Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 12/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 353/2015 de 15 de Enero de 2018

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION - 000353/2015
N.I.G.: 46250-33-3-2015-0003800
SENTENCIA Nº 12/2018
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN 2
Iltmos. Sres:
Presidenta
DÑA. Mª ALICIA MILLAN HERRÁNDIS
Magistrados
D. RICARDO FERNÁNDEZ CARBALLO CALERO
DÑA. ANA PÉREZ TÓRTOLA
En VALENCIA a quince de enero de dos mil dieciocho.
VISTO, el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALBAL, representado por la
Procuradora Dña. Isabel Gómez Ferrer Bonet, contra la Sentencia n.º 101/2015, de 30/abril, del Juzgado de
lo Contencioso-Administrativo nº 7 de València , dictada en el Procedimiento Abreviado n.º 274/2014, siendo
apelada la DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN LA COMUNIDAD VALENCIANA, quien comparece a través
de la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Es objeto de apelación la Sentencia n.º 101/2015, de 30/abril, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7de València .



SEGUNDO.- Interpuesto recurso de apelación por la demandada, en el mismo, tras argumentar, suplica el dictado por la Sala de sentencia que resuelva el presente recurso de apelación estimándolo y revocando la sentencia se desestime el recurso interpuesto por la Abogacía del Estado.

La parte apelada formuló oposición, suplicando, tras argumentar, el dictado por la Sala de sentencia que desestime el recurso de apelación formulado de contrario con expresa imposición de costas a la apelante.



TERCERO.- Tras recibirse las actuaciones, fue señalado el 9 de enero de 2018, como fecha para votación y fallo.



CUARTO.- Se han cumplido las sustanciales prescripciones legales.

Siendo ponente la magistrada Dña. ANA PÉREZ TÓRTOLA que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Tal como se deduce de los antecedentes de la presente resolución, se recurre en apelación la Sentencia n.º 101/2015, de 30/abril, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7de València , dictada en el Procedimiento Abreviado n.º 274/2014.

En el fallo se dice: 'Que debo ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo promovido por DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN LA COMUNIDAD VALENCIANA contra el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Albal en sesión extraordinaria celebrada en fecha 26 junio 2012 en el punto relativo a la aprobación definitiva del Presupuesto General para el ejercicio 2012. Todo ello con expresa condena a la demandada en las costas causadas.



SEGUNDO.- En la sentencia recurrida se exponen las posiciones de las partes en los términos siguientes: '
PRIMERO.- Que es objeto del recurso el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Albal en sesión extraordinaria celebrada en fecha 26 junio 2012 en el punto relativo a la aprobación definitiva del Presupuesto General para el ejercicio 2012.



SEGUNDO.- Que por la recurrente se fundamenta su petición alegando que la resolución recurrida no es conforme a Derecho por cuanto vulnera la normativa estatal que fija los límites en relación a los incrementos retributivos del personal al servicio de las Corporaciones Locales, lo que a su juicio resulta del informe de Intervención de fecha 16-5-13 en el que se hace constar que el porcentaje que para el complemento específico prevé el Capítulo I supera el límite legal previsto del 75% (en concreto se establece en un 96`44%), superando el porcentaje legal máximo en un 21`44%, cifra que a su vez es el resultado de sumar el porcentaje en e que ha disminuido el montante destinado al complemento de productividad (12`33%) y el porcentaje en el que ha disminuido el montante destinado al complemento de Gratificaciones (9`11%), considerando acreditado que se supera el límite establecido en el artículo 7.2a) del RD 861/1986 . Aduce que del Informe emitido por el Interventor resulta que ha habido un traspaso desde el montante destinado a complemento de productividad y gratificaciones por servicios extraordinarios en los porcentajes mencionados hacia el que retribuye el complemento específico , conceptos retributivos que tienen una naturaleza jurídica distinta por lo que además entiende que el acuerdo comporta un fraude de ley.

