Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1253/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 380/2014 de 28 de Junio de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA, CEUTA Y MELILLA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
RECURSO 380/2014
SENTENCIA NÚM. 1253 DE 2.018
Ilma. Sra. Presidenta:
Doña Inmaculada Montalbán Huertas
Ilmo./a. Sr./ra. Magistrado/a
Don Antonio Cecilio Videras Noguera
Doña María del Mar Jiménez Morera
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En la Ciudad de Granada, a veintiocho de junio de dos mil dieciocho.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta
y Melilla, con sede en Granada, se ha tramitado el procedimiento ordinario número 380/2014, siendo parte
demandante el AYUNTAMIENTO DE ALBOLODUY (ALMERÍA), representado por el Procurador don José
Gabriel García Lirola y asistida por el Letrado de la Diputación Provincial de Almería, y parte demandada
la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, PESCA Y DESARROLLO RURAL, representada y defendida por el
Letrado de la Junta de Andalucía.
La cuantía del recurso es de 62.510,71 euros.

Antecedentes

I. - Interpuesto recurso contencioso-administrativo, se admitió a trámite el mismo y se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

II. - En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por suplicar a la Sala que se dicte sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, anule el acto administrativo recurrido, dejando sin efecto la resolución, obligando a la administración recurrida a estar y pasar por dicha declaración, con expresa imposición de costas a la misma.

III. - En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó que se desestime el recurso, toda vez que el acto recurrido es conforme a derecho.

IV. - Tras el período de prueba y la formulación de conclusiones, al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se acordó pasar los autos al Ilmo. Sr. Magistrado Ponente.

Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Visto, habiendo actuado como Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. don Antonio Cecilio Videras Noguera, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO. - Es objeto de impugnación la resolución de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de 28 de agosto de 2014 por la que se desestima el recurso de reposición formulado por el Ayuntamiento de Alboloduy contra la resolución de la Dirección General de Estructuras Agrarias de fecha 15 de noviembre de 2013 por la que se declara la pérdida del derecho a la ayuda concedida por un importe de 62.510,71 euros.



SEGUNDO. - Hemos de señalar, en primer lugar, para una mejor comprensión del contencioso, las siguientes actuaciones administrativas: El 07 de mayo de 2008, el Ayuntamiento de Alboloduy solicitó una ayuda para el proyecto 'Acondicionamiento (mejora y pavimentación) de caminos rurales en Alboloduy (ALMERÍA)' para acogerse a los beneficios establecidos en la Orden de 24 de abril de 2007 de la Consejería de Agricultura y Pesca, por la que se establecen las normas de desarrollo para la concesión y abono de las ayudas a las infraestructuras agrarias.

La Dirección General de Regadíos y Estructuras Agrarias dictó resolución de concesión de ayuda al Ayuntamiento solicitante por un importe de 62.510,71 euros, debiéndose ejecutar las obras en un plazo de tres meses contados pasados tres meses desde la aceptación de la ayuda. El plazo máxime para justificar se establece en tres meses desde la finalización de las obras. El 07 de enero de 2010 se aceptó la subvención por parte del Ayuntamiento.

El Ayuntamiento de Alboloduy solicitó, el 19 de abril de 2010, ampliación en el plazo de ejecución de las actuaciones, por problemas en el procedimiento de contratación y adjudicación. Con fecha 14 de mayo se concede por parte de la Dirección General de Regadíos y Estructuras Agrarias una prórroga de tres meses, debiendo de estar terminadas las obras el 7 de octubre de 2010.

Con fecha 7 de octubre de 2010, el jefe Jurídico y Administrativo del Área de Obras Públicas de la Diputación de Almería solicitó una prórroga de tres meses. La Dirección general de Regadíos y Estructuras Agrarias resolvió conceder con fecha 25 de octubre de 2010 una ampliación de 3 meses en el plazo de ejecución de las obras debiendo estar finalizadas el 7 de enero de 2011, por lo que debían estar justificadas el 7 de abril de 2011.

La Diputación Provincial de Almería comunicó el fin de las obras con fecha 30 de marzo de 2011. La solicitud de pago de la ayuda se presentó el 11 de abril de 2011.

