo Contencioso-administrativo de
VALLADOLID
Sección Primera
T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID
SENTENCIA: 01188/2017
Equipo/usuario: JVA
Modelo: N11600
N.I.G: 47186 33 3 2016 0005424
PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000782 /2016
Sobre: ADMINISTRACION AUTONOMICA
De RCM SERVICIOS PALENTINOS S.L.
ABOGADO D. VICENTE BURON RIOS
PROCURADOR D. DAVID GONZALEZ FORJAS
Contra CONSEJERIA DE ECONOMIA Y EMPLEO - LETRADO DE LA COMUNIDAD-
SENTENCIA N.º 1188
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
DOÑA ANA M. MARTÍNEZ OLALLA
MAGISTRADOS:
DOÑA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid, a veinticinco de octubre de dos mil diecisiete.
Visto por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León
con sede en Valladolid el recurso contencioso-administrativo n.º 782/2016, interpuesto por el Procurador Sr.
González Forjas, en representación de RCM SERVICIOS PALENTINOS S.L.U, siendo parte demandada la
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida por Letrado de sus
servicios jurídicos, impugnándose la Orden de la Consejera de Empleo de la Junta de Castilla y León de
fecha 25 de mayo de 2016, por la que concluyendo el procedimiento de reintegro iniciado por el informe
de control financiero permanente de la Intervención Delegada se declara el reintegro total de la subvención

percibida por la entidad actora en cuantía de 4.292,50 euros más los intereses de demora, derivado de la
Orden EYE/1779/2010, de 22 de diciembre para la realización de la acción formativa consistente en el curso
básico de prevención de riesgos laborales en el sector sanitario a personas dependientes en instituciones
sociales y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción
Contencioso- administrativa de 13 de julio de 1998.

Antecedentes

PRIMERO. La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento.



SEGUNDO. Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, y una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución, e interesando en el suplico de la demanda lo siguiente: 'que tenga por presentado este escrito con la documentación que acompaña y por hechas las manifestaciones que contiene y se sirva admitir la presente DEMANDA, procediendo a la tramitación del presente recurso por los cauces legales, debiendo entenderse conmigo los sucesivos trámites y notificaciones, dictando en su día sentencia, en la que estimando el presente recurso, se acuerde anular la Orden de 4 de diciembre de 2015, del Consejero de Educación de la Junta de Castilla y León, por la que resuelve, declarar el incumplimiento de mi representada de las condiciones impuestas por la Orden EDU/602/2010 para la percepción de la subvención concedida en su día y acordar el reintegro de la cantidad 39.263,53 € y, en su virtud, se reconozca a esta Entidad que la justificación de la subvención concedida en el citado expediente, se ajusta a derecho.

Con expresa imposición de las costas de esta instancia a la Administración demandada al amparo de lo establecido en el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción '.



TERCERO. La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido.



CUARTO. El procedimiento fue recibido a prueba, practicándose la que consta en autos.



QUINTO. Se formuló por cada parte el escrito de conclusiones previsto en el artículo 62 de la LJCA, señalándose para votación y fallo el pasado día 18 de octubre.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA.

Fundamentos

PRIMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de Orden de la Consejera de Empleo de la Junta de Castilla y León de fecha 25 de mayo de 2016, por la que concluyendo el procedimiento de reintegro iniciado por el informe de control financiero permanente de la Intervención Delegada se declara el reintegro total de la subvención percibida por la entidad actora en cuantía de 4.292,50 euros más los intereses de demora, derivado de la Orden EYE/1779/2010, de 22 de diciembre para la realización de la acción formativa consistente en el curso básico de prevención de riesgos laborales en el sector sanitario a personas dependientes en instituciones sociales Aun cuando en la demanda no se expresa un motivo específico de nulidad relativo a los límites de la actuación de la Administración en el procedimiento de reintegro iniciado a consecuencia del control financiero permanente, ello está implícito en la demanda al expresar que todos los gastos del curso -en el aspecto cuestionado, actividades realizadas por el Administrador de la sociedad, e importe del IVA de la actividad que se reputa exento- se encuentra justificados inicialmente con la conformidad de los servicios de la Administración -informe técnico obrante a los folios 109 y 110 del expediente administrativo-, estando justificados todos los gastos documentalmente y fiscalizados auditoria externa, obrando el informe definitivo a los folios 469, 503 y 511 y siguientes, todo lo cual supone a su juicio apartarse del procedimiento legalmente establecido, siendo la resolución nula de pleno derecho. La Administración demandada, no obstante, al contestar a la demanda considera que a través del control financiero permanente, con cita de diversas resoluciones judiciales, se puede determinar el incumplimiento y reintegro de la subvención concedida. Todo ello permite, sin romper el principio de congruencia, entrar en el análisis de lo atinente a los límites del procedimiento de reintegro como el que nos ocupa.



