Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1290/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1382/2016 de 26 de Abril de 2019

Encabezamiento

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SENTENCIA Nº 1290/2019
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA
RECURSO DE APELACION Nº 1382/16
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
D.MANUEL LOPEZ AGULLO
MAGISTRADOS
Dª. CRISTINA PAEZ MARTINEZ VIREL
D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA
Sección Funcional 3ª
______________________________________
En la ciudad de Málaga, a veintiséis de abril de dos mil diecinueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía, el recurso de apelación registrado con el número de rollo 1382/16, interpuesto en nombre de
ALQUILER DE CAMIONES, S.A. representada por el Procurador de los Tribunales D. Fernando Marqués
Merelo, contra la sentencia 233/16, de 20 de abril, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo
número 4 de Málaga en el seno del procedimiento ordinario 202/14; habiendo comparecido como apelado
el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MARBELLA, representado por el Procurador de los Tribunales Dª. Amalia
Chacón Aguilar, y HELVETIA COMPAÑÍA SUIZA S.A. DE SEGUROS Y REASEGUROS representada por el
Procurador de los Tribunales D. Eusebio Villegas Peña, se procede a dictar la presente resolución.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA, quien expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el procurador de los Tribunales D. Fernando marqués Merelo se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por silencio de la reclamación de responsabilidad patrimonial cursada por solicitud de fecha 30 de julio de 2008 por la que se entiende rechazada la pretensión indemnizatoria de la recurrente por importe de 76.453,46 euros correspondientes a facturas de suministro de motocicletas a la Policia Local del municipio que permanecen impagadas.



SEGUNDO.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número 4 de Málaga dictó, en este recurso contencioso-administrativo tramitado con el nº PO 202/14, sentencia de fecha 20 de abril de 2016 por la que desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto.



TERCERO.- Contra dicha sentencia por la parte actora se interpuso Recurso de Apelación, en el que se exponen los correspondientes motivos y que fue admitido a trámite, y del que se dio traslado a las partes personadas, oponiéndose a la estimación del recurso la representación procesal de la Administración demandada y de la codemandada, tras lo cual se remitieron seguidamente las actuaciones a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo.



CUARTO.- No habiéndose solicitado celebración de vista o presentación de conclusiones, quedaron los autos, sin más trámite para votación y fallo, designándose ponente y señalándose seguidamente día para votación y fallo, fecha en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia recurrida desestima el recurso contencioso administrativo planteado frente a la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida ante el Ayuntamiento de Marbella con fecha 30 de julio de 2008, por la que se solicita el abono de 76.453,46 euros más intereses correspondientes a facturas impagadas por el suministro de motocicletas a la Policía Local del municipio en base a contratos verbales y escritos, previamente revisados y declarados nulos de pleno derecho.

La sentencia apelada rechaza la pretensión actora al considerar que se trata de obtener una prestación contractual de un contrato anulado por la vía de la responsabilidad patrimonial que no es adecuada, y al entender que no concurre buena fe del reclamante al ser perfecto conocedor de la ilicitud del contrato celebrado.

Frente a esta sentencia se alza la recurrente solicitando el dictado de sentencia que revoque la de instancia, y con ella la resolución administrativa impugnada reconociendo el derecho al percibo de la suma reclamada a razón de las prestaciones realizadas, en base a la infracción del art. 102.4 de LRJAP y PAC por ignorar el derecho del recurrente a ser indemnizado por los daños ocasionado por motivo de la revisión de oficio de los contratos, y por ser contraria a la doctrina jurisprudencial sobre el enriquecimiento injusto luego que se ha justificado la realidad de la puesta a disposición del ayuntamiento de las motocicletas. Imputa a la sentencia un error al considerar que el Sr. Isidoro fuera condenado en el 'caso Malaya' por razón de la adjudicación del contrato de renting de la motocicletas.

El Ayuntamiento apelado y la codemandada HELVETIA COMPAÑÍA SUIZA S.A. DE SEGUROS Y REASEGUROS se oponen el recurso de apelación planteado y solicitan la confirmación de la sentencia apelada en base a sus propios fundamentos que deben motivar la desestimación del recurso de apelación planteado.



