Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 129/2018, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1030/2016 de 09 de Febrero de 2018

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD VALLADOLID
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección PRIMERA
VALLADOLID C/ Angustias s/n
SENTENCIA: 00129/2018
Equipo/usuario: MPCModelo: N11600C/ ANGUSTIAS S/N N.I.G: 47186 33 3 2016 0005802
PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001030 /2016 MPC
Sobre: ADMINISTRACION AUTONOMICA
De FEDERACION ECOLOGISTAS EN ACCION DE CASTILLA Y LEON
ABOGADO D. LUIS OVIEDO MARDONES
PROCURADOR D.ª MARIA YOLANDA MOLPECERES NIETO
Contra CONSEJERIA DE AGRICULTURA Y GANADERIA -JUNTA DE CASTILLA Y LEON-
ABOGADO LETRADO DE LA COMUNIDAD
PROCURADOR D./Dª.
SENTE NCIA Nº 129
ILMA. SRA. PRESIDENTA:
DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA
ILMOS . SRES. MAGISTRADOS:
DOÑA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid, a 9 de febrero de 2018.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León,
con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:
La Orden AYG/887/2016 de 17 de octubre, por la que se autoriza como medida fitosanitaria la quema
de rastrojos de cereales en Castilla y León.
Son partes en dicho recurso:
Como recurrente, FEDERACIÓN DE ECOLOGISTAS EN ACCIÓN CASTILLA Y LEÓN, representada
y dirigida por el letrado Sr. Oviedo Mardones.
Como demandada, LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN
-CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y GANADERÍA-, representada y defendida por el letrado de los servicios
jurídicos de la Comunidad Autónoma de Castilla y León Sr. Hernández Sutil.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada D.ª ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA.

Antecedentes

PRIME RO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y una vez recibido el expediente administrativo, la representación procesal de la parte recurrente dedujo demanda en la que con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en la misma, solicita de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que estimando la presente demanda, declare no ajustada a derecho la resolución recurrida, declarando su nulidad de pleno derecho o anulando la misma con todo lo demás que proceda en derecho.

Mediante otrosí interesó el recibimiento del pleito a prueba.

SEGUN DO.- En el escrito de contestación la representación procesal de la demandada, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia íntegramente desestimatoria de la demanda, con expresa imposición a la parte recurrente de las costas causadas.

TERCE RO.- No habiéndose recibido el pleito a prueba, ni formulado conclusiones escritas, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día veinticuatro de enero del año en curso.

CUART O.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIME RO.- Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo por la representación procesal de la Federación de Ecologistas en Acción Castilla y León la Orden AYG/887/2016 de 17 de octubre, por la que se autoriza como medida fitosanitaria la quema de rastrojos de cereales en Castilla y León y se pretende que se declare nula de pleno derecho o se anule por no ser conforme a derecho.

La recurrente sostiene en defensa de su pretensión que no constan en el expediente ningún dato o informe que justifique la necesidad de dictar la resolución recurrida como medida fitosanitaria de control de plagas, ni que existan plagas en la Comunidad y que, de existir, la quema de rastrojos sea medio adecuado y necesario, con exclusión de otros, para combatirlas. Alega que la normativa europea aprobada con ocasión o para el abono de las ayudas de la política agraria comunitaria, denominada condicionalidad de las ayudas de la PAC, establece al regular la conservación de los suelos, la prohibición de la quema de rastrojos, salvo por razones fitosanitarias y, a su juicio, la Orden recurrida contraviene esa normativa en la medida en que permite la quema de rastrojos, que es una medida excepcional que solo puede adoptarse por razones fitosanitarias, mediante una autorización en la que de forma genérica se alegue que existen esas razones, sin exigir que se acredite la existencia de una plaga o de un problema fitosanitario y que la quema de rastrojos sea el medio idóneo para hacer frente a ese problema.

