Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 127/2020, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 82/2019 de 06 de Marzo de 2020

Encabezamiento

T.S.J.MURCIA SALA 1 CON/AD
MURCIA
SENTENCIA: 00127/2020
UNIDAD PROCESAL DE APOYO DIRECTO
Equipo/usuario: UP3
Modelo: N11600
PALACIO DE JUSTICIA, RONDA DE GARAY, 5 -DIR3:J00008050
Correo electrónico:
N.I.G: 30030 33 3 2019 0000202
Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000082 /2019
Sobre: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
De D./ña. AUTOCARES LOPEZ FERNANDEZ, S.L
ABOGADO ELENA VELEIRO COUTO
PROCURADOR D./Dª. MARAVILLAS MARTINEZ GIL
Contra D./Dª. CONSEJERIA DE FOMENTO E INFRAESTRUCTURAS DE LA REGION DE MURCIA
ABOGADO LETRADO DE LA COMUNIDAD
PROCURADOR D./Dª.
RECURSO núm. 82/2019
SENTENCIA núm. 127/2020
LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA:
SECCION PRIMERA
Compuesta por los Iltmos. Sres.:
Dña. María Consuelo Uris Lloret
Presidente
D. Indalecio Cassinello Gómez-Pardo
Dña. María Esperanza Sánchez de la Vega.

Magistrados
Ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
La siguiente
S E N T E N C I A Nº 127/20
En Murcia, a seis de marzo de dos mil veinte.
En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO nº 82/2019, tramitado por las normas de PROCEDIMIENTO
ORDINARIO, en cuantía de 951.621,80 €, sobre reequilibrio de concesión de transportes.
Demandante : Autocares López Fernández, S.L. (ALF), representada por la Procuradora Doña Maravillas
Martínez Gil y dirigida por los Letrados Doña Elena Veleiro Couto y Don D. Carlos Pérez Infante.
Demandada : Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Consejería de Fomento e Infraestructuras),
representada y dirigida por el Sr. Letrado de la Comunidad.
Acto administrativo impugnado: Desestimación presunta de la solicitud de reequilibrio de las concesiones
de transporte regular de viajeros por carretera, con clave MUR004 (Caravaca de la Cruz - Nerpio), MUR-006
(Caravaca - Cañada de la Cruz) y MUR-048 (Caravaca - Lorca).
Pretensión deducida en la demanda: Se dicte Sentencia con los siguientes pronunciamientos:
'(i) Anule la desestimación presunta de la Solicitud de reequilibrio por constituir la misma un acto contrario a
Derecho.
(ii) Ordene a la Administración proceder al reequilibrio de las Concesiones, mediante el pago de 951.621,8 euros,
cantidad que deberá ser objeto de actualización con la inclusión de las pérdidas generadas por las Concesiones
hasta la finalización efectiva de la prestación del servicio, más los intereses legales que correspondan en
concepto de indemnización por las pérdidas sufridas en la explotación de las Concesiones desde el año 2010.
(iii) Condene en costas a la Administración demandada.'
Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Indalecio Cassinello Gómez-Pardo, quien expresa el parecer de
la Sala.

Antecedentes

PRIMERO . - El presente recurso contencioso administrativo se interpuso el día 15/2/2019, y admitido a trámite, y previa reclamación y recepción del expediente, la parte demandante formalizó su demanda, deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.



SEGUNDO . - La parte demandada se opuso al recurso e interesó su desestimación, con imposición de costas a la parte actora.



TERCERO . - Ha habido recibimiento del recurso a prueba, con el resultado que consta en las actuaciones y cuya valoración se hará en la fundamentación jurídica de esta sentencia.



CUARTO . - Presentados escritos de conclusiones por las partes se señaló para la votación y fallo el día 21/2/2020, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de sentencia.

Fundamentos

PRIMERO .- Alega la recurrente que es la sociedad titular de la explotación de las concesiones con clave MUR -004 (Caravaca de la Cruz - Nerpio), MUR - 006 (Caravaca - Cañada de la Cruz) y MUR - 048 (Caravaca - Lorca), de transporte regular de viajeros por carretera desde 1984 y que desde el año 2010 la explotación de las Concesiones ha arrojado sistemáticamente resultados deficitarios incumpliendo la Consejería competente, que era conocedora de dicha circunstancia, con su obligación de mantener el equilibrio económico de las Concesiones a pesar de sus continuos requerimientos y comunicaciones en las que planteaba diversas soluciones para paliar el problema que, o bien fueron rechazadas, o simplemente ignoradas, continuando la Concesionaria, a pesar de ello, prestando correctamente el servicio.

En este sentido refiere que desde el momento en que se constató la imposibilidad de cubrir los costes de los servicios objeto de las Concesiones con los ingresos percibidos por la explotación de la mismas, ALF comenzó a remitir comunicaciones a la Consejería instándola a buscar una solución que restaurase el equilibrio económico de las Concesiones, presentando las siguientes reclamaciones: - Escrito de 4/2/2009 por el cual ALF solicitando reducir el servicio de autobuses de la concesión MUR-004 debido al 'grave quebranto económico' sufrido.

- Escrito de 5/3/2009 insistiendo en dicha reducción del servicio al que adjuntó un estudio económico acreditativo del déficit de la concesión MUR-004.

- Escrito de 29/1/2010 por el cual insistiendo de nuevo en dicha reducción de servicio de la concesión MUR-004.

- Escrito de 16/6/2010 solicitando la reducción de rutas con baja demanda de la concesión MUR-004.

- Escrito de 25/10/2010 por el cual la Concesionaria solicita la reducción del servicio de la concesión MUR-004 por ser el único medio para compensar el déficit de la concesión.

- Escrito de 3/11/2010 ampliatorio del anterior, reincidiendo en la solicitud de reducción del servicio.

- Escrito de 18/4/2011 por el cual se vuelve a solicitar la reducción del servicio de la concesión MUR-004 por razón de las pérdidas sufridas.

- Escrito de 14/9/2011 por el cual se solicita la reducción del servicio de la concesión MUR-004 en una serie de tramos por resultar deficitario.

- Escrito de 9/9/2013 por el cual se solicita que se compensen las deudas de la concesión MUR-004.

- Escrito de 5/11/2013 mediante el cual se solicita que se autorice a prestar servicio un solo día a la semana durante los periodos vacacionales en relación con la concesión MUR-004.

- Escrito de 16/12/2013 en virtud del cual ALF solicita compensar las tres Concesiones.

- Escrito de 27/1/2014 por el cual la Concesionaria solicita que se acuerde modificar las Concesiones a concesiones zonales en los territorios donde discurren los servicios regulares MUR-048, MUR-006 y MUR-004.

- Escrito de 9/5/2014 por el cual se propone la modificación del Contrato Programa, haciendo referencia a las distintas propuestas que ya se habían realizado: reducción del servicio en zonas de baja demanda de las Concesiones, transformación en concesión zonal, o concesión de subvenciones para la concesión MUR-004.

- Escrito de 23/2/2017 solicitando realizar las modificaciones oportunas para lograr el equilibrio económico en la Concesiones.

- Escrito de 22/9/2017 solicitando la conversión de la Concesión en Zonal.