SEGUNDO.- Por lo que hace al concreto supuesto de la concurrencia de responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de un acto administrativo, la posibilidad de compensar al ciudadano favorecido por el acto administrativo sobrevenidamente anulado está vinculada al principio de seguridad jurídica que exige la fijeza de las situaciones jurídicas creadas por los actos y disposiciones de las Administraciones, en orden a suministrar la necesaria confianza de los ciudadanos en la gestión administrativa.

El reverso de este planteamiento, que permite moderar la aplicación de esta regla compensatoria prevista en el art. 142.4 de LRJAP y PAC, y en el concreto caso de la revisión de oficio en el art. 102.4 de LRJAP y PAC (hoy sustituidos con similar dicción e idéntico fundamento por los arts. 67.1.II de LPAC y 106.4 de LPAC ), se encuentra en la necesaria ponderación con arreglo al canon de la buena fe, de las circunstancias que permiten observar si tal acto o disposición anulados eran aptos para generar confianza legítima en el administrado favorecido acerca de su legalidad y perdurabilidad de los efectos de tal acto administrativo nulo.

Como recuerda la STS de 8 de junio de 2011, Rec. Casación 2385/2007 'El artículo 142.4 de la Ley 30/1992 afirma que 'la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización', es decir, no basta la anulación del acto para tener derecho a indemnización, que solo procederá cuando anulado el mismo concurran todos los requisitos que la ley exige para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, y que son que el daño o la lesión sean efectivos, evaluable económicamente e individualizado con relación con una persona o grupo de personas'.

De lo anterior se deduce que no es automática la indemnización derivada de la anulación de un acto administrativo, pues tal como dice la STS de 2 de Diciembre de 2009 (Rec. 3650/2005 ) 'Como recogemos en la sentencia de 8 de mayo de 2007 , tratándose de la responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma, entre otras, en sentencias de 5-2-96 , 4-11- 97 , 10-3-98 , 29-10-98 , 16-9-99 y 13-1-00 , que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por la existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados'.

Es decir en primer lugar se ha de acreditar un daño real y concreto, económicamente valuable, relacionado con la actividad administrativa anulada en términos de causalidad, y en último término es necesario realizar un juicio acerca de la antijuricidad del daño que se remite a la valoración de la existencia de un deber legal del administrado de soportarlo.

En supuestos como el presente en el que la reclamación tiene su fundamento en una contratación ilegal y anulada, hemos avalado la oportunidad de hacer extensión mutatis mutandi de los requisitos propios del instituto del enriquecimiento sin causa para que el contratista pueda hacerse acreedor de las deudas derivadas de contratos irregularmente celebrados con una administración pública, equiparando en esos casos el daño reclamado al beneficio injustamente percibido por la Administración sin contrapartida a cambio, si bien hemos matizado que la prosperabilidad de esta reclamación está sujeta a la apreciación de la buena fe del reclamante, que ha de valorarse al caso, teniendo en cuenta que un contrato administrativo desprovisto desde su origen de sus formalidades esenciales no puede generar ninguna confianza en el reclamante, que desarrolla las prestaciones por lo tanto a conciencia de la manifiesta ilegalidad de la contratación, por lo que en ese caso vendría obligado a soportar el daño que le supone la necesaria nulidad del contrato celebrado de manera manifiesta contra la legalidad, entenderlo de otro modo genera un efecto perverso en cuanto que no convendría a reprimir los comportamientos desviados de la legalidad y en su consecuencia fomentaría prácticas corruptas.

En este sentido lo hemos expresado en sentencias de esta misma Sala y sección como la de 15 de marzo de 2018 (rec. 1025/16 ), en la que razonábamos así: ' Luego que reconvertida la reclamación de responsabilidad patrimonial en acción de enriquecimiento injusto, en esta apelación se plantea la concurrencia de los requisitos tradicionalmente exigidos para hacer valer este tipo de pretensiones que no se soportan en la existencia de una convención explícita entre las partes, sino en la constatación de la realidad de un desplazamiento patrimonial que partiendo de la buena fe de quien lo produce da lugar a un desequilibrio económico entre las partes que objetivamente favorece a la reclamada.