Se opone la Administración demandada alegando que el soporte técnico de la Orden se encuentra en el proyecto para el uso del fuego como medida fitosanitaria en cereales en Castilla y León en el marco del Plan Director de lucha contra plagas agrícolas en Castilla y León que, a su vez, se engloba en la Estrategia Regional de Investigación e Innovación para una Especialización inteligente 2014-2020 de Castilla y León, incluida en el Nuevo Modelo de Investigación e Innovación para la mejora de la competitividad del sector agrario y agroalimentario de Castilla y León , así como en el informe emitido por la autoridad ambiental relativo al proyecto para el estudio del uso del fuego como medida fitosanitaria en cereales en Castilla y León, que son los documentos 3 y 4 del expediente. Sostiene que es la falta de información científico-técnica que profundice sobre la eficacia de la quema de rastrojos como medida fitosanitaria lo que justifica el proyecto, por lo que carece de sentido justificar la eficacia de la quema de rastrojos a priori, cuando el objetivo del proyecto de investigación consiste en la propia evaluación del método en la lucha contra las plagas observadas a través del procedimiento de vigilancia y prevención de plagas y enfermedades de los cereales en Castilla y León.

En cuanto a la normativa comunitaria que invoca la parte recurrente, dice que fue derogada con anterioridad al dictado de la Orden recurrida, aunque es cierto que la normativa vigente mantiene la prohibición de la quema de rastrojos, excepto por razones fitosanitarias. Señala que las normas de condicionalidad deben ser respetadas por los beneficiarios de los pagos directos de determinadas primas anuales de desarrollo rural o pagos en virtud de determinados programas de apoyo al sector vitivinícola que, en ningún caso, representan, la totalidad del colectivo agrario y dichas normas no forman parte de la legislación sectorial del uso o prohibición del fuego en superficies de cultivo. Pone de relieve que la Orden recurrida regula la autorización de la quema de rastrojos en superficies cultivadas de cereales sin que esta práctica suponga la reducción de los importes de las ayudas directas y demás primas afectadas como consecuencia del incumplimiento de alguno de los elementos de condicionalidad. Destaca la importancia de los cereales como sustento esencial de gran número de explotaciones agrícolas así como la necesidad de la prevención y control de las plagas agrícolas, siendo preciso el estudio y revisión de metodologías alternativas a los productos químicos, como puede ser la quema de rastrojos, para hacer frente a este problema.

SEGUN DO.- En los documentos 3 (informe del Servicio de Espacios Naturales) y 4 del expediente (informe del jefe de Área de Plagas del Instituto Tecnológico Agrario de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León), invocados por la parte demandada, se pone de relieve que las evidencias científico-técnicas que puedan encontrarse en la bibliografía sobre la eficacia o justificación de la quema de rastrojos como medida fitosanitaria son muy escasas , por lo que se considera que es necesario profundizar sobre el conocimiento de su posible eficacia con carácter previo a una consideración generalizada de esta técnica como teórica contribución a una gestión integrada de plagas y enfermedades en cereales.

El Real Decreto 1078/2014, de 19 de diciembre, por el que se establecen las normas de la condicionalidad que deben cumplir los beneficiarios que reciban pagos directos, determinadas primas anuales de desarrollo rural, o pagos en virtud de determinados programas de apoyo al sector vitivinícola, en su Anexo II 'Buenas Condiciones Agrarias y Medioambientales de la tierra', 'Ámbito de medio ambiente, cambio climático y buena condición agrícola de la tierra', 'Aspecto principal: suelo y reserva de carbono', BCAM 6.

Mantenimiento del nivel de materia orgánica en el suelo mediante prácticas adecuadas, incluida la prohibición de quemar los rastrojos, excepto por razones fitosanitarias, establece que: No podrán quemarse rastrojos en todo el ámbito nacional, salvo que, por razones fitosanitarias, la quema esté autorizada por la autoridad competente, en cuyo caso estará condicionada al cumplimiento de las normas establecidas en materia de prevención de incendios, y en particular, las relativas a la anchura mínima de una franja perimetral cuando los terrenos colinden con terrenos forestales .

En el preámbulo de esta norma se pone de relieve que La Política Agrícola Común, desde los años noventa, ha ido integrando progresivamente las nuevas demandas de la sociedad europea. En este sentido, son condicionantes de la PAC el medioambiente, el cambio climático, la salud pública, la fitosanidad y la sanidad y el bienestar animal.

