Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 127/2019, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 529/2016 de 01 de Marzo de 2019

Encabezamiento

Ordinario 529/16
SENTENCIA N.º 127
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Ilmos/as:
D. Carlos Altarriba Cano
Dª Desamparados Iruela Jiménez
Dª Estrella Blanes Rodriguez
Dª Lucia Déborah Padilla Ramos
En Valencia, a 1 de marzo del año 2019.
VISTO por el Tribunal el Recurso Contencioso-Administrativo nº 529/16 promovido por el Procuradora
D Julio Luis Martí Gomis, en nombre y representación de D. Ariadna y asistido por el letrado D. Javier
Saura Saura, contra una Resolución del Servicio Provincial de Costas. Ha comparecido en estos autos la
administración demandada. asistida y representada por letrado del servicio jurídico del estado

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los tramites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara las demanda, lo que verificó mediante escrito en el que se suplicaba se dictara sentencia anulando la resolución recurrida.



SEGUNDO.- La representación de la parte demandada, contestó la demanda mediante escrito, en el que se suplicaba se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida, por ser conforme a derecho.



TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazo a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 78 de la ley de esta jurisdicción y verificado, quedaron los Autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señalo votación y fallo para la audiencia del día de del pasado mes 27, teniendo así lugar.



QUINTO.- En la tramitación del presente procedimiento se han observado todas las formalidades legales relativas al procedimiento.

Ha sido ponente de estos Autos el Ilmo. Magistrado D. Carlos Altarriba Cano.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del recurso es la Resolución de 27 de mayo de 2016, dictada por el servicio provincial de costas de Alicante, referencia a San 01/15/0 3/0023, por la que se acuerde imponer al actor a una sanción de 17383,85 euros.

Pone de manifiesto el actor, que dicha resolución fue recurrida de alzada ante la dirección General de sostenibilidad de la costa y del mar, con fecha 6 de julio 2016, sin que a la parte le conste que se haya procedido a la notificación de la resolución dimanante recurso de alzada.

Tal como consta en la resolución que se recurre a la sanción se impone por la comisión de infracción consistente en haber realizado un depósito de piedras, frente a la vivienda ubicada en el número NUM000 , (amparada por concesión administrativa), de la AVENIDA000 , en Zona de Dominio Público Marítimo- terrestre, en la playa de Babilonia, Término Municipal de Guardamar del Segura, en Alicante. Los hechos están tipificados común infracción prevista en el artículo 90. Dos K de la ley 22/1988, de 28 de julio , de costas, en su redacción dada por la ley 2/2013, de protección y uso sostenible del litoral.

Consta expresamente en la resolución sancionadora que: ' El daño causado al dominio público marítimo-terrestre es de difícil reparación, por cuanto que siendo la playa un sistema dinámico, los residuos esta defensa sido paulatinamente 'amasados' por el mar, entre mezclando los con la línea litoral, conformando un espacio fuertemente negado con las siguientes y graves consecuencias: el a).-Alteración gu morfológica de la propia playa, resultando muy difícil a restitución de Serratella cierra su estado natural, pues todos esos residuos y escombros ajenos a la arena de playa, se encuentra en gran medida soterrados incluso ya bajo el mar, a una distancia muy considerable de la orilla.

b).- Alteración medioambiental del propio espacio natural, debido a que tanto la playa, como sus turnos, como la propia zona marina, constituye el soporte diferentes hábitats ecosistemas, que se ven gravemente afectados por estos residuos, máxime cuando este tramo de playa concurren distintas figuras de protección medioambiental.

c).- Riesgo para la propia integridad física de los usuarios de la playa, debido a los bañistas y paseantes deben enfrentarse números elementos extraños como muchas veces no visibles por encontrarse enterrados o bajo las aguas, capaces de producir de toda suerte de cortés y golpes, aumentando gravemente el riesgo ya inherente de la propia Clyde el oleaje. Este riesgo alcanzado tal gravedad, que el proc ayuntamiento de Guardamar, se ha visto obligados el pasado verano, adoptar la medida extrema de cerrar la playa uso público '

SEGUNDO.- La parte actora como motivo del recurso, en su demanda, articula los siguientes: 1º.- considera desproporcionada la sanción impuesta, ya que ' se han aumentado sin motivo en el doble a la inicialmente propuesta ' 2º.- Alega situación de estado de necesidad, que después escribiremos.

3º.- Alega la caducidad expediente sancionador y de graves irregularidades en la tramitación del mismo.

