Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1296/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 523/2013 de 09 de Junio de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA, CEUTA Y MELILLA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
RECURSO 523/2013
SENTENCIA NÚM. 1296 DE 2.017
Ilma. Sra. Presidenta:
Doña Inmaculada Montalbán Huertas
Ilmo./a. Sr./ra. Magistrado/a
Don Antonio Cecilio Videras Noguera
Doña María del Mar Jiménez Morera
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En la Ciudad de Granada, a nueve de junio de dos mil diecisiete.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta
y Melilla, con sede en Granada, se ha tramitado el procedimiento ordinario número 523/2013 , siendo parte
demandante DON Eutimio , representado por la Procuradora doña África Valenzuela Pérez y asistido del
Letrado don Eduardo Chacón Solís, y parte demandada la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, PESCA Y
MEDIO AMBIENTE , representada y defendida por la Letrada de la Junta de Andalucía.
La cuantía del recurso es de 4.191, 96 euros.

Antecedentes

I. - Interpuesto recurso contencioso-administrativo, se admitió a trámite el mismo y se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

II. - En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por suplicar a la Sala que se dicte sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, anule el acto administrativo recurrido, dejando sin efecto la resolución, obligando a la administración recurrida a estar y pasar por dicha declaración, con expresa imposición de costas a la misma.

III. - En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó que se desestime el recurso, toda vez que el acto recurrido es conforme a derecho.

IV. - Tras el período de prueba y al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se acordó pasar los autos al Ilmo. Sr. Magistrado Ponente. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Visto, habiendo actuado como Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. don Antonio Cecilio Videras Noguera, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO. - Es objeto de impugnación la Resolución de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de 19 de febrero de 2013, por la que se desestima el recurso de alzada formulado por don Eutimio el 25 de junio de 2009 contra la resolución de la Dirección General de Fondos Agrarios 77/2009, de 19 de mayo de 2009, correspondiente a la campaña 2006/2007, por la que se le inadmite su solicitud de ayudas en relación a la línea de pago único -al no disponer de derechos de pago único-- y se le deniega la solicitud en cuanto a la línea de olivar -al presentarse las incidencias núm. 27 y 37, ' Verifica que la fecha de presentación está fuera de plazo ' y ' Verifica que la fecha de presentación está fuera de plazo en expedientes que solicitan la admisión al régimen de pago único '--.



SEGUNDO. - A) Sobre la solicitud de admisión al régimen de pago único el recurrente alega que la Administración Agraria ha incumplido con la obligación que le imponen el Reglamento 1783/2003 en su artículo 34, el Reglamento 795/2004 en su artículo 12 y el Real Decreto 1617/2005 en su artículo 4.2; por lo que al no enviársele el impreso de solicitud para la admisión al régimen de pago único la Administración incumplido la normativa citada, provocando que su solicitud de admisión fuera de plaza sea por causa imputable a la Administración, como con consta en dos informes que obran en el expediente administrativo y que proponen la admisión del recurrente al régimen del pago único.

B) En primer lugar se ha de realizar una breve consideración sobre los informes obrantes en el expediente administrativo que justificarían la pretensión del recurrente; y es que como es sabido la Administración, aunque tenga una sola personalidad, actúa en distintos ámbitos, lo que provoca que pueda, incluso, efectuar actuaciones contradictorias, como aquí ha ocurrido. Pero lo decisivo y relevante es la decisión final adoptada, que es la que contiene la motivación en la que sustenta la admisión o no de lo solicitado por el particular y que firme en vía administrativa es susceptible de impugnación jurisdiccional.

C) La normativa aplicable al motivo de impugnación que nos ocupa es la siguiente: Reglamento 1782/2003 : Artículo 34.1: ' El primer año en que se solicite el régimen de pago único, la autoridad competente del Estado miembro enviará a los agricultores contemplados en la letra a) del apartado 1 del artículo 33 un impreso de solicitud en el que constarán: a) el importe a que se refiere el capítulo 2 (en lo sucesivo denominado «el importe de referencia»); b) el número de hectáreas contemplado en el artículo 43; c) el número y valor de derechos de ayuda, tal como se definen en el capítulo 3 .'.