SEGUNDO. Efectuadas las precedentes consideraciones ha de decirse que la ayuda ya estaba efectivamente concedida, dando lugar en la resolución recurrida al reintegro de la misma por entender que no se daban los requisitos para su otorgamiento.

Como antecedentes precisos para la resolución de la cuestión suscitada se han de aludir a los siguientes: - La regulación de la ayuda que nos ocupa se efectúa por la Orden EYE/1779/2010, de 22 de diciembre, por la que se convocan, para el año 2011, subvenciones públicas dirigidas a la formación en materia de prevención de riesgos laborales.

- La justificación documental de la realización de la actividad subvencionada, tras la realización de la acción formativa, fue debidamente aportada por la recurrente y fiscalizada por la empresa auditora en informe especial de revisión de 22 de diciembre de 2011, que expresó su conformidad con dicha documentación justificativa, de conformidad con la cual se dictó resolución definitiva de liquidación y pago de la cantidad justificada conforme a dicho informe especial de revisión por importe de 4.292,50 euros.

- Tras la fiscalización expresada anteriormente expresada se acordó el pago por resolución del Viceconsejero de Economía y Empleo de 2 de marzo de 2012 (Folio 517 del expediente administrativo) - Por resolución de 6 de julio de 2015, se inició procedimiento de reintegro de la cantidad percibida, teniendo por base dicho procedimiento el previo informe emitido por la Intervención Delegada. Dicho informe concluyó con la resolución recurrida en este procedimiento por la que se acuerda el reintegro al no aceptarse al considerar que existe subcontratación de la actividad realizada por el socio único y Administrador de la Sociedad, y por considerar que el importe del IVA no puede incluirse entre los gastos elegibles objeto de la subvención.

De los expresados antecedentes fácticos se deduce que existen, ciertamente, actos firmes de la Administración que, tras la fiscalización de la documentación justificativa aportada por la entidad recurrente, otorgaron la subvención cuyo reintegro ahora se acuerda. Es con base al informe de la Intervención Delegada de la Consejería que se inicia procedimiento de reintegro, procedimiento que, en contra del criterio previo de los propios órganos de gestión de la Administración que ya habían acordado previamente la liquidación de la subvención, concluyó con la resolución acordando dicho. Es dicha resolución la que es objeto de fiscalización en el presente procedimiento.

En todo caso el reiterado acuerdo de reintegro no se ampara en el incumplimiento de ninguna de las obligaciones impuestas para el otorgamiento de la subvención, las cargas modales que pueden ser exigidas para el cumplimiento del proyecto a que se supedita la subvención, sino que se procede a una nueva revisión de toda la documentación inicialmente presentada que amparó el otorgamiento de la subvención y que ya había sido objeto de fiscalización precedentemente.



TERCERO. Como consideración de carácter general sobre las cuestiones planteadas ha decirse que la resolución inicial otorgando la subvención es susceptible de comprobación por la Administración al objeto de constatar si se han cumplido las condiciones a que se supeditó su otorgamiento, tal y como se desprende del artículo 47 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León, relativo a incumplimientos del beneficiario y entidades colaboradoras, que se expresa en los siguientes términos: '1. Los incumplimientos por el beneficiario de las condiciones a que esté sujeta la subvención darán lugar, según los casos, a que no proceda el abono de la subvención o se reduzca en la parte correspondiente, o se proceda al reintegro total o parcial de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente.