4º.- Finalmente alega inexistencia de extemporaneidad En la interposición del recurso de alzada.

En relación con este último extremo, la parte también está recurriendo la desestimación presunta del recurso de alzada. No le constaba a la sala la resolución expresa del recurso, (en el expediente unidos autos, sólo consta un informe relativo a su extemporaneidad), por supuesto, dado el silencio, no se ha interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, alegación alguna de inadmisibilidad en relación con el recurso alzada que se ha el citado.

Así las cosas, la única materia objeto del pleito, la integra resolución sancionadora que arriba hemos hemos mencionado, confirmada, (en cuanto al fondo), tácitamente por la administración, desestimar de forma presunta el recurso de alzada planteado

TERCERO.- la cuestión de la caducidad no tiene demasiado recorrido.

El artículo 102 de la ley de costas señala expresamente que, ' el plazo para notificación de la resolución de los procedimientos sancionadores en la doce meses ... ' En este caso, el procedimientos inició el 12 de julio 2015 y la resolución sancionadora, se notificó el 3 de julio 2016, por lo que no puede estimarse la legación de caducidad. Además, la notificación se practicó en el domicilio de la actora, concretamente Arturo Soria 316; quinto; B, de Madrid, donde también se habían practicado otros actos y acuerdos previos dictados en el expediente. En este caso, resulta plenamente aplicarble lo dispuesto en párrafo cuarto del artículo 40 de la ley 30/2015 , de primer octubre, que establece que: ' sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y yo somos efectos de ver cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro la resolución, así como en tinto de notificación debidamente acreditado '.. Consta acreditado intento de notificación y consiguientemente, no puede entenderse caducado el procedimiento administrativo de estos autos .

Consta en el expediente, que el día 29 de abril la actora presentó un escrito en el ministerio de agricultura y medio ambiente en el que expresamente se hacía constar que: ' dentro del término para formular alegaciones, y con suspensión del mismo, o bien por otorgamiento otra nuevo, interesó copia íntegra del expediente administrativo que deberá ser remitido a la siguiente dirección: plazo DIRECCION000 , número NUM001 , puerta NUM002 , el Puig 46540 (Valencia) ' según se desprende del propio texto de la solicitud que formula la actora, este escrito no integra, formalmente, una nueva designación de domicilio a efectos de notificaciones, que devalúe la notificación practicada en su domicilio antes citado, donde sin ningún tipo de problema se había notificado el acuerdo de iniciación del expediente sancionador y la propuesta de resolución.



CUARTO .- En lo que se refieran estado de necesidad como justificante de la acción que acomete la actora pone de manifiesto que: ' la construcción en hilera de las viviendas de dicha zona fue promocionada por las diferentes administraciones públicas, (dictadura de Primo de Rivera, República, Franquismo), como una medida más, junto a la plantación de pinos, para asentar las dunas y evitar poner, que estás en su avance, enterraran el pueblo de Guardamar.

...

En la década de los 90, (siendo Borrell ministro de fomento), sin que conste la existencia de estudio de impacto ambiental, él se construyó en las proximidades de la vivienda de mi principal, unos espigones al objeto de construir un puerto la desembocadura del río segura.

Desde entonces, la playa existente delante de la vivienda el principal, fue menguando considerablemente, habiéndose creado un efecto de cuña que hace que la arena de la playa se haya depositado en zonas alejadas varios kilómetros D los espigones, mientras que cerca de éstos, la arena ha ido desapareciendo gradualmente, ganando terreno al mar que aún en calma rozaba la acera delantera de las casas, entre ellas la de mi principal.

Ante esta situación, la actuación de la administración ha sido de absoluta dejadez, no acometiendo se ninguna medida paliativa para contrarrestar los efectos negativos de la construcción del espigón, poniendo todo tipo de pegas para la concesión de cualquier licencia de obras y limitándose a racionar cualquier obra que los vecinos realizarán las viviendas al objeto de mantener su Concesión en las debidas condiciones de salubridad, seguridad y decoro, como por otra parte es su obligación Pues bien, dentro de la dinámica anteriormente descrita subida paulatina y sin retroceso del nivel del mar, desaparición de la playa, inactividad de administración, mi principal ante un temporal y por motivos de seguridad, dada la urgencia de la situación y para evitar males mayores, colocó unas piezas de pequeño tamaño delante de su vivienda, con la intención de proteger la seguridad, no sólo de sus habitantes, sino la de terceros también' Esta sala haya abordado la cuestión en diversas sentencias dictadas en relación con la playa de Babilonia y en concreto o las siguientes: A).- sentencia dictada el procedimiento ordinario 192/2004, de16 de marzo de 2005 puso de manifiesto que: '

CUARTO.- Alega el recurrente, de otro lado, que no ha cometido la infracción que le imputa la Administración, por cuanto lo único que hizo fue defender su casa, efectuando un vertido de piedras sobre los restos del muro frontal destruido por el oleaje, actuando por absoluta necesidad ante el inminente peligro de derrumbamiento de la vivienda.

