Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 125/2020, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 128/2020 de 07 de Octubre de 2020

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD
CACERES
SENTENCIA: 00125/2020
LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE
EXTREMADURA, INTEGRADA POR LOS ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS DEL MARGEN, EN NOMBRE DE S.M.
EL REY, HA DICTADO LA SIGUIENTE:
SENTENCIA NÚM. 125
PRESIDENTE:
DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS
MAGISTRADOS:
DOÑA ELENA MENDEZ CANSECO
DON MERCENARIO VILLALBA LAVA
DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU
DON CASIANO ROJAS POZO
DOÑA CARMEN BRAVO DÍAZ/
En Cáceres a siete de octubre de dos mil veinte.
Visto el recurso de apelación nº 128/2020, interpuesto por la parte apelante Dª. Catalina Y D. Ezequias ,
representada por la procuradora Sra. Martín González, siendo parte apelada EL EXCMO. AYUNTAMIENTO DE
ALAGÓN DEL RÍO, representado por el procurador Sr. Leal López, sobre denegación de solicitud.

Antecedentes

PRIMERO .- Por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cáceres, se remitió a esta Sala el procedimiento ordinario 175/19, en cuyo recurso se dictó sentencia nº 26/2020 de fecha 12-3- 2020

SEGUNDO .- Notificada la anterior resolución a las partes intervinientes se interpuso recurso de apelación por la parte demandante, dando traslado a la representación de la demandada, oponiéndose al recurso de apelación.



TERCERO. - Elevadas las actuaciones a la Sala se formó rollo de apelación, se tuvo personadas a las partes comparecientes, señalándose día para la votación y fallo del presente recurso, llevándose a efecto en el fijado.



CUARTO .- En la tramitación del presente rollo se han observado las prescripciones legales.- Siendo Ponente para este trámite la Ilma. Sra. DOÑA ELENA MENDEZ CANSECO , que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- El objeto del presente recurso es la Resolución de fecha 4 de julio de 2019 por la que se desestima la solicitud de los hoy recurrentes formulada con fecha 29 de marzo de 2019, contraria al sentido del silencio que la actora considera positivo, es decir la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud de corrección del encuadramiento indebido a su causante, trabajador del Ayuntamiento demandado, así como a abonar la indemnización por fallecimiento prevista en el Convenio Colectivo y diferencias salariales. La actora alega haber ganado por silencio su pretensión. La Administración demanda insta la desestimación del recurso.

La sentencia dictada desestima el recurso.



SEGUNDO .- Entiende la actora que ha conseguido por silencio positivo la estimación de su pretensión.

A estos efectos, conviene recordar que el artículo 24 de la Ley 39/2015, procedimental, dispone: Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la Resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos que una norma con rango de Ley o norma de Derecho de la Unión europea o de derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Púbicas así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio como en los procedimientos de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados.

La actora ejerce su pretensión respecto de varias peticiones, por un lado en el encuadramiento indebido del trabajador, y solicitud de abono de indemnización por fallecimiento así como diferencias salariales. Las peticiones derivan del carácter de empleado de su causante. Respecto del encuadramiento en el régimen adecuado, es una cuestión de competencia de la Tesorería de la Seguridad que tiene su propio cauce, no del Ayuntamiento.

Hemos de afirmar que el silencio en el caso que nos ocupa, no podría considerarse positivo conforme a la más reciente doctrina del Tribunal Supremo, en cuya sentencia de 28 de mayo de 2019 (Recurso: 246/2016 ) se pronuncia sobre la vigencia del Real Decreto 1777/94, de 5 de agosto , de adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de gestión de personal a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y de acuerdo con la Disposición Final Cuarta de la Ley 39/2015, las referencias contenidas en el RD 1777/1994 a la Ley 30/1992, han de entenderse efectuadas a la Ley 39/2015.

El artículo 2 del Real Decreto 1777/1994 , al recoger los supuestos de eficacia desestimatoria, en el apartado k) establece que: 'Las solicitudes formuladas en los siguientes procedimientos administrativos de gestión de personal se podrán entender desestimadas una vez transcurridos, sin que se hubiera dictado resolución expresa, los plazos máximos de resolución señalados a continuación: Cualquier otro procedimiento, no incluido en el apartado 1 del artículo 3 de este Real Decreto, cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento: El plazo de resolución de estos procedimientos será el señalado en su normativa específica y, en su defecto, el general de tres meses previsto en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre '.