La reforma de la PAC del año 2003 introdujo el concepto de condicionalidad, que incluía las buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra y los requisitos legales de gestión en materia de medio ambiente, salud pública, zoosanidad y fitosanidad, y bienestar animal.

Este Real Decreto tiene por objeto determinar las normas de la condicionalidad que deberán cumplir, según su art. 1: a) Los beneficiarios que reciban pagos directos, en virtud del Reglamento (UE) n.º 1307/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 637/2008 y (CE) n.º 73/2009 del Consejo.

b) Los beneficiarios que reciban las primas anuales en virtud de los artículos 21, apartado 1, letras a) y b), 28 a 31, 33 y 34 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo.

c) Los beneficiarios que reciban pagos en virtud de los artículos 46 y 47 del Reglamento (UE) n.º 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 922/72, (CEE) n.º 234/79, (CE) n.º 1037/2001 y (CE) n.º 1234/2007.

Y en el art. 3 se establece que: Los beneficiarios a los que se refiere el artículo 1 deberán cumplir las normas de condicionalidad que figuran en el anexo I de este real decreto y las normas en materia de buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra establecidas a nivel nacional, definidas en el anexo II, así como lo que se establezca en las normativas autonómicas en desarrollo de estas obligaciones.

Por tanto, la quema de rastrojos es una actividad no autorizada en su generalidad en cuanto a la condicionalidad de las ayudas vinculadas con la Política Agraria Comunitaria, salvo con carácter excepcional cuando se trate de una medida fitosanitaria y esté autorizada por la autoridad competente.

Por otro lado, en el ámbito de esta Comunidad, la Orden FYM/510/2013, de 25 de junio, por la que se regula el uso del fuego y se establecen medidas preventivas para la lucha contra los incendios forestales en Castilla y León establece como actividad prohibida todo el año en el monte y en los terrenos rústicos a menos de 400 metros del mismo la quema de rastrojos.

Esta normativa, así como el Decreto 63/1985, de 27 de junio, sobre prevención y extinción de incendios forestales en Castilla y León se cita en el preámbulo de la Orden impugnada y se justifica su necesidad en el interés en regular el uso del fuego con carácter excepcional y en la necesidad de conocer los efectos de esta práctica en el tiempo dentro de una estrategia de gestión integrada de plagas y enfermedades.

TERCE RO.- Examinando el articulado y los anexos de la Orden recurrida se comprueba que basta con que el solicitante rellene una solicitud ' para la autorización de quema de rastrojos de cereal como medida fitosanitaria ' que vaya acompañada de un documento (anexo 3) en el que el Alcalde manifiesta tener conocimiento de la solicitud y que le da el visto bueno , limitando la superficie anual a quemar al 25 % de la superficie total de cultivo de cereal que conste en la declaración PAC del solicitante y con los condicionantes que se establecen sobre el momento y circunstancias meteorológicas que han de concurrir y distancias a montes, ZEPAS y recintos agrícolas, para que se pueda llevar la quema de rastrojos solicitada, sin siquiera resolución expresa a partir del sexto día natural de la presentación de la solicitud. En la Disposición Adicional de la Orden, se establece que ' en el caso de declaración de plaga, por resolución del Director General de Producción Agropecuaria e Infraestructuras Agrarias se podrán establecer excepciones a las prohibiciones y condicionantes previstos en el apartado 1 (época de peligro bajo de incendio), 2 (superficie máxima 25%), 5 (recintos agrícolas) y 11 (prohibición de quema de singulares ribazos, regatos, cunetas...) del art. 4 en el ámbito territorial que se determine'. Y en el art. 5 se regulan las consecuencias del incumplimiento de las prohibiciones y condicionantes que son, aparte de las sanciones derivadas del incumplimiento de la normativa que regula el uso del fuego, la reducción de los pagos directos en virtud del Reglamento (UE) no 1307/2013, pagos en virtud de los artículos 46 y 47 del Reglamento (UE) no 1308/2013 y las primas anuales en virtud de los artículos 21, apartado 1, letras a) y b), 28 a 31, 33 y 34 del Reglamento (UE) no 1305/2013, sujetas al cumplimiento de la condicionalidad prevista en el Reglamento (UE) 1306/2013 sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común.