Dicha alegación no puede ser acogida, puesto que es obvio que los hechos perpetrados por el ahora demandante, consistentes en vertido de escollera, grava y arena en zona de dominio público sin el debido título administrativo habilitante -hechos no negados por aquél- tienen perfecto encaje legal en los arts. 90.b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas -que considera infracción la ejecución de trabajos, obras, instalaciones, vertidos, cultivos, plantaciones o talas en el dominio público marítimo-terrestre sin el debido título administrativo- y 91.2.B) de la misma Ley -en cuya virtud constituye infracción grave la ejecución no autorizada de obras e instalaciones en el dominio público marítimo-terrestre-, ambos preceptos en relación con el art. 31.2 del citado texto legal - a tenor del cual la utilización del dominio público marítimo-terrestre para usos que requieran la ejecución de obras e instalaciones sólo podrán ampararse en la existencia de reserva, adscripción, y autorización y concesión-. Resulta irrelevante a los efectos pretendidos por el actor que el mismo alegue que su vivienda fue construida al amparo de la pertinente concesión administrativa concedida en el año 1956 por cuanto, como se expresa en la resolución sancionadora, las referidas obras de contención no fueron ejecutadas en una porción de dominio público marítimo terrestre amparada por la concesión administrativa otorgada en su día para la construcción de la vivienda, sino que se ejecutaron en los terrenos contiguos a su fachada no incluidos en la superficie a que se contrae esa concesión.

Cuestión distinta es que la situación de necesidad invocada por el actor tenga, como causa de justificación de su acción, las consecuencias que seguidamente se pasan a analizar.



QUINTO.- Aduce el demandante, en relación con lo anterior, la improcedencia de la sanción que le fue impuesta por la Administración, alegando a tal efecto dos sentencias del Tribunal Supremo de 13 de octubre y 28 de diciembre de 1999 que apreciaron la situación de necesidad como causa de justificación de la conducta en sendos supuestos en los que los infractores habían procedido a la colocación de piedras en zona de dominio público marítimo terrestre como medio de impedir que el oleaje destruyera sus viviendas.

Las sentencias invocadas por el actor - SSTS 3ª, Sección 3ª, de 13 de octubre de 1999 -rec. núm.

2751/1999 -y de 28 de diciembre de 1999 -rec. núm. 8342/1992-, desestimaron los recursos de casación interpuestos contra dos sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que anularon las sanciones impuestas por el Servicio Provincial de Costas de Huelva, confirmadas en alzada por la Dirección General de Costas, a varios sancionados que, como el ahora recurrente habían ejecutado, sin haber solicitado la preceptiva autorización, un vertido de piedras con daño al dominio público marítimo terrestre, manifestándose en dichas sentencias del Alto Tribunal que 'la situación de peligro para las viviendas creada por el fortísimo temporal justifica la colación de las piedras en un momento de calma, como medio de impedir que las altas olas las destruyeran. Esta circunstancia permite apreciar la situación de necesidad aplicada por la sentencia de instancia, como causa de justificación de la conducta, máxime si, como se dijo anteriormente, queda abierta la posibilidad de retirada de los vertidos. Se señala en el escrito del recurso que hubo contactos con la Administración y que ésta desaprobó la colocación de piedras. Sobre no existir una prueba de que así ocurriera, en cualquier caso, la conducta quedaría justificada, a los solos efectos sancionadores, ante la inactividad de la Administración para proteger las casas de los interesados'.