Que por su parte la demandada se opone a la pretensión de contrario interesada por entender que la resolución recurrida es conforme a Derecho por sus propios fundamentos y en concreto opone que el único límite al que debe sujetarse el Ayuntamiento a la hora de aprobar sus presupuestos de plantilla son los que establezcan las Leyes de Presupuestos del Estado, que no se han infringido por lo que ningún fraude se ha producido pues tampoco se da el denunciado traspaso de partidas al complemento específico en detrimento de gratificaciones o complemento de productividad. Opone que la cantidad fijada como complemento específico viene determinada por la valoración que de cada puesto de trabajo se ha realizado en la nueva RPT por el Consistorio y que normas posteriores al artículo 7 del RD 861 han convertido a este en desfasado en cuanto a su contenido y alcance pues la inclusión de las pagas extra como parte del complemento específico ha motivado un incremento natural en las retribuciones de este. Asimismo añade que esta situación se arrastra desde hace al menos una década y era conocida por el Estado, a quien cada año hay que dar cuenta de los Acuerdos relativos al Presupuesto, sin que se hubiere decidido en ningún momento interponer recurso, por lo que considera que estaríamos ante un acto consentido, señalando que además el año en el que se produce la impugnación no hay una subida sino una bajada del complemento.'

TERCERO.- Los fundamentos de la apelación son en síntesis los siguientes: 1º. No nos hallamos ante una situación al uso caracterizada por un incremento general del complemento específico, que lleva aparejado el incumplimiento de los límites que establece el artículo 7.2 del Real Decreto 861/1986 . En realidad, se alega, en el presupuesto del año 2012 lo que se concreta por el Ayuntamiento de Albal era una disminución del complemento específico conforme al informe de la intervención de fondos (documento 1 de la contestación a la demanda), según el cual el global de dicho complemento pasó de 1.230.881.52 € en 2011 a 1.083.632,88 € en 2012; por otra parte, el importe total del capítulo 1 ascendió en 2011 a un total de 4.981.741,82 € y el importe total de dicho capítulo para 2012 fue de 4.615.456,61 €.

El presupuesto de 2012 introdujo una serie de recortes importantes en materia de gasto de personal que fueron impugnados por el sindicato CC.OO. Habiéndose resuelto por sentencia del Juzgado de lo Contencioso- administrativo n.º 5 de Valencia, de fecha 15/abril/2015 , sentencia firme en la que se avala jurídicamente la disminución del gasto de personal incluido el complemento específico.

Es cierto que, aun aprobando una disminución del complemento específico, su importe seguía en 2012 fuera de los límites que dispone el artículo 7.2 circunstancia que es la que denunció la Abogacía del Estado y funda la sentencia apelada. Esos límites se incumplen desde 2008 fecha en la que se aprobó la nueva RPT, lo que habría sido consentido.

2º. Error de Derecho de la sentencia de instancia por la impugnación de la Abogacía del Estado que debió concretarse en la aprobación de la RPT en 2008, no 4 años después. Vulneración de derechos subjetivos consolidados.

Se considera que no se vulnera en este ejercicio 2012 la normativa que regula el régimen legal de retribuciones a los funcionarios de la administración local. Así la ley 2/2012, de 28/junio, de PGE para 2012, en su art. 22.2 . establece los límites de las retribuciones del personal al servicio del sector público.

Si se compara las cantidades destinadas al complemento específico en 2011 y 2012 se comprueba que no se ha infringido esa norma presupuestaria. Más bien sucedió lo contrario.

La cuestión consiste en determinar si es aplicable el precepto en que se funda la resolución recurrida.

La posición de la apelante se funda principalmente -se arguye-en la tesis seguida por la sala de lo contencioso- administrativo del TSJ de Galicia en sentencia de 22/diciembre/2004 .

Frente a ello, en el escrito de impugnación de la apelación se sostiene la conformidad a Derecho de la sentencia apelada y del mismo se destaca la afirmación de que no se discute la vulneración del art. 7.2.a) y que la no infracción de lo dispuesto en la Ley 2/2012 de presupuestos no era motivo que excluyera la existencia de la otra infracción.