Desde la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 28 de enero de 1956, que siguió la doctrina de la Sala primera , pueden considerarse como requisitos para la procedencia de la acción de enriquecimiento injusto o sin causa los siguientes: a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido siempre, que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento.

Como explica la STS de 28 de Abril de 2008, (Rec. 299/2005 ), citada por la más reciente de fecha Sentencia de 23 de marzo de 2015 (Rec. 993/2014 ) 'se ha admitido tal doctrina en el ámbito de los contratos de obras en modificaciones ordenadas por el Director Técnico del Proyecto con el consentimiento tácito o expreso de la administración afectada (20 de diciembre de 1983, 2 de abril de 1986, 11 de mayo de 1995, 8 de abril de 1998) o modificaciones ordenadas por el Director no contempladas en el Proyecto pero, en general, ajustadas a las circunstancias previstas en su desarrollo ( sentencias de 12 de febrero de 1979 , 12 de marzo de 1991 , 4 de marzo de 1997 ), u obras efectivamente realizadas por el contratista y que fueron efectivamente ejecutadas con pleno conocimiento y consentimiento del Equipo Técnico Municipal sin objeción alguna ( sentencia de 22 de noviembre de 2004, recurso de casación 4574/2001 ).

Incluye también una prórroga de un contrato no pactada aunque si prestada de buena fe por la contratista siguiendo ordenes de la administración ( sentencia de 13 de julio de 1984 ) así como un pago a un subcontratista a consecuencia de una subcontrata con consentimiento tácito de la administración en que hubo incumplimiento contractual por ambas partes contratantes.

Y también el exceso de obra realizado y que estuvo motivado por una iniciativa de la propia Administración sin que esta hubiere cuestionado su importe ( sentencia de 11 de julio de 2003, recurso de casación 9003/1997 ).

Asimismo, sin perjuicio de la eventual responsabilidad de las autoridades y funcionarios de un Ayuntamiento que contrató de forma ilegal unas obras de pavimentación, se ha aceptado deberían ser pagadas para no producir enriquecimiento injusto del Ayuntamiento, contrario a la justicia distributiva y a la necesidad de restablecerla, a lo que está obligado este Tribunal. (STS 24 de julio de 1992, recurso de apelación 4011/1990 )'.

De lo anterior se deduce que la ausencia de un actuar malicioso, fraudulento, o de otro modo, la buena fe de quien reclama por este concepto, es presupuesto para el éxito de la acción de enriquecimiento sin causa. Esta buena fe se ha de deducir de las circunstancias concurrentes, y en particular de la confianza que legítimamente el interesado deposita en las órdenes de la administración que encarga las tareas y en la apariencia de legalidad de que aparecen revestidas. Estas condiciones están presentes en supuestos como los que relata la jurisprudencia extractada, en los que se observan irregularidades relativas que no comprometen la buena fe del contratista, por cuanto existe una relación contractual previamente constituida con arreglo a la legalidad, y es dentro de ella que se reciben órdenes de la dirección de obras u otro tipo de instrucciones, con la anuencia explícita o implícita del órgano contratante a pesar de su irregularidad.

Sin embargo, el problema que aquí se suscita está relacionado con la pervivencia del requisito de la buena fe cuando quien reclama lo hace en base a un encargo carente de cualquier viso de legalidad, en aplicación de la máxima de que ninguna confianza puede generar en el administrado la actuación administrativa cuando esta es manifiestamente ilegal.