- Escrito de 6/11/2017, insistiendo en su solicitud anterior.

Manifiesta que la única opción verdaderamente válida para reequilibrar las concesiones, aparte de las subvenciones, y sin modificar el volumen del servicio, habría sido un incremento en las tarifas, solución que no fue propuesta por ALF porque habría resultado desproporcionada por las siguientes razones: - Habría implicado una subida en los precios prohibitiva y desproporcionada del 500,5%, afectando a los usuarios con el consiguiente descenso de los mismos, afectando a un servicio de transporte público colectivo esencial para garantizar el derecho de movilidad a los ciudadanos y la accesibilidad a las dotaciones de servicios públicos.

- El plazo concesional finalizaba en diciembre del año 2019, de modo que cuando se formuló la Reclamación en vía administrativa en el año 2018 no tenía sentido seguir solicitando un incremento de tarifas con el objetivo de compensar el déficit sufrido, puesto que, a priori, la Concesionaria solo se beneficiaría de ese aumento tarifario durante un año.

- Existían otras formas de recuperar el equilibrio financiero de las Concesiones, como por ejemplo introducir sistemas de reducción del servicio, o el otorgamiento de subvenciones para compensar las pérdidas, recordando que la Administración ya concedió en dos ocasiones subvenciones por débil tráfico sin que con ello se corrigiera el déficit sufrido.

Continua su relato indicando que con fecha 7/6/2018 presentó reclamación en vía administrativa solicitando una concreta compensación en concepto del desequilibrio económico ascendente a 886.532 € sin que obtuviera contestación alguna por parte de la Consejería, por lo que debe considerarse desestimada por silencio administrativo una vez ha transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que tampoco se haya otorgado ninguna otra subvención acorde a las pérdidas reales, continuando las Concesiones en explotación, al día de la presentación de su demanda, acumulando pérdidas.

En su demanda, con base en el informe pericial que aporta, elaborado por Don Teofilo , Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales, se cuantifican en 951.621,80 € las pérdidas sufridas por la Concesionaria en el periodo 2010-2018, suma que reclama en el procedimiento.

Destaca que la Administración nunca ha cuestionado la situación de déficit que padecen las Concesiones, concediendo dos subvenciones a la explotación, oponiendo únicamente que no se le solicitó ninguna modificación tarifaria, sino otro tipo de posibles soluciones y que a ello se había aquietado ALF, argumentos que no comparte insistiendo en que la Administración demanda no puede pretender obviar el mandato legal contenido en el artículo 19 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres ('LOTT'), que le impone mantener equilibradas las concesiones de transporte, invocando a estos fines la Sentencia de 20/6/2016 de la Sección 7ª del Tribunal Supremo, dictada en el recurso nº 339/2015.



TERCERO .- A dichas pretensiones se opone la Administración demandada que interesa se dicte Sentencia por la que desestime el recurso interpuesto y declare la conformidad a derecho del acto administrativo impugnado, alegando en síntesis que efectivamente la mercantil demandante, a la vista de las pérdidas que venía padeciendo desde febrero de 2.008 al prestar el servicio contratado en las concesiones MUR-004, MUR-006 y MUR-048, presentó diversas reclamaciones y solicitudes de reequilibrio o modificación, siendo la última del 7/6/2018 solicitando en ella una compensación en concepto de desequilibrio económico, 'por importe de 886.532 euros, que incluía las pérdidas sufridas en la empresa durante los años 2010 a 2017, ambos incluidos' y añade que ante la falta de respuesta expresa, y considerando desestimada su reclamación, interpuso el presente recurso elevando, sin otra justificación, la reclamación a la cuantía de 951.621,80 euros, que debería ser objeto de actualización con la inclusión de las pérdidas generadas por las Concesiones hasta la finalización efectiva de la prestación del servicio, más los intereses legales que correspondieran en concepto de indemnización por las pérdidas sufridas en la explotación de las Concesiones desde el año 2010, por lo que considera que en este aspecto incurre la demanda en desviación al existir una diferencia sustancial entre lo solicitado en la vía administrativa y lo interesado en esta vía jurisdiccional.

Alega que las solicitudes presentadas por la recurrente fueron tramitadas como propuestas de modificaciones contractuales o del título concesional que es lo que se solicitaba en ellas, teniendo estas cumplida respuestas en cada caso que no fueron impugnadas por lo que las mismas quedaron firmes, sin que exista por tanto posibilidad de volver a plantearlas, bajo la pretensión de que todas forman parte de un expediente o procedimiento único, lo que no se corresponde con la realidad.

Y destaca que a pesar de lo afirmado por la demandante, nunca fue solicitada una revisión tarifaria específica para sus concesiones para solventar el pretendido desequilibrio económico de la concesión, única vía existente hasta el 25 de julio de 2013 para hacerlo, en relación con las solicitudes deducidas en el periodo 2009-2013.

Añade que a partir de esa fecha, y bajo una nueva regulación legal, las solicitudes de la demandante se refieren igualmente a modificaciones concesionales (siempre bajo el pretexto o justificación de un escaso número de viajeros, o de existencia de pérdidas económicas, ciertamente) y se trataron como tales, nunca como peticiones de indemnizaciones para compensar desequilibrios económicos, porque nunca fueron planteadas en esos términos, salvo la presentada el 7 de Junio de 2018, que ha dado lugar al presente recurso.

Pero incluso en la hipótesis de que se hubiesen planteado solicitudes de reequilibrios económicos para compensar pérdidas (que no se plantearon), ha de tenerse en cuenta que: A las solicitudes que relaciona la demandante desde el 2009 hasta febrero de 2013, relativas a la Concesión MUR 004, le era de aplicación el artículo 19 de la LOTT (Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres) en su redacción anterior a la modificación efectuada por la Ley 9/2013, de 4 de julio, que entró en vigor el 25 de julio de 2013, reconociendo la propia demandante que 'el único mecanismo de compensación que preveía la norma era la revisión de las tarifas. Así lo estableció la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por ejemplo, en su Sentencia de 20 de julio de 2016, en su Fundamento Jurídico Noveno ( Sentencia de 20 de julio de 2016)', de modo que, hasta el 25 de Julio de 2013, no se disponía de otro mecanismo por parte de la Administración Publica que el de la revisión de tarifas, para tratar de enjugar los posibles y potenciales déficits de las concesiones cuya titularidad correspondía a la Comunidad Autónoma.

Y rechaza la afirmación de la demandante relativa a que la Administración no cumplió con su obligación de revisar las tarifas, ya que desde el 2009 a 2013, la Consejería efectuó las revisiones tarifarias que se pasan a exponer, que no fueron en ningún momento impugnadas por la demandante, ni por considerar la cuantía de la revisión insuficiente ni por ningún otro motivo, pese a ser conocedora de que esta era la única vía disponible para la Administración para compensar los posibles déficits presupuestarios de sus concesiones, y sabiendo, como sabía, que la legislación vigente permitía la revisión individualizada para Concesiones determinadas.