Artículo 34.2: ' Los agricultores deberán solicitar el régimen de pago único dentro de un plazo que fijarán los Estados miembros, que no podrá ser posterior al 15 de mayo. '.

Reglamento 795/2004 : Artículo 12.3: ' Cuando un Estado miembro no recurra a la opción establecida en el apartado 2, el Estado miembro enviará el impreso de inscripción mencionado en el apartado 1 del artículo 34 del Reglamento (CE ) nº 1782/2003, antes de una fecha que debe fijar el Estado miembro, pero a más tardar un mes antes de la fecha límite para la presentación de la solicitud al amparo del régimen de pago único .'.

Artículo 12.4: ' El establecimiento definitivo de los derechos de ayuda que deben atribuirse el primer año de aplicación del régimen de pago único estará subordinado a la presentación de una solicitud al amparo del régimen de pago único, de conformidad con el apartado 3 del artículo 34 del Reglamento (CE ) nº 1782/2003 .'.

Real Decreto 1617/2005 : Artículo 4.2: ' Las Comunidades Autónomas comunicarán a los agricultores identificados mediante la Orden APA/1171/2005, de 15 de abril, un mes antes de la fecha límite para la presentación de la solicitud de admisión al régimen de pago único, por cualquiera de las formas posibles que permitan a los mismos el conocimiento de sus propios datos, una solicitud de admisión al régimen de pago único que contenga al menos la siguiente información: a) El importe de referencia. b) El número de hectáreas. c) El número y valor de los derechos de ayuda provisionales .'.

Artículo 4.3: ' El año 2006, primer año de aplicación del régimen de pago único, todos los agricultores deberán solicitar su admisión al mismo en el plazo que se establezca para la presentación de la solicitud única .'.

D) De la lectura de los anteriores preceptos se desprende que los ' impresos de solicitud ' o los ' impresos de inscripción ' vienen referidos a la asignación de derechos provisional o definitiva que a cada agricultor puede corresponderle en el régimen de pago único, gozando de un carácter diferente a la solicitud de admisión al régimen que, en todo caso, debe presentar el agricultor.

Sobre este particular y en línea con lo que se acaba de señalar, esta Sala en sentencia de 10 de marzo de 2014 (Recurso 1678/2008 ), FJ 7, párrafo segundo, indico que ' La Administración le comunicó los datos con los que contaba, y de los que podía derivar la asignación provisional de derechos. Del tenor de los preceptos señalados ha de destacarse que la Administración debe efectuar esta comunicación un mes antes de finalizar el plazo para presentar la solicitud de admisión por el recurrente, pero esto no es la solicitud en sí, sino que ha de presentarse por el interesado dentro del plazo. Lo único que pudiera imputarse a la Administración es que no especificó en la carta remitida al recurrente cuál era el plazo que tenía para presentar la solicitud de admisión, pero esta exigencia no puede extraerse ni del artículo 12.3 del Reglamento comunitario 795/04 ni del artículo 4.2 del RD 1617/2005, de 30 de diciembre .'.

E) Por último, y en relación con el segundo motivo de impugnación que ahora veremos, se ha de señalar que la responsabilidad que atribuye el recurrente a la Administración y que acabamos de examinar no concilia con la asunción de responsabilidad asumida por la Asociación Fedeprol y la SCA Virgen de la Estrella, que la han reconocido por no haber presentado dentro del plazo reglamentario la solicitud única de admisión al régimen de pago único y de ayuda a la campaña 2006 de don Eutimio , una de forma directa y otra subsidiaria; habiéndole transferido la Asociación Fedeprol al recurrente la cantidad de 4.191, 96 euros en concepto de 'Indemnización PAC 2006'. Si la responsabilidad por no haber presentado dentro del plazo reglamentario la solicitud única de admisión al régimen de pago único y de ayuda a la campaña 2006 la asumen estas entidades, se hace difícil compaginar este proceder con el reproche de ilegalidad que se acaba de estudiar y que no puede acogerse.