En este sentido la Sentencia TS de 15 de diciembre de 2011 (Rec. 2074/2008 ) hace alusión a los principios de buena fe y confianza legítima en relación con las reclamaciones inspiradas en la regla de la interdicción del enriquecimiento sin causa, cuando expresa que 'debe tenerse en cuenta que el principio de protección de la confianza legítima del ciudadano en el actuar de la Administración se aplica cuando dicha confianza se funda en signos o hechos externos producidos por la Administración de forma suficientemente concluyente, que induzcan a aquél a confiar en la apariencia de legalidad que la actuación administrativa revela, a través de actos concretos' y en lo relativo a 'la aplicación del principio de la buena fe, entendida dicha buena fe, conforme ha declarado reiterada doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo -entre otras, en sentencias de la Sala Primera de 22 de octubre de 1991 (recurso 2060/1989 ) y 17 de febrero de 1998 (recurso 2153/1996 )- como un concepto jurídico que se apoya en la valoración de una específica conducta deducida de unos hechos, y que se concreta en una acción o conducta basada en una confianza legítima y en un proceder lógico y razonable y no abusivo o fraudulento, que conduce a actuar de determinada manera', y concluye al respecto que que 'Así, la jurisprudencia de esta misma Sala ha venido manteniendo -por todas, en las sentencias de 22 de marzo de 1991 y 17 de febrero de 1998 (recurso 327/1993 )- la necesidad de respetar el principio constitucional de seguridad jurídica, proclamado en el artículo 9º.3 de la Constitución , amparado por la buena fe del ciudadano y la confianza legítima, o fundada esperanza, creada en el destinatario de una concreta actuación administrativa como consecuencia precisamente de un acto externo y concreto de la Administración o de sus agentes, del que puede desprenderse una manifestación de voluntad de la misma.' En este punto merece recordarse que el principio de protección de la confianza legítima opera esencialmente como contrapeso en el marco del ejercicio de las facultades revisoras que la Administración ejerce respecto de sus propios actos, de manera que la producción de actos nuevos no genere un daño excesivo a los administrados que depositaron una confianza razonable en la durabilidad de las situaciones jurídicas creadas por los actos administrativos que precedentes son sustituidos.

Esta teoría formulada por la doctrina alemana y plasmada en la legislación federal sobre procedimiento administrativo bajo la clásica denominación germana del 'vertrauenschutz' o 'protección de la confianza', da el salto a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y por su influencia, a la jurisprudencia patria mediante una aplicación extensiva del principio de buena fe en la actuación de las Administraciones Públicas que consagraba el desaparecido art. 3.1 de la Ley 30/1992 , que hoy suple el art. 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público .

La STS de 15 de julio de 2016 (rec. 482/2014 ), recuerda a este respecto que 'la jurisprudencia de esta Sala, recogida en las sentencias de 10 de mayo de 1999 (RCA 594/1995 ), 17 de junio de 2003 (RCA 492/1999 ) 6 de julio de 2012 (RCA 288/2011 ), 22 de enero de 2013 (RCA 470/2011 ), y 21 de septiembre de 2015 (RCA 721/2013 ), sostiene que el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta 'el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones'.

Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con la sentencia de esta Sala de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998 ) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ), 'en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento', y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ) y nuevamente la ya referenciada de 20 de septiembre de 2012, 'si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado'.

Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de esta Sala de 30 de octubre de 2012 (recurso 1657/2010 ) y 16 de junio de 2014 (recurso 4588/2011 ), se refiere a 'la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión', y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011 ) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014 ), tan solo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, 'que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes'.