Tales revisiones tarifarias fueron las siguientes: - El 28/7/2008 mediante Orden de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, por la que se revisan las tarifas de los Servicios Públicos regulares interurbanos permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera (BORM 4/8/2008), que dispone en su apartado Tercero que esta revisión (la segunda que se realizaba en 2008) era a cuenta de la que correspondía en 2009.

- El 25/1/2011 mediante Orden del Consejero de Obras Publicas y Ordenación del Territorio por la que se autoriza un incremento de las tarifas de los servicios públicos regulares permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera (BORM 4/2/2011).

- El 17/4/2012 por la Orden del Excmo. Sr. Consejero de Obras Publicas y Ordenación del Territorio por la que se revisan las tarifas de los servicios públicos interurbanos regulares permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera (BORM 25/4/2012).

- El 30/4/2013 por Orden del Consejero de Obras Publicas y Ordenación del Territorio sobre la revisión de las tarifas de los servicios públicos regulares permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera (BORM 25/5/2013) Niega que la afirmación de la demandante de que 'resultaba imposible reequilibrar el déficit padecido mediante una revisión tarifaria' y que por esto nunca la solicitaron, ya que parte de la afirmación errónea contenida en el informe pericial que acompaña a su demanda de que habría sido necesario un incremento medio del 500,5% en las tarifas ya que incluso partiendo de los datos manejados en el propio Informe Pericial, y aun admitiendo, a modo de hipótesis, que hubiesen debido revidarse las tarifas por el déficit que se pretende desde 2010, la realidad es que el incremento de las mismas en su revisión anual, hubiese sido como máximo del 21,75% anual, (tasa media anual acumulativa) porcentaje que puede parecer alto o bajo, pero que se aleja de la sensación o impresión de disparate cuando se arguye el 500,5 % de promedio.

Concluye reafirmando que conforme al régimen jurídico aplicable, la demandante no ha solicitado en ningún momento revisiones tarifarias que hubiesen podido aliviar los pretendidos déficits. Pudo solicitar dicha revisión tarifaria, y de serle denegada por la Administración, acudir entonces a esta vía jurisdiccional discutiendo su derecho a la revisión de las tarifas.

Tampoco ha solicitado en ningún momento modificación alguna de su título concesional, en lo que al régimen económico se refiere, limitándose a interesar reducciones de servicios derivados de los contratos de la que es concesionaria a su riesgo y ventura y que en caso de habérsele denegado tales modificaciones también hubiera podido acudir a esta vía para discutir el acto administrativo correspondiente ya que, por el contrario, se ha aquietado a todos los actos administrativos dictados, sin acudir a esta vía jurisdiccional hasta el momento presente pretendiendo ahora la revisión judicial de toda la actuación de la Administración a pesar de que consintió en la firmeza de tales resoluciones.

Sin perjuicio de lo anterior, alega en relación con el desequilibrio pretendido, que no ha demostrado la demandante que las partidas que integran su estructura de costes haya sufrido una variación que altere significativamente, al alza o a la baja, el equilibrio económico del contrato inicial que suscribieron a su riesgo y ventura y que tampoco ha demostrado que se le hayan impuesto nuevas obligaciones de servicio público con posterioridad a la suscripción del contrato-programa.



CUARTO . - Expuestas así las posturas de las partes, hemos de recordar que la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en su artículo 17.1 establecía que ' 1. Las empresas prestadoras de los servicios de transporte público a los que se refiere la presente Ley o de actividades auxiliares o complementarias del mismo, llevarán a cabo su explotación con plena autonomía económica, gestionándolos de acuerdo con las condiciones en su caso establecidas, a su riesgo y ventura, con las excepciones que en su caso se establezcan en relación con las empresas públicas ferroviarias.', precepto este que recibió una nueva redacción por el artículo 13 de la Ley 9/2013, de 4 de julio , disponiendo que ' 1. Las empresas transportistas o de actividades auxiliares o complementarias del transporte llevarán a cabo su actividad con plena autonomía económica, gestionándola a su riesgo y ventura.2. No obstante, en la explotación de aquellos transportes a los que esta ley atribuye el carácter de servicios públicos de titularidad de la Administración se aplicarán las disposiciones de la Unión Europea en materia de servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y, en su caso, lo dispuesto en la legislación sobre contratos del sector público sobre régimen económico del contrato de gestión de servicios públicos.

Dicha Ley en su artículo 19 disponía en su redacción inicial que '1. Las tarifas del transporte público y de las actividades auxiliares y complementarias del transporte deberán cubrir la totalidad de los costes reales en condiciones normales de productividad y organización, y permitirán una adecuada amortización y un razonable beneficio empresarial y una correcta prestación del servicio o realización de la actividad, no dejando de retribuir, en su caso, las prestaciones complementarias.

2. La estructura tarifaria se ajustará a las características del transporte o de la actividad auxiliar o complementaria del mismo de que en cada caso se trate, y se configurará de forma que fomente la inversión, la seguridad y la calidad.

3. La revisión de las tarifas se autorizará por la Administración, de oficio o a petición de los titulares de los servicios o actividades de transporte o, en su caso, de las asociaciones empresariales o de usuarios.

La revisión podrá ser individualizada o de carácter general para los transportes de una determinada clase, y procederá cuando hayan sufrido variación las partidas que integran la estructura de costes de modo que se altere significativamente el equilibrio económico del servicio o de la actividad, impidiéndose atender las finalidades previstas en el punto 1.

Tanto la fijación inicial como las sucesivas revisiones de las tarifas deberán realizarse teniendo en cuenta la situación, las modificaciones y la interacción recíproca del conjunto de variables que se determinen como elementos integrantes de la estructura tarifaria.

[...] Y tras la mencionada reforma producida por la Ley 9/2013 dicho precepto quedó así redactado: 1. El régimen tarifario de los servicios públicos de transporte de viajeros de titularidad de la Administración vendrá determinado en los correspondientes contratos de gestión de servicio público.

2. La estructura de la tarifa de los transportes señalados en el punto anterior se ajustará a las características del servicio de que en cada caso se trate, teniendo en cuenta lo que al efecto se determina en esta ley y en las disposiciones de la Unión Europea en materia de servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, y, en su caso, en las normas reglamentarias dictadas para su ejecución y desarrollo.

Las tarifas así establecidas, junto con las demás compensaciones, económicas o de otra índole, a que, en su caso, tenga derecho el contratista, deberán cubrir la totalidad de los costes de explotación del transporte en las condiciones señaladas en el correspondiente contrato de gestión de servicio público y permitirán una adecuada amortización de aquellos activos necesarios para su prestación y que hayan de ser aportados por el contratista, así como, un razonable beneficio empresarial, en circunstancias normales de productividad y organización. A tal efecto, la Administración deberá desestimar la contratación de tales servicios con quienes oferten prestarlos aplicando precios que no cumplan la referida condición. La desestimación de una oferta no se hará sin permitir su justificación por parte del licitador que la presentó.

3. La Administración podrá revisar individualizadamente el régimen tarifario de un determinado contrato de gestión de servicio público, bien de oficio o a instancia del contratista, cuando las partidas que integran su estructura de costes hayan sufrido una variación que altere significativamente, al alza o a la baja, el equilibrio económico del contrato'.