El 23 de septiembre de 2013, la Dirección General de Regadíos y Estructuras Agrarias comunicó mediante oficio la concesión de un trámite de audiencia de 15 días hábiles al Ayuntamiento de Alboloduy, al objeto de que pudiese presentar aquellas alegaciones que considerase oportunas a la cantidad de 23.605,55 euros que la Dirección General determinó como importe admisible al pago de la ayuda.

Con fecha 9 de octubre de 2013, el Ayuntamiento de Alboloduy presentó escrito de alegaciones contra la reducción del importe de la subvención de ayuda.

Por resolución de la Dirección General de Estructuras Agrarias de fecha 15 de noviembre de 2013, se declaró la pérdida del derecho a la ayuda concedida al Ayuntamiento de Alboloduy, motivada en que el beneficiario terminó las actuaciones y presentó la solicitud y justificación del pago en fecha posterior a las establecidas.



TERCERO. - La causa de inadmisibilidad esgrimida por la Junta de Andalucía, falta de acreditación de la voluntad de la Entidad Local de recurrir, debe desestimarse a la vista de la documentación aportada al término del procedimiento a requerimiento de esta Sala.



CUARTO. - Se reprocha ilegalidad al acto administrativo objeto del presente recurso por el cambio de justificación y contenido entre el acto administrativo que proponía la reducción de la ayuda y resolución inicial y la terminal que confirma la inicial. Igualmente, se pretende su nulidad por falta de trámites de habrían ocasionado indefensión al Ayuntamiento de Alboloduy.

Es conocida la reiterada doctrina mantenida por el Tribunal Supremo en lo que se refiere a los vicios de procedimiento, habiendo señalado que no es necesario que se haya prescindido total y absolutamente del mismo para apreciar su nulidad, aunque no basta la omisión de algún trámite, ya que es necesario ponderar, en cada caso, las consecuencias producidas por la omisión a la parte interesada, la falta de defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido ( sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 1991). Igualmente, se ha de tener en cuenta la posibilidad de subsanación de las alegaciones y documentación que hubiera querido realizar y presentar, una vez se encuentra en vía jurisdiccional.

En el presente supuesto, dados los antecedentes expuestos en el fundamento jurídico segundo, la única indefensión podría venir del cambio de la determinación de la reducción de la ayuda a su pérdida total, así como del cambio de justificación. Ahora bien, no siendo la resolución terminal del procedimiento administrativo, no era determinante del contenido de la misma, pues estaba sujeta a la completa valoración del expediente administrativo instruido, además de que tanto en vía administrativa a través del recurso de reposición como en esta sede jurisdiccional el Ayuntamiento beneficiario ha podido alegar cuanto ha tenido a bien para la defensa de sus intereses.



QUINTO. - La argumentación de que no existe precepto legal que determine la pérdida de la subvención por el mero retraso en la justificación de la misma no puede ser acogible. Baste señalar que el artículo 24.1 de la Orden de bases señala: ' Se procederá al reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los casos previstos en los artículos 36 y 37 de la Ley General de Subvenciones , así como en los casos previstos en la Ley de Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma.'.

Y la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones determina en su artículo 37.1: ' También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos: (...) b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

(...) f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.'.



SEXTO. - La jurisprudencia sobre la cuestión del principio de proporcionalidad que se plantea se aborda en la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009), en su fundamento jurídico quinto, que con cita de otras anteriores señala: '

QUINTO.-. Dejamos consignado en el primer fundamento que las sentencias que la Sala de instancia toma como referencia para resolver el supuesto de autos han sido, finalmente, confirmadas por esta Sala al resolver los recursos de casación formulados contra las mismas.

Y, además, se trata justamente de la doctrina esgrimida específicamente por el Abogado del Estado al oponerse al recurso de casación. Resulta por tanto relevante reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008, recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 .

' Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.

El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria . Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos.

Fijada en estos términos la doctrina aplicable, queda por analizar si en el caso de autos la exigencia de reintegro total del anticipo reembolsable fue proporcionada al incumplimiento de la obligación ya referida. Y sobre ello versa precisamente el siguiente motivo casacional.