TERCERO. - A) Desde otra perspectiva, el recurrente acredita documentalmente que el Secretario y Gerente de la Asociación Fedeprol y el representante del puesto de captura SCA Virgen de la Estrella han reconocido su responsabilidad por no haber presentado dentro del plazo reglamentario la solicitud única de admisión al régimen de pago único y de ayuda a la campaña 2006 de don Eutimio ; la Asociación Fedeprol su responsabilidad subsidiaria, en cuanto encargada de vigilar el trabajo de su puesto de captura, y la SAC Virgen de la Estrella su responsabilidad directa, en cuanto que el puesto de captura se encuadra dentro de la estructura organizativa de la SCA; habiendo quedado la responsabilidad resarcida, ya que la Asociación Fedeprol ha transferido al recurrente la cantidad de 4.191, 96 euros en concepto de 'Indemnización PAC 2006' (folios 69 a 72 del expediente administrativo).

Acreditado lo anterior entiende el recurrente que le es de aplicación lo dispuesto en el artículo 34.3 del Reglamento 1783/2003 y en el artículo 4.5 del Real Decreto 1617/2005 , ya que la Instrucción del Director General del FAGA que establece el procedimiento para la realización de los controles sobre las solicitudes de admisión, año 2006, código 2007/FAGA/SPU/57/V1.0, señala que se ha considerado como causa excepcional la no presentación de la solicitud de admisión en plazo, debido a un error en la tramitación por parte de la Entidad Colaboradora; debiendo presentarse por el agricultor, para que se acepte esta causa, un escrito de la Entidad Colaboradora en cuestión, exponiendo las causas y documentando que se ha hecho cargo del pago de la ayuda correspondiente a la campaña 2006, en virtud del Convenio de Colaboración que tiene suscrito con la Consejería de Agricultura y Pesca; causa excepcional que, igualmente, se ha recogido en escrito de la Jefa de Servicio de pago único de la Consejería de Agricultura y Pesca enviado a las Entidades Colaboradoras.

B) La normativa aplicable al presente motivo de impugnación es la siguiente: Reglamento 1782/2003 : Artículo 34.3: ' Salvo en caso de fuerza mayor y de las circunstancias excepcionales mencionadas en el apartado 4 del artículo 40, no se concederán derechos a los agricultores contemplados en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 33 ni a los que reciban derechos de ayuda de la reserva nacional, si no solicitan el régimen de pago único antes del 15 de mayo del primer año de aplicación del régimen de pago único .'.

Artículo 40.1: ' No obstante lo dispuesto en el artículo 37, los agricultores cuya producción, durante el período de referencia, se viese perjudicada por casos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales, ocurridos antes del citado período o durante el mismo, tendrán derecho a solicitar que el importe de referencia se calcule sobre la base del año o años naturales del período de referencia que no se hayan visto afectados por los acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales .'.

Artículo 40.4: ' La autoridad competente reconocerá la existencia de casos de fuerza mayor o de circunstancias excepcionales, por ejemplo, en los siguientes casos: a) fallecimiento del agricultor; b) incapacidad laboral de larga duración del agricultor; c) catástrofe natural grave que haya afectado seriamente las tierras agrarias de la explotación; d) destrucción accidental de los locales ganaderos de la explotación; e) epizootia que haya afectado a una parte o la totalidad del ganado del agricultor .'.

Real Decreto 1617/2005 : Artículo 4.6: ' Salvo causas de fuerza mayor o circunstancias excepcionales incluidas en el artículo 7 de la Orden APA/1171/2005, de 15 de abril, no se concederán derechos definitivos de ayuda si no se solicita la admisión al régimen de pago único .'.