La interpretación de tales preceptos es realizada en la Sentencia nº 1868/2016, de 20 de julio de la Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, dictada en el recurso nº 339/2015 que declara que en las concesiones de servicio público de transporte de viajeros no procede la indemnización por operar el principio de riesgo y ventura, resultando en tales casos procedente la revisión de tarifas, declarando la misma en sus Fundamentos de Derecho Séptimo, Octavo y Noveno lo siguiente: 'SÉPTIMO.- La interpretación de esos dos artículos 17 y 19 de la LOTT de 1987 ha de hacerse conjuntamente, y lo que de esta hermenéutica resulta es que son cuestiones diferentes, por un lado, la atinente a determinar cuando resultaran procedentes indemnizaciones alzadas reequilibradoras de la economía del contrato y, por otro, la referida a acordar una revisión de las tarifas establecidas en el contrato.

Desde esta distinción, ya ha de decirse que, en lo que concierne a las alteraciones de la economía del contrato, la expresa aplicabilidad del principio de riesgo y ventura, que proclama ese mencionado artículo 17 LOTT, hace que el contratista, al igual que se beneficia de las mayores ventajas que en relación con las previstas le depare la dinámica del contrato, ha de soportar la mayor onerosidad que para él pueda significar su ejecución; y, consiguientemente, para que proceda el reequilibrio financiero del contrato mediante una indemnización compensatoria, regirá la regla general, presente en nuestra legislación de contratos públicos, de que no bastará con que su economía haya resultado alterada sino que será preciso que la causa de esa alteración haya sido el 'factum principis', el ejercicio del 'ius variandi' o la concurrencia de circunstancias calificables de 'hecho imprevisible'.

Es por ello correcta la decisión de la Sala de instancia de denegar la petición indemnizatoria con base en lo que acaba de razonarse y son injustificados los reproches que a esa concreta decisión se hacen en el tercer motivo de casación.

OCTAVO.- En apoyo de lo que acaba de exponerse es de reiterar la doctrina que esta Sala y Sección tiene establecida sobre estos tres aspectos de los contratos administrativos: el de su eficacia vinculante y la invariabilidad de sus cláusulas; el del alcance del principio y ventura; y el de cuáles son lo supuestos en los que nuestro ordenamiento reconoce el derecho del contratista a reclamar de la Administración el reequilibrio económico del contrato.

Está plasmada en la sentencia de 28 de octubre de 2015 (casación núm. 2785/2014 ), confirmatoria de lo ya dicho en la anterior de 28 de enero de 2015 (Recurso núm. 449/2012), expresándose la primera así: «(...) deben efectuarse sobre esos tres aspectos que acaban de enunciarse las consideraciones que siguen.

La primera es que el principio de la eficacia vinculante del contrato y de la invariabilidad de sus cláusulas es la norma general que rige en nuestro ordenamiento jurídico tanto para la contratación privada como para la contratación administrativa. En cuanto a la primera debe mencionarse el artículo 1091 del Código civil , y sobre la segunda estas otras normas de la sucesiva legislación de contratos administrativos más reciente: el artículo 94 del TR/LCAP de 16 de junio de 2000, y los artículos 208 y 209 del TR/LCSP de 14 de noviembre de 2011.

La segunda es que la contratación administrativa se caracteriza también por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de los resultados económicos del contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del contratista ( artículos 98 del TR/LCAP de 2000 y 215, 231 y 242 del TR/LCSP de 2011). Un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación.

La tercera es que en nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración ('ius variandi' o 'factum principis'), o por hechos que se consideran 'extra muros' del normal 'alea' del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible. Lo cual significa que no toda alteración del equilibrio de las prestaciones del contrato da derecho al contratista a reclamar medidas dirigidas a restablecer la inicial ecuación financiera del vínculo, sino únicamente aquellas que sean reconducibles a esos tasados supuestos de 'ius variandi', 'factum principis', y fuerza mayor o riesgo imprevisible.

Esa regulación tasada de los supuestos excepcionales de restablecimiento del equilibrio económico del contrato ha estado presente en esa sucesiva legislación de contratos públicos que antes se ha mencionado. Así, los artículos 144 y 163 del TR/LCAP de 2000 , que regulaban medidas de reparación para los supuestos de fuerza mayor y ejercicio del 'ius variandi'; el artículo 248.2 de ese mismo TR/LCAP , introducido por la Ley 13/2003, de 23 de mayo reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que refiere el deber de la Administración de restablecer el equilibrio económico del contrato a los supuestos de 'ius variandi', fuerza mayor, 'factum principis' y previsiones del propio contrato; y el artículo 258.2 del TR/LCSP de 2011 , que viene a reproducir el contenido del anterior precepto. Y en esa misma línea se han movido los artículos 24 y 25 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, que vienen a contemplar desequilibrios debidos a decisiones de la Administración.

Finalmente, la cuarta y última consideración es que, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla».

NOVENO.- Sin embargo, sí es justificada la infracción del artículo 19 de la LOTT de 1987 que es denunciada en relación con la denegación de la revisión de tarifas que había sido solicitada.

Lo es porque el artículo 19 de la LOTT antes transcrito, en su apartado 2, dispone la cobertura económica que han de cumplir las tarifas para que pueda considerarse que se mantiene el equilibrio económico del servicio, así como la normalidad que ha de concurrir a estos efectos en cuanto a las condiciones de productividad y organización; y, en su apartado 3, regula la revisión de las tarifas como consecuencia única, pero obligada, de la alteración de la economía del servicio que se haya producido. Esto es, hay en esta legislación especial de transportes una regulación especial de la alteración de la economía del contrato y de sus específicas consecuencias que se aparta del régimen general que antes ha sido expuesto , y que se concreta únicamente en el derecho a solicitar una revisión de las tarifas para ejercicios futuros y no otorga derecho a pedir indemnizaciones por las perdidas sufridas antes de solicitarse la revisión de tarifas.

De lo que resulta que, constando una situación de déficit en un determinado ejercicio, la revisión resulta procedente para el siguiente cuando haya sido solicitada por el titular de la concesión.

Y, consiguientemente, resulta también que no ha sido acertado el criterio de la sentencia recurrida de no haber ponderado dicho déficit en orden a decidir la improcedencia de la solicitud de revisión de tarifas.' Expuesto lo anterior, pasando ahora a examinar los distintos escritos a los que alude el actor en su demanda a fin de que constara si en ellos se interesaba la revisión tarifaria se comprueba lo siguiente: - En el Escrito de 4/2/2009 ALF solicitaba que se prestase el servicio de la línea MUR-004 solamente los lunes en lugar de hacerlo cinco días a la semana, insistiendo en tal sentido en sus escritos de 5/3/2009, 16/6/2010, 25/10/2010, 3/11/2010, 18/4/2011 y 14/9/2011. Dichos escritos fueron desestimados por las Resoluciones de la Dirección General de Transportes y Puertos de 18/7/2009 (los dos primeros) y de 29/1/2010 (el tercero), las cuales no fueron recurridas quedando por tanto consentidas y firmes, resolviéndose las restantes solicitudes por la Resolución de 17/7/2013, que asimismo denegó la reducción del servicio y que fue confirmada por la Orden del Consejero de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 7/7/2014 desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la anterior.