[...] C) En los apartados tercero y cuarto del motivo que analizamos se refiere a la 'no aplicación del principio de proporcionalidad', y ello desde una doble perspectiva: en cuanto vulneración del principio como tal, al 'dar el mismo tratamiento al que incumple la presentación en plazo de una documentación administrativa, habiendo ejecutado el proyecto, que al que no cumple y no ejecuta el proyecto subvencionado'; y en cuanto 'vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva'. Este último enfoque es claramente rechazable pues la tutela judicial se respeta cuando el tribunal, cumplidos todos los trámites procesales de modo adecuado, da una respuesta de fondo a las pretensiones de las partes, aunque sea desestimatoria.

El tratamiento y las implicaciones del principio de proporcionalidad al caso de autos requiere, sin embargo, un análisis más detenido.

[...] La particularidad del caso ahora enjuiciado es que, como ya dijera el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, 'el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal' no quedaba 'avalado [...] por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'elerror administrativo que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala.' A diferencia, pues, de lo sucedido en el supuesto resuelto por nuestra sentencia de 6 de junio de 2007 , en el presente no se ha alegado ni probado que el incumplimiento del plazo de justificación (que fue de ocho meses) se debiera a alguna razón distinta de la mera falta de diligencia del beneficiario de la ayuda en la gestión de los fondos públicos que se le entregaron, ni que concurriesen circunstancias excepcionales explicativas de las razones de su actituD. En ningún momento, por lo demás, el interesado solicitó de la Administración --como podía haber hecho-- la ampliación del plazo para presentar la justificación documental a que venía obligado.'.

En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido'.

Con anterioridad en la STS de 27 de septiembre de 2006, recurso de casación 1127/2003 también había sido desestimado un recurso de casación frente a una sentencia que confirmaba el acuerdo de declaración de incumplimiento de una Base de una Orden por no justificar el empleo de una subvención, mediante la aportación de la correspondiente documentación, ni en el plazo fijado por la misma ni tras ser requerida su justificación mediante trámite de audiencia.

Debe por estas mismas razones, en unidad de doctrina y seguridad jurídica, rechazarse el motivo de casación, máxime, cuando la justificación se practicó pasado más de siete meses de terminación del plazo previsto para acreditarlo, y cuando ya se había dictado una primera resolución revocatoria del anticipo.'.

No apreciamos que, en el presente supuesto, el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal, principalmente en la ejecución de la obra, después de dos prórrogas, quedaba ' avalado [...] por una causa razonable y justificada', pues tras comprobarse que tanto la finalización de las obras, como la justificación en el pago de las mismas, se habían realizado fuera del plazo legalmente establecido, el 20 de junio de 2011 se solicitó a la Diputación Provincial de Almería que presentara informe justificativo sobre el retraso en la finalización de la obra y la posterior justificación por parte del Ayuntamiento de Alboloduy, emitiendo dicho informe la Diputación el 04 de julio de 2011, justificando los retrasos producidos por circunstancias técnicas y procedimentales. Circunstancias técnicas y procedimentales no se puede considerar una causa razonable y justificada.

SÉPTIMO. - Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede la expresa condena en costas a la Administración Local recurrente; si bien, conforme al apartado tercero, se señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas respecto de los honorarios de Letrado por todos los conceptos, la de mil quinientos euros, atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALBOLODUY (ALMERÍA) contra la resolución de la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, PESCA Y DESARROLLO RURAL de 28 de agosto de 2014 por la que se desestima el recurso de reposición formulado contra la resolución de la Dirección General de Estructuras Agrarias de fecha 15 de noviembre de 2013 por la que se declara la pérdida del derecho a la ayuda concedida por un importe de 62.510,71 euros, por ser conforme a Derecho.

IMPONER las costas procesales de esta instancia conforme al fundamento jurídico séptimo.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 01 de julio, del Poder Judicial, haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el artículo 88.2 y 3 de la LJCA. El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los artículos 89 y siguientes de la LJCA. En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1749000024038014, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la referida Disposición Adicional Decimoquinta o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio junto con el expediente administrativo al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, e indicar el órgano responsable del cumplimiento del fallo conforme previene la Ley, dejando constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.