Pues bien, el Tribunal Supremo, en el fundamento de derecho octavo de la sentencia de 28 de mayo pasado, se pronunció de la siguiente manera: 'Resulta patente que ningún Real Decreto posterior ha derogado el RD 1777/1994 ( art. 2.2 C. Civil.

Sin embargo, sí ha sido afectado por un Real Decreto Ley, el 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y de cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.

Bajo ese título legislativo hallamos un precepto que ilustra sobre el carácter de negativo del silencio en el RD 1777/1994 así como su vigencia.

'Articulo 26. Sentido positivo del silencio administrativo.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se citan en el Anexo I, el vencimiento del plazo máximo fijado, en su caso, en ese mismo anexo sin que se haya notificado resolución expresa, legitima a los interesados para entender estimada su solicitud por silencio administrativo, en los términos previstos en el articulo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comun .' En el Anexo I indica una relación de procedimientos administrativos con silencio negativo que pasa a positivo entre los que se incluyen la permuta art. 2e) del RD 1777/1994y la movilidad de funcionaria víctima de violencia de género, art. 2 h) y k).

Ninguna duda, ofrece, pues la vigencia del silencio negativo en el apartado k) salvo en lo referido a la movilidad de funcionaria víctima de violencia de genero por razón de la modificación operada por el RD Ley 8/2011 '.

En conclusión, nos hallaríamos supuestamente ante un procedimiento de gestión de personal y que no está incluído en ninguno de los supuestos contemplados en el apartado 1 del artículo 3 del RD 1777/1994, por lo que nunca la actora habría obtenido la estimación de sus pretensiones por silencio positivo.



TERCERO .- A mayores, debe tenerse presente que la técnica del silencio administrativo positivo sólo opera en el ámbito de procedimientos administrativos reglados y contemplados por la norma, donde el interesado haya seguido las prescripciones contempladas y el contenido de su pretensión se halle igualmente previsto en la norma. Por ello, cualquier petición que desborde dicho marco no puede entenderse estimada por silencio administrativo positivo pues ello sería tanto como admitir que por la vía del silencio pudiera la Administración conceder más de lo que puede lograrse cumpliendo la norma, lo que atentaría al principio de legalidad, además de resultar gravemente perturbador.

La jurisprudencia se ha venido pronunciando en ese sentido. En efecto, la sentencia dictada por el Pleno de esta Sala Tercera en el recurso de casación núm. 302/2004, de fecha 28 de febrero de 2007, consideró equivocada la tesis según la cualquier petición del administrado da lugar o debe dar lugar, a 'un procedimiento iniciado a solicitud del interesado', de modo que si no se contesta por la Administración en el plazo máximo establecido para resolver, debe considerarse estimada por silencio, en aplicación del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 (LPAC).En esa línea, razonó a continuación lo siguiente: [...] Elartículo 43 LPAC, en cambio, no se refiere a solicitudes sino a procedimientos . Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos . Procedimientos que resultan de la aplicación de las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los interesados. Y esto que cabía mantenerlo en la redacción de la LPAC anterior a la modificación aprobada por la Ley 4/1999 de 13-I, es aún más patente después de esta Ley. Antes de la Ley 4/1999, porque el artículo 43 contenía tres supuestos de silencio positivo que remitían a procedimientos más o menos formalizados; los dos primeros sin duda alguna (concesión de licencias o autorización de instalación, traslado o ampliación de empresas y centros de trabajo y solicitudes que habilitaran al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes), pero también el tercero, 'solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedaran desestimadas si no recae resolución expresa', porque esa normativa de aplicación no podía ser otra sino la normativa reguladora del específico procedimiento en cuestión.

Claramente se ve que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo . Y así resulta de la Disposición Adicional 3ª LPAC que manda adecuar los procedimientos existentes a la nueva regulación de la LPAC, y tras esa previsión se publican varios R.R.DD de adecuación, hasta llegar a la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Publica de 20-III-96 que publica la relación de procedimientos de la Administración General del Estado.

Y en sentencia de fecha 6 de noviembre de 2018, recurso nº 1763 de 2017, se pronuncia en el mismo sentido, aunque referida a la Ley 30/1992, que resulta íntegramente trasladable a la Ley 39/2015.