CUARTO.- La cuestión litigiosa es abordada y resuelta en la sentencia apelada de la forma que se expresa a continuación: '

CUARTO.- Que en orden a resolver sobre la cuestión suscitada, tras el examen de lo actuado incluida la lectura del expediente administrativo, concluye esta Juzgadora la procedencia de estimar la demanda interpuesta y ello por cuanto no ha quedado desvirtuada la afirmación que realiza el Interventor de dicho Ayuntamiento en su informe de fecha 16-5-13, en cuanto a que los créditos globales destinados a la asignación de los Complementos Específico, Productividad y Gratificaciones previstos en el Proyecto de Presupuesto para el ejercicio económico 2012 no se encuentran dentro de los límites del artículo 7. En efecto, ni de las alegaciones efectuadas por la demandada en el acto de la vista ni de la documental aportada consistente en Informe de Intervención de fecha 29-11-13, en tanto se refiere únicamente al importe total del complemento específico y al importe total de los gastos de personal resulta prueba bastante para entender que en efecto se ha producido el cumplimiento de la norma invocada de contrario, la cual es de obligado cumplimiento para las entidades locales y sin que la circunstancia de que sea una situación que viene arrastrándose durante años sea bastante para justificar la imposibilidad de recurrir el acto administrativo dictado en el que se produce la denunciada infracción. Por todo ello el recurso debe prosperar.' Sobre tales bases: - El art. 7 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril , por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local dice: ' LÍMITES A LA CUANTÍA GLOBAL DE LOS COMPLEMENTOS ESPECÍFICOS, DE PRODUCTIVIDAD Y GRATIFICACIONES.

1. Los créditos destinados a complemento específico, complemento de productividad, gratificaciones y, en su caso, complementos personales transitorios, serán los que resulten de restar a la masa retributiva global presupuestada para cada ejercicio económico, excluida la referida al personal laboral, la suma de las cantidades que al personal funcionario le correspondan por los conceptos de retribuciones básicas, ayuda familiar y complemento de destino.

2. La cantidad que resulte, con arreglo a lo dispuesto en el número anterior, se destinará: a) Hasta un máximo del 75 por 100 para complemento específico, en cualquiera de sus modalidades, incluyendo el de penosidad o peligrosidad para la Policía Municipal y Servicio de Extinción de Incendios.

b) Hasta un máximo del 30 por 100 para complemento de productividad.

c) Hasta un máximo del 10 por 100 para gratificaciones - La sentencia alegada del TSJ de Galicia alegada, de la Sección1ª, n.º 952/2004, de 22/diciembre (ROJ: STSJ GAL 5115/2004 - ECLI:ES:TSJGAL:2004:5115, Recurso: 189/2004 ) dice: '

TERCERO.- Al margen de que goce con mayor o menor apoyo y cobertura la alegación del Letrado del Ayuntamiento de que ha de considerarse derogado el artículo 7º. 2 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril , por el que se establece el régimen de retribuciones de los funcionarios de la Administración Local, lo cierto es que el artículo 93 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local , remite a la legislación básica sobre función pública para que las Corporaciones locales reflejen anualmente en sus presupuestos la cuantía de las retribuciones de sus funcionarios y remite asimismo a la estructura y criterios de valoración objetiva del resto de los funcionarios públicos a la hora de señalar las retribuciones complementarias. Y en todo caso, en lo que ahora interesa, para la fijación de los complementos específicos de los funcionarios ha de partirse de los ya determinados con anterioridad en precedentes catálogos de puestos de trabajo firmes en los que ya se han valorado los parámetros de especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosídad, con la adición, en su caso, de los incrementos .autorizados por las respectivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado. En ese sentido, si en los presupuestos del Ayuntamiento de A Coruña para el año 2003 figuraba prevista para el complemento específico del personal funcionario la cantidad total de 8.029.835'34 euros (la de 8.944.538'23 euros es para todo el personal), conforme al documento acompañado al escrito de contestación, hay que partir de esta cantidad, y tener en cuenta que el artículo 19.2 de la Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2004 , dispone que 'con efectos de 1 de enero del año 2004, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2 por ciento con respecto a las del año 2003', por lo que no encuentra cobertura legal la pretensión de la recurrente de que se rebaje lo asignado a complemento específico hasta la suma de 6.790.142'62 euros, pues la cantidad asignada no entraña vulneración de dicho tope máximo señalado en la Ley de Presupuestos con carácter básico.