La aplicación al supuesto enjuiciado de la expresada doctrina jurisprudencial conlleva la estimación de la pretensión del demandante de anulación de la sanción de multa de 1958,93 € que le fue impuesta por las resoluciones impugnadas por la perpetración de la infracción referida en el Fundamento Jurídico precedente, habida cuenta que ha quedado debidamente acreditado, mediante el contenido del boletín de denuncia incoado por el Vigilante de Costas del Servicio Provincial de Costas en Alicante, así como mediante los informes de la Policía Local de Guardamar del Segura obrantes en el expediente administrativo - folios 1, 2, 7 y 8, respectivamente-, que aquél ejecutó las obras no autorizadas de vertido de escollera, grava y arena en zona de dominio público con la finalidad de evitar la destrucción de su vivienda, ante los daños causados en la misma por el fuerte temporal de mar, lo que evidencia la concurrencia de la 'situación de necesidad' apreciada en las mencionadas sentencias como causa de justificación de la acción infractora a efectos de exención de la sanción.



SEXTO.- Lo anteriormente expuesto no comporta, sin embargo, contrariamente a lo pretendido por el actor, la improcedencia de la orden de retirada de los vertidos de la zona de dominio público marítimo-terrestre que asimismo le fue impuesta a aquél por las resoluciones recurridas, por cuanto la sanción y la facultad de la Administración para exigir la restitución a su debido estado de los bienes de dominio público marítimo terrestre son dos actos de naturaleza diferente ( STS 3ª, Sección 3ª, de 15 de julio de 20002 -rec. núm. 6184/1996 -), no teniendo la obligación de reponer las cosas a su primitivo estado un carácter sancionador en sentido estricto, pues no se trata de un efecto o consecuencia jurídica que el ordenamiento conciba, sólo, como retributivo de la infracción, a modo de pena ligada a ésta, sino que, al contrario, es una obligación que deriva, en sí misma, del acto de alteración o modificación del estado de cosas querido por el ordenamiento, que cabe así imponer a quien lo ha realizado, con independencia de que su conducta reúna o no la totalidad de las circunstancias, objetivas y subjetivas, que son necesarias para su calificación como infracción administrativa y para su sanción como tal ( SSTS 3ª, Sección 3ª, de 01 de abril de 20002 -rec. núm. 1280/1996 - y de 21 de febrero de 2000 - rec. 1471/1995 - ). En este sentido el art. 95.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , establece que 'Sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de daños irreparables y perjuicios causados, en el plazo que en cada caso se fije en la resolución correspondiente'. Las propias sentencias del Tribunal Supremo de 13 de octubre y 28 de diciembre de 1999 invocadas por el demandante expresamente manifiestan que la situación de necesidad apreciada justifica la conducta 'a los solos efectos sancionadores' puesto que, en cualquier caso, el carácter provisional de las obras 'no impediría, posteriormente, ya pasada la situación de peligro, imponer la restitución de la playa a su estado primitivo', no pudiendo tampoco alegar que 'debe darse oportunidad de legalizar las obras, cuando éstas de por sí son ilegalizables al desnaturalizar, mediante la colocación de piedras, lo que antes era playa...'.

Procede, por todo lo expuesto, la estimación parcial del presente recurso contencioso administrativo.' B).- Esta doctrina se reitera y complementa incluso, en otra sentencia posterior dictada por la sala en el procedimiento ordinario 8/2013. Se trata de la sentencia número 529, dictada el 9 de julio del 2015 , en la que se recogen las apreciaciones anteriores , se cita textualmente la sentencia antes mencionada y además se pone de manifiesto que, en el caso que contemplaba la última sentencia, la administración incluso había reconocido la situación de estado de necesidad, que se había generado como consecuencia de unos temporales que provocaron avenidas en el mar .

C).- Esta misma doctrina se mantiene y reitera en la sentencia de esta sala y sección dictada en el recurso contencioso-administrativo, Número 66/2013, Dictada el 15 de julio 2016 , en la que abundando en las ideas anteriores se pone de manifiesto que: ' Las sentencias invocadas por la actora desestimaron los recursos de casación interpuestos contra dos sentencias de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que anularon las sanciones impuestas por el Servicio Provincial de Costas de Huelva, confirmadas en alzada por la Dirección General de Costas, a varios sancionados que habían ejecutado, sin haber solicitado la preceptiva autorización, un vertido de piedras con daño al dominio público marítimo terrestre, manifestándose en dichas sentencias del Alto Tribunal que 'la situación de peligro para las viviendas creada por el fortísimo temporal justifica la colación de las piedras en un momento de calma, como medio de impedir que las altas olas las destruyeran. Esta circunstancia permite apreciar la situación de necesidad aplicada por la sentencia de instancia, como causa de justificación de la conducta, máxime si, como se dijo anteriormente, queda abierta la posibilidad de retirada de los vertidos. Se señala en el escrito del recurso que hubo contactos con la Administración y que ésta desaprobó la colocación de piedras. Sobre no existir una prueba de que así ocurriera, en cualquier caso, la conducta quedaría justificada, a los solos efectos sancionadores, ante la inactividad de la Administración para proteger las casas de los interesados'.