- Y en los posteriores escritos de 9/9/2013, 5/11/2013, 16/12/2013, 27/1/2014 y 9/5/2014, lo solicitada tampoco fue una revisión de tarifas sino la modificación de la concesión, interesando su compatibilización con el trasporte escolar, la reducción del servicio a un solo día o el pago de subvenciones.

Por tanto, aplicando en este caso la doctrina contenida en la Sentencia nº 1868/2016, de 20 de julio de la Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, dictada en el recurso nº 339/2015 antes transcrita parcialmente, resulta improcedente la reclamación de la indemnización pretendida en la demanda al operar en este caso el principio de riesgo y ventura y ello sin perjuicio del derecho que le asiste a la parte para solicitar de la Administración la revisión de tarifas.



QUINTO . - Todo lo anteriormente razonado determina la desestimación del presente recurso contencioso- administrativo sin hacer expresa condena en costas dada la falta de respuesta expresa de la Administración a la reclamación efectuada.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Fallo

I.- ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO . - El presente recurso contencioso administrativo se interpuso el día 15/2/2019, y admitido a trámite, y previa reclamación y recepción del expediente, la parte demandante formalizó su demanda, deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.



SEGUNDO . - La parte demandada se opuso al recurso e interesó su desestimación, con imposición de costas a la parte actora.



TERCERO . - Ha habido recibimiento del recurso a prueba, con el resultado que consta en las actuaciones y cuya valoración se hará en la fundamentación jurídica de esta sentencia.



CUARTO . - Presentados escritos de conclusiones por las partes se señaló para la votación y fallo el día 21/2/2020, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de sentencia.

II. - FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO .- Alega la recurrente que es la sociedad titular de la explotación de las concesiones con clave MUR -004 (Caravaca de la Cruz - Nerpio), MUR - 006 (Caravaca - Cañada de la Cruz) y MUR - 048 (Caravaca - Lorca), de transporte regular de viajeros por carretera desde 1984 y que desde el año 2010 la explotación de las Concesiones ha arrojado sistemáticamente resultados deficitarios incumpliendo la Consejería competente, que era conocedora de dicha circunstancia, con su obligación de mantener el equilibrio económico de las Concesiones a pesar de sus continuos requerimientos y comunicaciones en las que planteaba diversas soluciones para paliar el problema que, o bien fueron rechazadas, o simplemente ignoradas, continuando la Concesionaria, a pesar de ello, prestando correctamente el servicio.

En este sentido refiere que desde el momento en que se constató la imposibilidad de cubrir los costes de los servicios objeto de las Concesiones con los ingresos percibidos por la explotación de la mismas, ALF comenzó a remitir comunicaciones a la Consejería instándola a buscar una solución que restaurase el equilibrio económico de las Concesiones, presentando las siguientes reclamaciones: - Escrito de 4/2/2009 por el cual ALF solicitando reducir el servicio de autobuses de la concesión MUR-004 debido al 'grave quebranto económico' sufrido.

- Escrito de 5/3/2009 insistiendo en dicha reducción del servicio al que adjuntó un estudio económico acreditativo del déficit de la concesión MUR-004.

- Escrito de 29/1/2010 por el cual insistiendo de nuevo en dicha reducción de servicio de la concesión MUR-004.

- Escrito de 16/6/2010 solicitando la reducción de rutas con baja demanda de la concesión MUR-004.

- Escrito de 25/10/2010 por el cual la Concesionaria solicita la reducción del servicio de la concesión MUR-004 por ser el único medio para compensar el déficit de la concesión.

- Escrito de 3/11/2010 ampliatorio del anterior, reincidiendo en la solicitud de reducción del servicio.

- Escrito de 18/4/2011 por el cual se vuelve a solicitar la reducción del servicio de la concesión MUR-004 por razón de las pérdidas sufridas.

- Escrito de 14/9/2011 por el cual se solicita la reducción del servicio de la concesión MUR-004 en una serie de tramos por resultar deficitario.

- Escrito de 9/9/2013 por el cual se solicita que se compensen las deudas de la concesión MUR-004.

- Escrito de 5/11/2013 mediante el cual se solicita que se autorice a prestar servicio un solo día a la semana durante los periodos vacacionales en relación con la concesión MUR-004.

- Escrito de 16/12/2013 en virtud del cual ALF solicita compensar las tres Concesiones.

- Escrito de 27/1/2014 por el cual la Concesionaria solicita que se acuerde modificar las Concesiones a concesiones zonales en los territorios donde discurren los servicios regulares MUR-048, MUR-006 y MUR-004.

- Escrito de 9/5/2014 por el cual se propone la modificación del Contrato Programa, haciendo referencia a las distintas propuestas que ya se habían realizado: reducción del servicio en zonas de baja demanda de las Concesiones, transformación en concesión zonal, o concesión de subvenciones para la concesión MUR-004.

- Escrito de 23/2/2017 solicitando realizar las modificaciones oportunas para lograr el equilibrio económico en la Concesiones.

- Escrito de 22/9/2017 solicitando la conversión de la Concesión en Zonal.

- Escrito de 6/11/2017, insistiendo en su solicitud anterior.

Manifiesta que la única opción verdaderamente válida para reequilibrar las concesiones, aparte de las subvenciones, y sin modificar el volumen del servicio, habría sido un incremento en las tarifas, solución que no fue propuesta por ALF porque habría resultado desproporcionada por las siguientes razones: - Habría implicado una subida en los precios prohibitiva y desproporcionada del 500,5%, afectando a los usuarios con el consiguiente descenso de los mismos, afectando a un servicio de transporte público colectivo esencial para garantizar el derecho de movilidad a los ciudadanos y la accesibilidad a las dotaciones de servicios públicos.

- El plazo concesional finalizaba en diciembre del año 2019, de modo que cuando se formuló la Reclamación en vía administrativa en el año 2018 no tenía sentido seguir solicitando un incremento de tarifas con el objetivo de compensar el déficit sufrido, puesto que, a priori, la Concesionaria solo se beneficiaría de ese aumento tarifario durante un año.

- Existían otras formas de recuperar el equilibrio financiero de las Concesiones, como por ejemplo introducir sistemas de reducción del servicio, o el otorgamiento de subvenciones para compensar las pérdidas, recordando que la Administración ya concedió en dos ocasiones subvenciones por débil tráfico sin que con ello se corrigiera el déficit sufrido.

Continua su relato indicando que con fecha 7/6/2018 presentó reclamación en vía administrativa solicitando una concreta compensación en concepto del desequilibrio económico ascendente a 886.532 € sin que obtuviera contestación alguna por parte de la Consejería, por lo que debe considerarse desestimada por silencio administrativo una vez ha transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que tampoco se haya otorgado ninguna otra subvención acorde a las pérdidas reales, continuando las Concesiones en explotación, al día de la presentación de su demanda, acumulando pérdidas.