Dicha solicitud de disminución en la cuantia del complemento especifico afectaria a la firmeza de los anteriores catálogos de puestos de trabajo, en los que se habian valorado los distintos componentes de los conceptos retributivos, y a los derechos de los funcionarios afectados que verian aminorarse la cuantia del complemento especifico pese a que no- se habia revisado aquella evaluación de las condiciones particulares del puesto de trabajo que ocupaban. Indudablemente a ello se refieren los informes del Jefe de servicio de personal (folio 182 del expediente) y del Coordinador de los servicios generales (folio 237) cuando se argumenta que el anexo de personal no es más que la previsión del gasto correspondiente a cada puesto de trabajo en virtud de los acuerdos plenarios ya adoptados sobre clasificación de los mismos y de las consiguientes resoluciones administrativas de reconocimiento e los elementos retributivos de cada uno de ellos en atención a las circunstancias de su titular o con motivo de su nueva provisión.

En orden a concretar los topes que no pueden rebasarse por las Corporaciones Locales, con base en la doctrina del Tribunal Constitucional esta Sala ya habia declarado con anterioridad que la cuantia global del complemento especifico no puede exceder de un porcentaje sobre los costes totales de personal de cada programa y de cada órgano, que se determinará en la Ley de Presupuestos, cuyo limite debe respetarse en todo caso, como medida dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público ( sentencias del Tribunal Constitucional 96/1990, de 24 de mayo , 237/1992, de 15 de diciembre , y 83/1993, de 8 de marzo ).

Una vez que no se ha demostrado que en la fijación de la cuantía global para complemento específico se haya transgredido la legislación básica sobre función pública ni la contenida con carácter general para los funcionarios en la Ley de Presupuestos del Estado, no puede prosperar la reclamación, además de que el único apoyo probatorio que se aporta es un escrito acompañado a la demanda en el que aparecen unas cifras y anotaciones que tampoco se corresponden con los datos que resultan del expediente, por lo que resulta claramente insuficiente para demostrar que se hayan rebasado los porcentajes contenidos en el artículo 7 o 2 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril , por el que se establece el régimen de retribuciones de los funcionarios de la Administración Local....' ....

Sobre tales bases, se concluye que procede la desestimación del presente recurso: En primer término, conviene matizar que de la lectura de la alegada Sentencia del TSJ de Galicia -al margen del valor interpretativo que quepa sostener-no se colige que la situación de hecho que allí se examina sean análogos a los que aquí subyacen, al no considerarse acreditado que se hayan rebasado los porcentajes del art. 7.2 del RD 861/1986 ; ello, al margen de señalarque el criterio que destaca el apelante en su recurso y que dice apoyar en la sentencia no aparece del todo rotundo, pues más bien parece ser la opinión que se refleja en los informes de la propia Corporación que se mencionan.

En segundo lugar, no hay duda de que se infringe lo que dice el art. 7.2. y tampoco resulta dudosa la vigencia de ese precepto. La necesaria sujeción a los limites que se fijan en las normas de presupuestos - tal como se expresa en la sentencia del TS, sección 7ª,del 20/junio/2011 (ROJ: STS 5538/2011 - ECLI:ES: TS:2011:5538, recurso 5806/2008 )- no excluye ni cuestiona la configuración de los estructura retributiva y los límites que configuran sus elementos. Y como se dice en la sentencia apelada,'l a circunstancia de que sea una situación que viene arrastrándose durante años sea bastante para justificar la imposibilidad de recurrir el acto administrativo dictado en el que se produce la denunciada infracción.' En consecuencia, procede la desestimación del recurso.



SEXTO.- Al amparo de lo dispuesto en elart. 139 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se considera que procede imponer las costas a la parte apelante, que en lo que respecta a los honorarios de Letrado se limitan a 750 €, por todos los conceptos,haciendo uso la Sala de la facultad que regula el apartado 3 del mencionado precepto.

Vistos los preceptos citados, y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

1º Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALBAL frente a la Sentencia n.º 101/2015, de 30/abril, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de València , dictada en el Procedimiento Abreviado n.º 274/2014.

2º Imponemos las costas causadas en esta instancia a la parte apelante, que en lo que respecta a los honorarios de Letrado se limitan a 750 €.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por la Ilma.

Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretaria de éste, doy fe.