La aplicación al supuesto enjuiciado - en el que la Administración no niega que fuera la fuerza del oleaje la que causó los desperfectos que motivaron las obras realizadas por la demandante - de la expresada doctrina jurisprudencial conlleva la estimación de la pretensión del demandante de anulación de la sanción de multa de 924,32 euros que le fue impuesta por las resoluciones impugnadas por la perpetración de la infracción referida en el Fundamento Jurídico Primero, habida cuenta que ha quedado debidamente acreditado, mediante el contenido del boletín de denuncia incoado por el Vigilante de Costas del Servicio Provincial de Costas en Alicante, así como mediante los informes de la Policía Local de Guardamar del Segura obrantes en el expediente administrativo que aquél ejecutó las obras no autorizadas con la finalidad de evitar la destrucción de su vivienda, ante los daños causados en la misma por el fuerte temporal de Levante sufrido a partir del día 7 de mayo de 2011, lo que evidencia la concurrencia de la 'situación de necesidad' apreciada en las mencionadas sentencias como causa de justificación de la acción infractora a efectos de exención de la sanción.

El supuesto de autos, nos encontramos ante una situación semejante, ya que la actuación del actor viene motivada en un intento de salvar su vivienda ante los daños que se está produciendo por los temporales. Cuestión ésta, que como hemos visto procede antiguo y que, independientemente de su origen, que obviamente deberá aprobarse y determinarse, no ha merecido una respuesta positiva y aceptable de la administración de costas. la sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de abril de 1990 , que excluye la imposición de sanciones por el mero resultado debiendo atenderse al principio de culpabilidad, así como diversas sentencias del Tribunal Supremo, entre otras de 16 de abril de 1991 , 12 de diciembre de 2008 , 13 de octubre de 1999 , que atiende al principio de culpabilidad subjetiva, anulando la sanción impuesta en casos idénticos al presente, siendo además que la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana ha dictado sentencia en fecha 16 de marzo de 2005 , en un caso idéntico de la misma calle, señalando que la concurrencia de situación de necesidad constituye causa de justificación de la acción infractora a efectos de la exención de la sanción.

Por otra parte En este sentido el art. 95.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costa , establece que ' Sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de daños irreparables y perjuicios causados, en el plazo que en cada caso se fije en la resolución correspondiente '. Las propias sentencias del Tribunal Supremo de 13 de octubre y 28 de diciembre de 1999 , expresamente manifiestan que, la situación de necesidad apreciada justifica la conducta ' a los solos efectos sancionadores ' puesto que, en cualquier caso, el carácter provisional de las obras 'no impediría, posteriormente, ya pasada la situación de peligro, imponer la restitución de la playa a su estado primitivo ', no pudiendo tampoco alegar que ' debe darse oportunidad de legalizar las obras, cuando éstas de por sí son ilegalizables al desnaturalizar, mediante la colocación de piedras, lo que antes era playa... '.



QUINTO.- Todo ello determina la Parcial estimación del recurso planteado, anulando la multa impuesta, pero conservando la obligación del actor de retirar los elementos que ha colocado sobre la playa, objeto de este procedimiento ; sin o a hacer expresa imposición de las costas causadas.

Fallo

Que ESTIMAMOS Parcialmente el recurso Contencioso-Administrativo nº 529/16 promovido por el Procuradora D Julio Luis Martí Gomis, en nombre y representación de D. Ariadna , contra la Resolución de 27 de mayo de 2016, dictada por el servicio provincial de costas de Alicante, referencia a San 01/15/0 3/0023, por la que se acuerde imponer al actor a una sanción de 17383,85 euros.; que ANULAMOS única y exclusivamente en lo que se refiere la multa impuesta manteniendo la obligación de restauració n.

todo ello sin hacer expresa imposición de las costas A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo a su centro de referencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Desamparados Iruela Jiménez, Estrella Blanes Rodriguez, y Lucia Déborah Padilla Ramos.

Publicación: leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. magistrado ponente, D . Carlos Altarriba Cano , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como letrada de la administración de justicia, certifico.