En su demanda, con base en el informe pericial que aporta, elaborado por Don Teofilo , Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales, se cuantifican en 951.621,80 € las pérdidas sufridas por la Concesionaria en el periodo 2010-2018, suma que reclama en el procedimiento.

Destaca que la Administración nunca ha cuestionado la situación de déficit que padecen las Concesiones, concediendo dos subvenciones a la explotación, oponiendo únicamente que no se le solicitó ninguna modificación tarifaria, sino otro tipo de posibles soluciones y que a ello se había aquietado ALF, argumentos que no comparte insistiendo en que la Administración demanda no puede pretender obviar el mandato legal contenido en el artículo 19 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres ('LOTT'), que le impone mantener equilibradas las concesiones de transporte, invocando a estos fines la Sentencia de 20/6/2016 de la Sección 7ª del Tribunal Supremo, dictada en el recurso nº 339/2015.



TERCERO .- A dichas pretensiones se opone la Administración demandada que interesa se dicte Sentencia por la que desestime el recurso interpuesto y declare la conformidad a derecho del acto administrativo impugnado, alegando en síntesis que efectivamente la mercantil demandante, a la vista de las pérdidas que venía padeciendo desde febrero de 2.008 al prestar el servicio contratado en las concesiones MUR-004, MUR-006 y MUR-048, presentó diversas reclamaciones y solicitudes de reequilibrio o modificación, siendo la última del 7/6/2018 solicitando en ella una compensación en concepto de desequilibrio económico, 'por importe de 886.532 euros, que incluía las pérdidas sufridas en la empresa durante los años 2010 a 2017, ambos incluidos' y añade que ante la falta de respuesta expresa, y considerando desestimada su reclamación, interpuso el presente recurso elevando, sin otra justificación, la reclamación a la cuantía de 951.621,80 euros, que debería ser objeto de actualización con la inclusión de las pérdidas generadas por las Concesiones hasta la finalización efectiva de la prestación del servicio, más los intereses legales que correspondieran en concepto de indemnización por las pérdidas sufridas en la explotación de las Concesiones desde el año 2010, por lo que considera que en este aspecto incurre la demanda en desviación al existir una diferencia sustancial entre lo solicitado en la vía administrativa y lo interesado en esta vía jurisdiccional.

Alega que las solicitudes presentadas por la recurrente fueron tramitadas como propuestas de modificaciones contractuales o del título concesional que es lo que se solicitaba en ellas, teniendo estas cumplida respuestas en cada caso que no fueron impugnadas por lo que las mismas quedaron firmes, sin que exista por tanto posibilidad de volver a plantearlas, bajo la pretensión de que todas forman parte de un expediente o procedimiento único, lo que no se corresponde con la realidad.

Y destaca que a pesar de lo afirmado por la demandante, nunca fue solicitada una revisión tarifaria específica para sus concesiones para solventar el pretendido desequilibrio económico de la concesión, única vía existente hasta el 25 de julio de 2013 para hacerlo, en relación con las solicitudes deducidas en el periodo 2009-2013.

Añade que a partir de esa fecha, y bajo una nueva regulación legal, las solicitudes de la demandante se refieren igualmente a modificaciones concesionales (siempre bajo el pretexto o justificación de un escaso número de viajeros, o de existencia de pérdidas económicas, ciertamente) y se trataron como tales, nunca como peticiones de indemnizaciones para compensar desequilibrios económicos, porque nunca fueron planteadas en esos términos, salvo la presentada el 7 de Junio de 2018, que ha dado lugar al presente recurso.

Pero incluso en la hipótesis de que se hubiesen planteado solicitudes de reequilibrios económicos para compensar pérdidas (que no se plantearon), ha de tenerse en cuenta que: A las solicitudes que relaciona la demandante desde el 2009 hasta febrero de 2013, relativas a la Concesión MUR 004, le era de aplicación el artículo 19 de la LOTT (Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres) en su redacción anterior a la modificación efectuada por la Ley 9/2013, de 4 de julio, que entró en vigor el 25 de julio de 2013, reconociendo la propia demandante que 'el único mecanismo de compensación que preveía la norma era la revisión de las tarifas. Así lo estableció la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por ejemplo, en su Sentencia de 20 de julio de 2016, en su Fundamento Jurídico Noveno ( Sentencia de 20 de julio de 2016)', de modo que, hasta el 25 de Julio de 2013, no se disponía de otro mecanismo por parte de la Administración Publica que el de la revisión de tarifas, para tratar de enjugar los posibles y potenciales déficits de las concesiones cuya titularidad correspondía a la Comunidad Autónoma.

Y rechaza la afirmación de la demandante relativa a que la Administración no cumplió con su obligación de revisar las tarifas, ya que desde el 2009 a 2013, la Consejería efectuó las revisiones tarifarias que se pasan a exponer, que no fueron en ningún momento impugnadas por la demandante, ni por considerar la cuantía de la revisión insuficiente ni por ningún otro motivo, pese a ser conocedora de que esta era la única vía disponible para la Administración para compensar los posibles déficits presupuestarios de sus concesiones, y sabiendo, como sabía, que la legislación vigente permitía la revisión individualizada para Concesiones determinadas.

Tales revisiones tarifarias fueron las siguientes: - El 28/7/2008 mediante Orden de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, por la que se revisan las tarifas de los Servicios Públicos regulares interurbanos permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera (BORM 4/8/2008), que dispone en su apartado Tercero que esta revisión (la segunda que se realizaba en 2008) era a cuenta de la que correspondía en 2009.

- El 25/1/2011 mediante Orden del Consejero de Obras Publicas y Ordenación del Territorio por la que se autoriza un incremento de las tarifas de los servicios públicos regulares permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera (BORM 4/2/2011).

- El 17/4/2012 por la Orden del Excmo. Sr. Consejero de Obras Publicas y Ordenación del Territorio por la que se revisan las tarifas de los servicios públicos interurbanos regulares permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera (BORM 25/4/2012).

- El 30/4/2013 por Orden del Consejero de Obras Publicas y Ordenación del Territorio sobre la revisión de las tarifas de los servicios públicos regulares permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera (BORM 25/5/2013) Niega que la afirmación de la demandante de que 'resultaba imposible reequilibrar el déficit padecido mediante una revisión tarifaria' y que por esto nunca la solicitaron, ya que parte de la afirmación errónea contenida en el informe pericial que acompaña a su demanda de que habría sido necesario un incremento medio del 500,5% en las tarifas ya que incluso partiendo de los datos manejados en el propio Informe Pericial, y aun admitiendo, a modo de hipótesis, que hubiesen debido revidarse las tarifas por el déficit que se pretende desde 2010, la realidad es que el incremento de las mismas en su revisión anual, hubiese sido como máximo del 21,75% anual, (tasa media anual acumulativa) porcentaje que puede parecer alto o bajo, pero que se aleja de la sensación o impresión de disparate cuando se arguye el 500,5 % de promedio.

Concluye reafirmando que conforme al régimen jurídico aplicable, la demandante no ha solicitado en ningún momento revisiones tarifarias que hubiesen podido aliviar los pretendidos déficits. Pudo solicitar dicha revisión tarifaria, y de serle denegada por la Administración, acudir entonces a esta vía jurisdiccional discutiendo su derecho a la revisión de las tarifas.