En definitiva no puede entenderse que haya habido estimación por silencio administrativo positivo porque no se ha seguido un procedimiento formalizado y previsto a tal fin sino que el interesado ha instado una mera petición ajena a un procedimiento contemplado en la norma.

Y siendo ese el único objeto del recurso, procede su desestimación.



CUARTO .- Las costas procesales causadas en esta segunda instancia, a tenor de lo establecido en el art. 139.2 LJCA , son de expresa imposición a la parte apelante.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

FUNDAMENTOS JURIDICOS
PRIMERO .- El objeto del presente recurso es la Resolución de fecha 4 de julio de 2019 por la que se desestima la solicitud de los hoy recurrentes formulada con fecha 29 de marzo de 2019, contraria al sentido del silencio que la actora considera positivo, es decir la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud de corrección del encuadramiento indebido a su causante, trabajador del Ayuntamiento demandado, así como a abonar la indemnización por fallecimiento prevista en el Convenio Colectivo y diferencias salariales. La actora alega haber ganado por silencio su pretensión. La Administración demanda insta la desestimación del recurso.

La sentencia dictada desestima el recurso.



SEGUNDO .- Entiende la actora que ha conseguido por silencio positivo la estimación de su pretensión.

A estos efectos, conviene recordar que el artículo 24 de la Ley 39/2015, procedimental, dispone: Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la Resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos que una norma con rango de Ley o norma de Derecho de la Unión europea o de derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Púbicas así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio como en los procedimientos de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados.

La actora ejerce su pretensión respecto de varias peticiones, por un lado en el encuadramiento indebido del trabajador, y solicitud de abono de indemnización por fallecimiento así como diferencias salariales. Las peticiones derivan del carácter de empleado de su causante. Respecto del encuadramiento en el régimen adecuado, es una cuestión de competencia de la Tesorería de la Seguridad que tiene su propio cauce, no del Ayuntamiento.

Hemos de afirmar que el silencio en el caso que nos ocupa, no podría considerarse positivo conforme a la más reciente doctrina del Tribunal Supremo, en cuya sentencia de 28 de mayo de 2019 (Recurso: 246/2016 ) se pronuncia sobre la vigencia del Real Decreto 1777/94, de 5 de agosto , de adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de gestión de personal a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y de acuerdo con la Disposición Final Cuarta de la Ley 39/2015, las referencias contenidas en el RD 1777/1994 a la Ley 30/1992, han de entenderse efectuadas a la Ley 39/2015.

El artículo 2 del Real Decreto 1777/1994 , al recoger los supuestos de eficacia desestimatoria, en el apartado k) establece que: 'Las solicitudes formuladas en los siguientes procedimientos administrativos de gestión de personal se podrán entender desestimadas una vez transcurridos, sin que se hubiera dictado resolución expresa, los plazos máximos de resolución señalados a continuación: Cualquier otro procedimiento, no incluido en el apartado 1 del artículo 3 de este Real Decreto, cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento: El plazo de resolución de estos procedimientos será el señalado en su normativa específica y, en su defecto, el general de tres meses previsto en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre '.

Pues bien, el Tribunal Supremo, en el fundamento de derecho octavo de la sentencia de 28 de mayo pasado, se pronunció de la siguiente manera: 'Resulta patente que ningún Real Decreto posterior ha derogado el RD 1777/1994 ( art. 2.2 C. Civil.

Sin embargo, sí ha sido afectado por un Real Decreto Ley, el 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y de cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.

Bajo ese título legislativo hallamos un precepto que ilustra sobre el carácter de negativo del silencio en el RD 1777/1994 así como su vigencia.

'Articulo 26. Sentido positivo del silencio administrativo.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se citan en el Anexo I, el vencimiento del plazo máximo fijado, en su caso, en ese mismo anexo sin que se haya notificado resolución expresa, legitima a los interesados para entender estimada su solicitud por silencio administrativo, en los términos previstos en el articulo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comun .' En el Anexo I indica una relación de procedimientos administrativos con silencio negativo que pasa a positivo entre los que se incluyen la permuta art. 2e) del RD 1777/1994y la movilidad de funcionaria víctima de violencia de género, art. 2 h) y k).