2. Cuando las entidades colaboradoras no entreguen a los beneficiarios los fondos recibidos, deberán reintegrarlos de acuerdo con lo establecido en este título'.

Y el artículo 48, sobre determinación del incumplimiento y el reintegro, prevé en su apartado 3 lo siguiente: '3. La resolución que declare el incumplimiento deberá apreciar el grado de cumplimiento de la finalidad y el objeto para la que fue concedida la subvención y podrá declarar el cumplimiento parcial, que tendrá como consecuencia el pago proporcional o el reintegro parcial, según proceda'.

De esta forma, de lo que se trata es de determinar si ha existido incumplimiento de las condiciones a que se supeditó el abono de la subvención concedida, en este caso si se ha cumplido y justificado en plazo el programa de inversiones propuesto. Sin embargo, no puede entenderse que lo que se pueda efectuar es una suerte de revisión permanente de la existencia de los requisitos precisos para el otorgamiento de la subvención, pues ello ya fue objeto de fiscalización por la Administración al momento del otorgamiento de la subvención. De forma tal que no puede confundirse la constatación del cumplimiento de las condiciones exigidas para ser acreedor a la subvención, que se realiza en la resolución inicial con la comprobación ulterior de si las condiciones exigidas en la propia concesión, dentro del tracto sucesivo a que da lugar la relación constituida con el otorgamiento de la ayuda, se han cumplido por el beneficiario de la ayuda. Es solo el cumplimiento de estas condiciones lo que podrá ser objeto de fiscalización ulterior, dando en su caso lugar a declaración de incumplimiento que acarrearía el reintegro de la subvención, mas no se podrá, utilizando este expediente, declarar un incumplimiento que en realidad irá dirigido a fiscalizar la existencia de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la subvención, lo que está amparado en un acto declarativo de derechos, solo susceptible de revisión a través de los cauces previstos en nuestro ordenamiento jurídico, como son la interposición de recursos o los cauces de revisión de oficio previstas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992.



CUARTO. Sobre una cuestión análoga a la planteada desde la perspectiva del control financiero permanente que corresponde a la Intervención de Fondos, se pronunció la sentencia de 30 de octubre de 2015 en el recurso contencioso-administrativo n.º 737/2014, con cita de la sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 2015, recaída en el recurso 1082/2013. En aquellas sentencias se expresaba: En este sentido no puede considerarse adecuado imponer al beneficiario de la subvención tener que sufrir una sucesión de controles 'sine die' que puedan provocar el reintegro de las cantidades percibidas cuando, como decimos, ya ha recaído un acto administrativo que cierra la relación jurídica que le ligaba con la Administración concedente de la subvención ....

Esto es, no se desconoce que la realización del correspondiente control financiero puede dar lugar, en su caso, al inicio del correspondiente procedimiento de reintegro, sino que lo que se quiere significar es que para ello la Administración no puede hacer tabla rasa del contenido de los distintos actos administrativos que ha dictado en el seno del expediente subvencional.

Con las necesarias salvedades el supuesto es análogo al ahora planteado, en cuanto que en ambas se analizaba el control financiero de la subvención.

También hemos de citar lo que se expresaba en el sexto de los fundamentos de derecho de aquella sentencia, en el que se decía: '