Tampoco ha solicitado en ningún momento modificación alguna de su título concesional, en lo que al régimen económico se refiere, limitándose a interesar reducciones de servicios derivados de los contratos de la que es concesionaria a su riesgo y ventura y que en caso de habérsele denegado tales modificaciones también hubiera podido acudir a esta vía para discutir el acto administrativo correspondiente ya que, por el contrario, se ha aquietado a todos los actos administrativos dictados, sin acudir a esta vía jurisdiccional hasta el momento presente pretendiendo ahora la revisión judicial de toda la actuación de la Administración a pesar de que consintió en la firmeza de tales resoluciones.

Sin perjuicio de lo anterior, alega en relación con el desequilibrio pretendido, que no ha demostrado la demandante que las partidas que integran su estructura de costes haya sufrido una variación que altere significativamente, al alza o a la baja, el equilibrio económico del contrato inicial que suscribieron a su riesgo y ventura y que tampoco ha demostrado que se le hayan impuesto nuevas obligaciones de servicio público con posterioridad a la suscripción del contrato-programa.



CUARTO . - Expuestas así las posturas de las partes, hemos de recordar que la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en su artículo 17.1 establecía que ' 1. Las empresas prestadoras de los servicios de transporte público a los que se refiere la presente Ley o de actividades auxiliares o complementarias del mismo, llevarán a cabo su explotación con plena autonomía económica, gestionándolos de acuerdo con las condiciones en su caso establecidas, a su riesgo y ventura, con las excepciones que en su caso se establezcan en relación con las empresas públicas ferroviarias.', precepto este que recibió una nueva redacción por el artículo 13 de la Ley 9/2013, de 4 de julio , disponiendo que ' 1. Las empresas transportistas o de actividades auxiliares o complementarias del transporte llevarán a cabo su actividad con plena autonomía económica, gestionándola a su riesgo y ventura.2. No obstante, en la explotación de aquellos transportes a los que esta ley atribuye el carácter de servicios públicos de titularidad de la Administración se aplicarán las disposiciones de la Unión Europea en materia de servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y, en su caso, lo dispuesto en la legislación sobre contratos del sector público sobre régimen económico del contrato de gestión de servicios públicos.

Dicha Ley en su artículo 19 disponía en su redacción inicial que '1. Las tarifas del transporte público y de las actividades auxiliares y complementarias del transporte deberán cubrir la totalidad de los costes reales en condiciones normales de productividad y organización, y permitirán una adecuada amortización y un razonable beneficio empresarial y una correcta prestación del servicio o realización de la actividad, no dejando de retribuir, en su caso, las prestaciones complementarias.

2. La estructura tarifaria se ajustará a las características del transporte o de la actividad auxiliar o complementaria del mismo de que en cada caso se trate, y se configurará de forma que fomente la inversión, la seguridad y la calidad.

3. La revisión de las tarifas se autorizará por la Administración, de oficio o a petición de los titulares de los servicios o actividades de transporte o, en su caso, de las asociaciones empresariales o de usuarios.

La revisión podrá ser individualizada o de carácter general para los transportes de una determinada clase, y procederá cuando hayan sufrido variación las partidas que integran la estructura de costes de modo que se altere significativamente el equilibrio económico del servicio o de la actividad, impidiéndose atender las finalidades previstas en el punto 1.

Tanto la fijación inicial como las sucesivas revisiones de las tarifas deberán realizarse teniendo en cuenta la situación, las modificaciones y la interacción recíproca del conjunto de variables que se determinen como elementos integrantes de la estructura tarifaria.

[...] Y tras la mencionada reforma producida por la Ley 9/2013 dicho precepto quedó así redactado: 1. El régimen tarifario de los servicios públicos de transporte de viajeros de titularidad de la Administración vendrá determinado en los correspondientes contratos de gestión de servicio público.

2. La estructura de la tarifa de los transportes señalados en el punto anterior se ajustará a las características del servicio de que en cada caso se trate, teniendo en cuenta lo que al efecto se determina en esta ley y en las disposiciones de la Unión Europea en materia de servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, y, en su caso, en las normas reglamentarias dictadas para su ejecución y desarrollo.

Las tarifas así establecidas, junto con las demás compensaciones, económicas o de otra índole, a que, en su caso, tenga derecho el contratista, deberán cubrir la totalidad de los costes de explotación del transporte en las condiciones señaladas en el correspondiente contrato de gestión de servicio público y permitirán una adecuada amortización de aquellos activos necesarios para su prestación y que hayan de ser aportados por el contratista, así como, un razonable beneficio empresarial, en circunstancias normales de productividad y organización. A tal efecto, la Administración deberá desestimar la contratación de tales servicios con quienes oferten prestarlos aplicando precios que no cumplan la referida condición. La desestimación de una oferta no se hará sin permitir su justificación por parte del licitador que la presentó.

3. La Administración podrá revisar individualizadamente el régimen tarifario de un determinado contrato de gestión de servicio público, bien de oficio o a instancia del contratista, cuando las partidas que integran su estructura de costes hayan sufrido una variación que altere significativamente, al alza o a la baja, el equilibrio económico del contrato'.

La interpretación de tales preceptos es realizada en la Sentencia nº 1868/2016, de 20 de julio de la Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, dictada en el recurso nº 339/2015 que declara que en las concesiones de servicio público de transporte de viajeros no procede la indemnización por operar el principio de riesgo y ventura, resultando en tales casos procedente la revisión de tarifas, declarando la misma en sus Fundamentos de Derecho Séptimo, Octavo y Noveno lo siguiente: 'SÉPTIMO.- La interpretación de esos dos artículos 17 y 19 de la LOTT de 1987 ha de hacerse conjuntamente, y lo que de esta hermenéutica resulta es que son cuestiones diferentes, por un lado, la atinente a determinar cuando resultaran procedentes indemnizaciones alzadas reequilibradoras de la economía del contrato y, por otro, la referida a acordar una revisión de las tarifas establecidas en el contrato.

Desde esta distinción, ya ha de decirse que, en lo que concierne a las alteraciones de la economía del contrato, la expresa aplicabilidad del principio de riesgo y ventura, que proclama ese mencionado artículo 17 LOTT, hace que el contratista, al igual que se beneficia de las mayores ventajas que en relación con las previstas le depare la dinámica del contrato, ha de soportar la mayor onerosidad que para él pueda significar su ejecución; y, consiguientemente, para que proceda el reequilibrio financiero del contrato mediante una indemnización compensatoria, regirá la regla general, presente en nuestra legislación de contratos públicos, de que no bastará con que su economía haya resultado alterada sino que será preciso que la causa de esa alteración haya sido el 'factum principis', el ejercicio del 'ius variandi' o la concurrencia de circunstancias calificables de 'hecho imprevisible'.

Es por ello correcta la decisión de la Sala de instancia de denegar la petición indemnizatoria con base en lo que acaba de razonarse y son injustificados los reproches que a esa concreta decisión se hacen en el tercer motivo de casación.