Ninguna duda, ofrece, pues la vigencia del silencio negativo en el apartado k) salvo en lo referido a la movilidad de funcionaria víctima de violencia de genero por razón de la modificación operada por el RD Ley 8/2011 '.

En conclusión, nos hallaríamos supuestamente ante un procedimiento de gestión de personal y que no está incluído en ninguno de los supuestos contemplados en el apartado 1 del artículo 3 del RD 1777/1994, por lo que nunca la actora habría obtenido la estimación de sus pretensiones por silencio positivo.



TERCERO .- A mayores, debe tenerse presente que la técnica del silencio administrativo positivo sólo opera en el ámbito de procedimientos administrativos reglados y contemplados por la norma, donde el interesado haya seguido las prescripciones contempladas y el contenido de su pretensión se halle igualmente previsto en la norma. Por ello, cualquier petición que desborde dicho marco no puede entenderse estimada por silencio administrativo positivo pues ello sería tanto como admitir que por la vía del silencio pudiera la Administración conceder más de lo que puede lograrse cumpliendo la norma, lo que atentaría al principio de legalidad, además de resultar gravemente perturbador.

La jurisprudencia se ha venido pronunciando en ese sentido. En efecto, la sentencia dictada por el Pleno de esta Sala Tercera en el recurso de casación núm. 302/2004, de fecha 28 de febrero de 2007, consideró equivocada la tesis según la cualquier petición del administrado da lugar o debe dar lugar, a 'un procedimiento iniciado a solicitud del interesado', de modo que si no se contesta por la Administración en el plazo máximo establecido para resolver, debe considerarse estimada por silencio, en aplicación del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 (LPAC).En esa línea, razonó a continuación lo siguiente: [...] Elartículo 43 LPAC, en cambio, no se refiere a solicitudes sino a procedimientos . Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos . Procedimientos que resultan de la aplicación de las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los interesados. Y esto que cabía mantenerlo en la redacción de la LPAC anterior a la modificación aprobada por la Ley 4/1999 de 13-I, es aún más patente después de esta Ley. Antes de la Ley 4/1999, porque el artículo 43 contenía tres supuestos de silencio positivo que remitían a procedimientos más o menos formalizados; los dos primeros sin duda alguna (concesión de licencias o autorización de instalación, traslado o ampliación de empresas y centros de trabajo y solicitudes que habilitaran al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes), pero también el tercero, 'solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedaran desestimadas si no recae resolución expresa', porque esa normativa de aplicación no podía ser otra sino la normativa reguladora del específico procedimiento en cuestión.

Claramente se ve que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo . Y así resulta de la Disposición Adicional 3ª LPAC que manda adecuar los procedimientos existentes a la nueva regulación de la LPAC, y tras esa previsión se publican varios R.R.DD de adecuación, hasta llegar a la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Publica de 20-III-96 que publica la relación de procedimientos de la Administración General del Estado.

Y en sentencia de fecha 6 de noviembre de 2018, recurso nº 1763 de 2017, se pronuncia en el mismo sentido, aunque referida a la Ley 30/1992, que resulta íntegramente trasladable a la Ley 39/2015.

En definitiva no puede entenderse que haya habido estimación por silencio administrativo positivo porque no se ha seguido un procedimiento formalizado y previsto a tal fin sino que el interesado ha instado una mera petición ajena a un procedimiento contemplado en la norma.

Y siendo ese el único objeto del recurso, procede su desestimación.



CUARTO .- Las costas procesales causadas en esta segunda instancia, a tenor de lo establecido en el art. 139.2 LJCA , son de expresa imposición a la parte apelante.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, por la potestad que nos confiere la Constitución Española, FALLAMOS Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora Sra. Martín González en nombre y representación de Dª Catalina , y D. Ezequias contra la sentencia dictada el 12 de marzo de 2020 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de los de Cáceres, recaída en los autos de Procedimiento Ordinario 175/2019, que se confirma.

Se condena al apelante al pago de las costas procesales causadas.

Contra la presente sentencia cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. El recurso de casación se preparará ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura en el plazo de treinta días contados desde el día siguiente al de la notificación de la sentencia.

El escrito de preparación deberá reunir los requisitos previstos en los artículos 88 y 89 LJCA y en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, remítase testimonio junto con los autos, al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- En la misma fecha fue publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado que la dictó.

Doy fe.