SEXTO.- Para apoyar la solución que mantenemos, que en definitiva no es sino confirmatoria de la del Juzgado de instancia, resulta ilustrativa la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 15 de Julio del 2008 recaída en el Recurso 7453/2005 , en la que con ocasión de contemplar el supuesto contrario que ahora nos ocupa realiza no obstante algunas declaraciones de las que a contrario sensu se puede inferir una solución análoga a la que mantenemos, cuando dice: 'La cuestión central que se plantea en el presente proceso es la relativa a la calificación de la actuación administrativa, pues si se tratara de la revisión de un acto firme declarativo de derechos, indudablemente la Administración no habría seguido el procedimiento establecido de acuerdo con la argumentación que invoca la recurrente, pero en realidad no nos encontramos ante actos de dicha naturaleza. Como ya hemos anticipado, las subvenciones tienen una naturaleza modal lo que supone que el derecho del beneficiario a su percibo nace cuando acredita el cumplimiento de las condiciones a las que ésta se sometió. De esa forma, la Administración puede realizar sus funciones de control siempre que no haya prescrito su derecho para reclamar la deuda, lo que como ya dijimos no ocurre en este caso y sin que el acto de concesión de la subvención suponga la adquisición de derecho consolidado de tipo alguno... En definitiva, la Administración del Estado no dictó acto alguno declaratorio del cumplimiento de las condiciones como se indica en la documentación obrante en el ramo de prueba, limitándose a anticipar el pago de la subvención lo que no supone, dada su naturaleza modal, que renuncie al ejercicio de sus facultades de control y decisión final a lo que por otra parte está obligada.' También en similar sentido se pronunció la sentencia de 15 de Marzo del 2004 dictada por la Sala homónima de Murcia en el Recurso 1454/2000 .' De esta forma, ha de insistirse en que cabrá fiscalizar el cumplimiento de las cargas modales -las obligaciones que derivan del acto de otorgamiento de la subvención- que pechan sobre el beneficiario, mas no cabe utilizando esta vía pretender revisar si las condiciones que fueron exigidas para el otorgamiento de la subvención concurrieron o no realmente, ya que ello, como ha ocurrido en este caso ya se fiscalizó, como obra en los correspondientes informes de comprobación, sin que se formulará objeción alguna.



QUINTO. Como dijéramos en la sentencia de esta Sección de 15 de abril de 2016, recaída en el recurso 65/2005, la situación es distinta cuando lo que se produce no es un incumplimiento de aquellas condiciones a las que se sujetó el pago de la subvención, sino la comprobación por parte de la Administración de que en realidad no se reunían las condiciones para que la misma se otorgase.

En este caso nos encontramos ante una supuesto en el que el acto de otorgamiento de la subvención de ser nulo o anulable podría dejarse sin efecto por medio de los procedimientos legalmente previstos de revisión de los actos en vía administrativa ( artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común), sin que sea posible acudir a los mecanismos del reintegro.

Nos parece oportuno recordar aquí el artículo 36 de la Ley General de Subvenciones, que se ocupa de la invalidez de la subvención, distinguiendo las causas de nulidad (apartado 1) y las de anulabilidad (apartado 2), prescribiendo el apartado 3 que 'Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común EDL 1992/17271.' Hay que recordar que este artículo de la Ley estatal tiene el carácter de básico.

De esta distinción se hace eco, entre otras, la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de septiembre de 2012 (recurso 588/2011).

Y en el mismo sentido puede mencionarse la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga) de fecha 31 de enero de 2008, recurso 771/2000.

No lleva a una conclusión contraria la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2014, ya que el supuesto de hecho que se analiza en dicha sentencia se refiere a un supuesto de 'reintegro de la subvención en los supuestos en que se acredite el incumplimiento de las condiciones que motivaron su otorgamiento, para lo que no resulta exigible -conforme a dicha sentencia- seguir el procedimiento de revisión de los actos administrativos'. Sin embargo, en el presente caso no se trata de un supuesto de incumplimiento de condiciones, como obligaciones modales impuestas en el acto de otorgamiento de la subvención, sino de reconsideración de la documentación justificativa ya presentada y declarada suficiente por la Administración para el otorgamiento de la subvención.



SEXTO . El ejercicio del control financiero permanente previsto en el artículo 267 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León, tiene por objeto '...la verificación, de forma continua, realizada a través de los órganos indicados en el artículo 245, de la situación y el funcionamiento en el aspecto económico-financiero de los órganos o entidades sujetas al mismo, para comprobar el cumplimiento de la normativa que les rige y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera y, en particular, al objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero'. Los artículo 283 y siguientes especifican el objeto de estos controles en materia de subvenciones.