OCTAVO.- En apoyo de lo que acaba de exponerse es de reiterar la doctrina que esta Sala y Sección tiene establecida sobre estos tres aspectos de los contratos administrativos: el de su eficacia vinculante y la invariabilidad de sus cláusulas; el del alcance del principio y ventura; y el de cuáles son lo supuestos en los que nuestro ordenamiento reconoce el derecho del contratista a reclamar de la Administración el reequilibrio económico del contrato.

Está plasmada en la sentencia de 28 de octubre de 2015 (casación núm. 2785/2014 ), confirmatoria de lo ya dicho en la anterior de 28 de enero de 2015 (Recurso núm. 449/2012), expresándose la primera así: «(...) deben efectuarse sobre esos tres aspectos que acaban de enunciarse las consideraciones que siguen.

La primera es que el principio de la eficacia vinculante del contrato y de la invariabilidad de sus cláusulas es la norma general que rige en nuestro ordenamiento jurídico tanto para la contratación privada como para la contratación administrativa. En cuanto a la primera debe mencionarse el artículo 1091 del Código civil , y sobre la segunda estas otras normas de la sucesiva legislación de contratos administrativos más reciente: el artículo 94 del TR/LCAP de 16 de junio de 2000, y los artículos 208 y 209 del TR/LCSP de 14 de noviembre de 2011.

La segunda es que la contratación administrativa se caracteriza también por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de los resultados económicos del contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del contratista ( artículos 98 del TR/LCAP de 2000 y 215, 231 y 242 del TR/LCSP de 2011). Un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación.

La tercera es que en nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración ('ius variandi' o 'factum principis'), o por hechos que se consideran 'extra muros' del normal 'alea' del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible. Lo cual significa que no toda alteración del equilibrio de las prestaciones del contrato da derecho al contratista a reclamar medidas dirigidas a restablecer la inicial ecuación financiera del vínculo, sino únicamente aquellas que sean reconducibles a esos tasados supuestos de 'ius variandi', 'factum principis', y fuerza mayor o riesgo imprevisible.

Esa regulación tasada de los supuestos excepcionales de restablecimiento del equilibrio económico del contrato ha estado presente en esa sucesiva legislación de contratos públicos que antes se ha mencionado. Así, los artículos 144 y 163 del TR/LCAP de 2000 , que regulaban medidas de reparación para los supuestos de fuerza mayor y ejercicio del 'ius variandi'; el artículo 248.2 de ese mismo TR/LCAP , introducido por la Ley 13/2003, de 23 de mayo reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que refiere el deber de la Administración de restablecer el equilibrio económico del contrato a los supuestos de 'ius variandi', fuerza mayor, 'factum principis' y previsiones del propio contrato; y el artículo 258.2 del TR/LCSP de 2011 , que viene a reproducir el contenido del anterior precepto. Y en esa misma línea se han movido los artículos 24 y 25 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, que vienen a contemplar desequilibrios debidos a decisiones de la Administración.

Finalmente, la cuarta y última consideración es que, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla».

NOVENO.- Sin embargo, sí es justificada la infracción del artículo 19 de la LOTT de 1987 que es denunciada en relación con la denegación de la revisión de tarifas que había sido solicitada.

Lo es porque el artículo 19 de la LOTT antes transcrito, en su apartado 2, dispone la cobertura económica que han de cumplir las tarifas para que pueda considerarse que se mantiene el equilibrio económico del servicio, así como la normalidad que ha de concurrir a estos efectos en cuanto a las condiciones de productividad y organización; y, en su apartado 3, regula la revisión de las tarifas como consecuencia única, pero obligada, de la alteración de la economía del servicio que se haya producido. Esto es, hay en esta legislación especial de transportes una regulación especial de la alteración de la economía del contrato y de sus específicas consecuencias que se aparta del régimen general que antes ha sido expuesto , y que se concreta únicamente en el derecho a solicitar una revisión de las tarifas para ejercicios futuros y no otorga derecho a pedir indemnizaciones por las perdidas sufridas antes de solicitarse la revisión de tarifas.

De lo que resulta que, constando una situación de déficit en un determinado ejercicio, la revisión resulta procedente para el siguiente cuando haya sido solicitada por el titular de la concesión.

Y, consiguientemente, resulta también que no ha sido acertado el criterio de la sentencia recurrida de no haber ponderado dicho déficit en orden a decidir la improcedencia de la solicitud de revisión de tarifas.' Expuesto lo anterior, pasando ahora a examinar los distintos escritos a los que alude el actor en su demanda a fin de que constara si en ellos se interesaba la revisión tarifaria se comprueba lo siguiente: - En el Escrito de 4/2/2009 ALF solicitaba que se prestase el servicio de la línea MUR-004 solamente los lunes en lugar de hacerlo cinco días a la semana, insistiendo en tal sentido en sus escritos de 5/3/2009, 16/6/2010, 25/10/2010, 3/11/2010, 18/4/2011 y 14/9/2011. Dichos escritos fueron desestimados por las Resoluciones de la Dirección General de Transportes y Puertos de 18/7/2009 (los dos primeros) y de 29/1/2010 (el tercero), las cuales no fueron recurridas quedando por tanto consentidas y firmes, resolviéndose las restantes solicitudes por la Resolución de 17/7/2013, que asimismo denegó la reducción del servicio y que fue confirmada por la Orden del Consejero de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 7/7/2014 desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la anterior.

- Y en los posteriores escritos de 9/9/2013, 5/11/2013, 16/12/2013, 27/1/2014 y 9/5/2014, lo solicitada tampoco fue una revisión de tarifas sino la modificación de la concesión, interesando su compatibilización con el trasporte escolar, la reducción del servicio a un solo día o el pago de subvenciones.

Por tanto, aplicando en este caso la doctrina contenida en la Sentencia nº 1868/2016, de 20 de julio de la Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, dictada en el recurso nº 339/2015 antes transcrita parcialmente, resulta improcedente la reclamación de la indemnización pretendida en la demanda al operar en este caso el principio de riesgo y ventura y ello sin perjuicio del derecho que le asiste a la parte para solicitar de la Administración la revisión de tarifas.



QUINTO . - Todo lo anteriormente razonado determina la desestimación del presente recurso contencioso- administrativo sin hacer expresa condena en costas dada la falta de respuesta expresa de la Administración a la reclamación efectuada.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA, F A L L A M O S Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por Autocares López Fernández, S.L.

contra la desestimación presunta de la solicitud de reequilibrio de las concesiones de transporte regular de viajeros por carretera, con clave MUR004 (Caravaca de la Cruz - Nerpio), MUR-006 (Caravaca - Cañada de la Cruz) y MUR-048 (Caravaca - Lorca), por ser el acto administrativo impugnado conforme a derecho, en lo aquí discutido; sin costas.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de conformidad con lo previsto en el artículo 86.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, siempre y cuando el asunto presente interés casacional según lo dispuesto en el artículo 88 de la citada ley. El mencionado recurso de casación se preparará ante esta Sala en el plazo de los 30 días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el artículo 89.2 de la LJCA.

En el caso previsto en el artículo 86.3 podrá interponerse recurso de casación ante la Sección correspondiente de esta Sala.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.