La violación del principio de confianza legítima debe ser apreciada por los tribunales de lo contencioso- administrativo cuando constaten que el poder público utiliza de forma injustificada y abusiva sus potestades normativas, adoptando medidas desvinculada de la persecución de fines de interés general, que se revelen inadecuadas para cumplir su objetivo y que sorprendan las expectativas legítimas de los destinatarios de la norma.' En nuestra sentencia de 20 de julio de 2017 (rec. 2/2015 ), abordamos la cuestión del ejercicio de la acción de enriquecimiento injusto por parte de quien realiza trabajos para la Administración sin encontrar amparo alguno en un contrato administrativo licitado y formalizado con las exigencias legales, rechazando que tan grosera anomalía pueda pasar desapercibida al reclamante decayendo el requisito de la buena fe de quien acciona, y así decíamos que 'En esta tesitura la reclamación de la apelante está llamada al fracaso, en un supuesto de flagrante ausencia de contrato administrativo no pueden exigirse deudas a cargo de la Administración bajo el paraguas del principio de enriquecimiento injusto o sin causa, que se ha extendido a supuestos menores en los que se han producido informales modificados contractuales con la anuencia de la Administración pero sin las formalidades exigibles, es una cuestión de ponderación de la gravedad de la irregularidad detectada con el efecto patrimonial que se genera al contratista. De generalizar la aplicación de este principio a supuestos como el presente se fomentarían prácticas administrativas y empresariales desviadas de la legalidad.' Dicho todo lo cual, no puede razonablemente pretender la actora, mercantil integrada en el sector de la construcción y proyección de obras, hacerse acreedora de una suma superior a los 170.000 euros contra la Administración, fruto de un encargo despojado de todos los rigores inherentes a la contratación pública, con absoluto desconocimiento de los principios de transparencia, publicidad, libre concurrencia, igualdad de licitadores, eficacia, eficiencia, oferta económica más ventajosa, y entender que todos estos principios son superables mediante una suerte de encargo 'privado' o verbal de un funcionario subalterno de la GMU, a la sazón responsable de un departamento de arqueología, y que además figura desprovisto de una definición precisa de su objeto y sin precio previamente convenido.

La ejecución de esta tarea de proyección que se dice ejecutada a favor de la Administración municipal a la que se reclama, sin previa licitación ni posterior formalización de ninguna clase por el titular del órgano, excluye la legalidad de la libranza de pagos por este concepto, determina la total ausencia de buena fe por quien ejecuta la tarea tan irregularmente encomendada, que la acepta a sabiendas de su completa oposición a la legalidad.

A este respecto no puede obviar la recurrente la notoriedad pública del dato por ella misma suministrado, en cuya virtud la GMU estuvo incursa en un problema similar de ilegalidad en la contratación administrativa en relación con el encargo del proyecto de urbanización de los muelles 1 y 2 del Puerto de Málaga en el año 2003 (así figura en el documento 5 de la demanda). Además de que es completamente increíble que un profesional de la arquitectura desconozca, no ya el pormenor de las formalidades de la contratación administrativa, sino los más esenciales principios de contratación pública que persiguen garantizar el uso eficiente de los recursos públicos previniendo las corruptelas que los comprometen, fundamento que está al alcance de cualquier ciudadano.' Este mismo fundamento debe presidir la desestimación del presente recurso contencioso administrativo, en el que además de la manifiesta infracción de los principios y rigores elementales de la contratación pública, nos encontramos con una compañía liderada por una persona implicada de forma directa en la corrupción que durante años caracterizó a la dirigencia de la corporación marbellí, y de la que resultaron diferentes condenas penales, circunstancia de la que es reveladora el relato de hechos probados de la sentencia penal parcialmente extractada en el escrito de interposición del recurso de apelación, que demuestra el conocimiento y participación consciente de la representación de la empresa reclamante en el entramado de la corrupción municipal de Marbella.

El recurso de apelación debe ser desestimado.



TERCERO.- En los casos de desestimación del recurso de apelación las costas de esta instacia se impondrán a la parte apelante. ( art. 139.2 de LJCA ), hasta el límite de 1.000 euros por todos los conceptos y para cada una de las coapeladas, en aplicación de la facultad prevista en el art. 139.3 de LJCA .

Vistos los artículos citados y demás de aplicación.

Fallo

Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Fernando Marqués Merelo, en nombre y representación de ALQUILER DE CAMIONES, S.A. confirmando la sentencia recurrida de fecha 20 de abril de 2016 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Málaga , con expresa imposición de costas de esta apelación a cargo de la apelante hasta el límite de 1.000 euros por todos los conceptos y para cada una de las coapeladas.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión al rollo de apelación.

Notifíquese a las partes haciéndoles saber que contra esta sentencia cabe recuso de casación a preparar por escrito ante esta Sala en el plazo de treinta día a contar desde su notificación en los términos del art. 89.2 de LJCA .

Firme que sea, remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de lo Contencioso Administrativo de procedencia para su ejecución.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-