A consecuencia de dicho control conforme al artículo 290 de la Ley se podrá acordar el correspondiente procedimiento para el reintegro. Así expresa el apartado 1 del artículo lo siguiente: '1. Cuando en los informes emitidos por la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma se recoja la procedencia de reintegrar la totalidad o parte de la subvención, el órgano gestor deberá acordar, con base en el referido informe y en el plazo de un mes, el inicio del correspondiente procedimiento, notificándolo al beneficiario o entidad colaboradora, que dispondrá de quince días para alegar y presentar la documentación que considere conveniente para su defensa'.

Sin embargo, ha de entenderse que ese procedimiento de reintegro, lo será a través de los cauces previstos en nuestro ordenamiento jurídico, que en cuento que existan actos firmes -y no puede ser otra la consideración de los que ahora se analizan- exigirán la utilización del cauce del procedimiento de revisión de oficio, pues en otro caso este precepto pugnaría con la legislación básica del Estado en la materia. Esto es el procedimiento de reintegro no es un título habilitante para revisar actos firmes en contra de lo establecido con carácter general en nuestro ordenamiento jurídico, debiendo reconducirse a aquellos casos en que se fiscaliza el cumplimiento de obligaciones sucesivas en la relación jurídica constituida al otorgarse la subvención.

De esta forma, ha de insistirse, como conclusión, que en cuanto que se dé una relación de tracto sucesivo, que exige el cumplimiento de determinados fines previstos como obligaciones modales en las normas de otorgamiento de la subvención podrá fiscalizarse el cumplimiento de estos fines, mas esta fiscalización no será posible cuando lo que se trata es de revisar actuaciones ya precedentemente practicadas en base a documentos en que se justificó previamente, como es el caso, el cumplimiento de los requisitos para la obtención de la subvención y de fines y obligaciones previstos en las bases de la convocatoria y en las resoluciones por las que se otorga la misma.

SÉPTIMO. La aplicación de los precedentes razonamientos al supuesto planteado conlleva a entender que lo que se ha efectuado en el acuerdo de reintegro es una reconsideración de la justificación documental previamente efectuada por los órganos gestores, revisando más de tres años después del otorgamiento definitivo de la subvención los requisitos que fueron exigidos para su otorgamiento, basándose en criterios cuando menos discutibles, pues todo apunta a considerar que la actividad realizada por el Administrador es imputable a la empresa, como órgano social que es, no siendo constitutiva de subarriendo; y respecto al IVA puede entenderse que no existiendo obligación de pago por la recurrente, debe considerarse que forma parte del importe de los gastos a que se extiende la subvención. En todo caso, estas cuestiones ya fueron fiscalizadas por los órganos gestores, sin que pueda nuevamente en una interpretación más o menos forzada, utilizar el procedimiento de reintegro - que debe primordialmente ir dirigido a constatar el cumplimiento de las condiciones exigidas en el acto de otorgamiento de la subvención- para reanalizar la documentación ya presentada previamente como condición necesaria para el otorgamiento de la subvención, que es un acto en sí mismo definitivo que produce plenos efectos.

Por todo lo dicho, es procedente la íntegra estimación de la demanda, anulando el acto recurrido en los términos interesados en el pedimento principal del suplico de la demanda.

OCTAVO. En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, estimado el recurso, sin que existan dudas de hecho o de derecho, procede su imposición a la Administración demandada.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 2.000 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamento de derecho de esta resolución, anulando dicho acuerdo por no ser ajustado a derecho, declarando en los términos postulados en el pedimento principal del suplico de la demanda que no existe obligación de reintegro de la subvención concedida, todo ello con imposición de costas a dicha Administración demandada, en la cantidad máxima por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, de 2.000 euros.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que la misma no es firme y que contra ella cabe interponer el recurso de casación previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, recurso que, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia, cumpliendo los requisitos previstos en cada caso en la Ley Jurisdiccional 29/1998.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.