Orden APA/1171/2005, de 15 de abril : Artículo 7.3: ' Se considerarán casos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales, los siguientes: a) Fallecimiento del agricultor o desaparición del mismo. b) Incapacidad laboral de larga duración del agricultor.

c) Catástrofe natural grave que haya afectado seriamente las tierras agrarias de la explotación. d) Destrucción accidental de los locales ganaderos de la explotación o pérdida accidental de los animales. e) Epizootia que haya afectado a una parte o la totalidad del ganado del agricultor. f) Sacrificio obligatorio objeto de un programa de erradicación de enfermedades de los animales .'.

C) La Instrucción del Director General del FAGA que establece el procedimiento para la realización de los controles sobre las solicitudes de admisión, año 2006, código 2007/FAGA/SPU/57/V1.0, y señala que se ha de considerar como causa excepcional la no presentación de la solicitud de admisión en plazo, debido a un error en la tramitación por parte de la Entidad Colaboradora, no puede entenderse como norma jurídica integrada en el ordenamiento jurídico, aunque se hubiese publicado en boletín oficial, pues no consta habilitación legal expresa a dicho organismo.

Es cierto que los Directores Generales frecuentemente dictan circulares e instrucciones, pero en estos casos se trata de un poder doméstico, restringido al ámbito estrictamente organizativo, o de un poder derivado y ejecutivo que se ejerce en virtud de habilitaciones legales concretas. Y si estas Circulares, Resoluciones o Instrucciones incluyen « normas interpretativas o aclaratorias », u otras que pretendan tener contenido normativo, vincularán sólo por razón de obediencia jerárquica a los órganos de gestión dependientes de la Dirección General de que se trate, pero careciendo de valor normativo propio para los ciudadanos y los Tribunales. El artículo 21 LPAC se refiere a las « Instrucciones y órdenes de servicio »: « Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante esos instrumentos ». Queda claro así que son simples órdenes jerárquicas que, aunque vinculen a los agentes, no constituyen Derecho objetivo afectante a los ciudadanos.

D) Por último, a mayor abundamiento, no se puede equiparar a asimilar el supuesto que contempla la Instrucción a los citados en el artículo 40.4 del Reglamento 1782/2003 y en el 7.3 de la Orden APA/1171/2005, de 15 de abril, ya que éstos exigen un acontecimiento imprevisible con origen en factores exteriores a la empresa, independiente de la voluntad del agricultor; suponiendo la previsión de la Instrucción la asunción por parte de la Administración Agraria del coste de los derechos de ayuda de la reserva nacional, cuando la responsabilidad de no haberla percibido el agricultor es exclusiva de Entidades Colaboradoras.

Lo expuesto implica, además, que el Director General del FAGA, de haber tenido habilitación legal expresa no se ha limitado a realizar en la Instrucción una interpretación o aclaración de lo dispuesto por el Reglamento 1783/2003 y el Real Decreto 1617/2005, ejercitando el poder derivado y ejecutivo de una eventual habilitación, sino que con la Instrucción pretendía innovar el ordenamiento jurídico con una nueva circunstancia excepcional, lo que siempre le hubiese estado vetado.



CUARTO. - Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede la expresa condena en costas a la parte recurrente; si bien, conforme al apartado tercero, se señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas respecto de los honorarios de Letrado por todos los conceptos, la de mil quinientos euros; atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Eutimio contra la Resolución de la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, PESCA Y MEDIO AMBIENTE de 19 de febrero de 2013, por la que se desestima el recurso de alzada formulado el 25 de junio de 2009 contra la resolución de la Dirección General de Fondos Agrarios 77/2009, de 19 de mayo de 2009, correspondiente a la campaña 2006/2007, por la que se le inadmite su solicitud de ayudas en relación a la línea de pago único y se le deniega la solicitud en cuanto a la línea de olivar , por ser ajustada a Derecho.

IMPONER LAS COSTAS PROCESALES de esta instancia conforme a lo señalado en el fundamento jurídico cuarto.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 01 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el artículo 88.2 y 3 de la LJCA . El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los artículos 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024052313, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la referida Disposición Adicional Decimoquinta o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio junto con el expediente administrativo al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, e indicar el órgano responsable del cumplimiento del fallo conforme previene la Ley, dejando constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.