CUART O.- De lo expuesto, resulta que la Orden impugnada no cumple ninguna de las finalidades por las que se dice que se dicta y vulnera el espíritu y finalidad del Real Decreto 1078/2014, que establece las normas de condicionalidad que deben ser cumplidas en el marco de la Política Agrícola Comunitaria, por lo que a continuación se expone.

Estas normas van dirigidas a garantizar unas buenas prácticas agrarias que hagan posible una actividad agraria sostenible y respetuosa con el medio ambiente.

Entre estas medidas, se incluye la prohibición de la quema de rastrojos, cuyos efectos perjudiciales para el medio ambiente no son controvertidos. Su cumplimiento se incentiva mediante las subvenciones de la P.A.C., pues quien no observa esta prohibición ve reducidos los pagos directos en virtud del Reglamento (UE) no 1307/2013, pagos en virtud de los artículos 46 y 47 del Reglamento (UE) no 1308/2013 y las primas anuales en virtud de los artículos 21, apartado 1, letras a) y b), 28 a 31, 33 y 34 del Reglamento (UE) no 1305/2013, sujetas al cumplimiento de la condicionalidad prevista en el Reglamento (UE) 1306/2013 sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común.

Excep cionalmente, se permite la quema de rastrojos por razones fitosanitarias y con autorización de la autoridad competente. En el propio expediente administrativo se reconoce que hay escasa bibliografía sobre la eficacia o justificación de la quema de rastrojos como medida fitosanitaria.

Por tanto, si la quema de rastrojos produce efectos medioambientales negativos no cuestionados y no existe bibliografía que justifique su eficacia como medida fitosanitaria, su utilización tiene un carácter absolutamente excepcional y presupone que el problema fitosanitario efectivamente exista, que esté acreditado, que no existan otras medidas fitosanitarias más respetuosas con el medio ambiente que puedan emplearse y que se haya acreditado que, en ese caso, la quema de rastrojos es útil para ese fin -la eliminación del problema fitosanitario- y no para otros fines.

En la Orden impugnada no se exige prueba alguna que acredite la existencia de un problema fitosanitario. Basta con que se rellene la solicitud de autorización y que dé el visto bueno el Alcalde, cuyos conocimientos en materia fitosanitaria no se presuponen. No se establece ningún mecanismo de control que garantice la certeza de la existencia del problema fitosanitario ni de recogida de datos, por lo que difícilmente puede servir esta Orden para llevar a cabo esa labor investigadora, que se dice ser precisa, sobre la eficacia de la quema de rastrojos como medida fitosanitaria.

Por tanto, lo que habilita la Orden es a tener una autorización de la autoridad competente para llevar a cabo la quema de rastrojos, sin que se haya acreditado la existencia del presupuesto de hecho que habilita la norma para utilizarse como medida fitosanitaria excepcional y no incumplir las normas de condicionalidad, haciendo ineficaz el fin perseguido por la Política Comunitaria Agraria, mediante las subvenciones, de eliminar prácticas agrarias incompatibles con el medio ambiente.

QUINT O.- Por lo expuesto, se estima el recurso contencioso-administrativo y se declara nula de pleno derecho la Orden impugnada, al amparo del art. 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , con imposición de las costas a la parte demandada, de conformidad con lo establecido en el art. 139.1 de la LJCA .

En aplicación del principio de moderación, con entidad superior al que pueda aplicarse en las relaciones entre abogado y cliente, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos ha de ser la cifra de 1.500 euros, IVA no incluido.

Visto s los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la FEDERACIÓN DE ECOLOGISTAS EN ACCIÓN CASTILLA Y LEÓN, debemos declarar y declaramos nula de pleno derecho la Orden AYG/887/2016 de 17 de octubre, por la que se autoriza como medida fitosanitaria la quema de rastrojos de cereales en Castilla y León, con imposición de las costas a la parte demandada con el límite fijado en el fundamento de derecho quinto.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe interponer recurso de casación si concurren los requisitos exigidos en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución.

Una vez firme, publíquese el fallo de la sentencia en el mismo diario oficial en que se publicó, en cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 72.2 y 107.2 de la LJCA .

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.