Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 13/2020, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 274/2018 de 10 de Enero de 2020

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION - 274/2018

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

SENTENCIA NÚM. 13/2020

Presidente:

Don Carlos Altarriba Cano

Magistrados:

Don Rafael Pérez Nieto

Doña Amparo Iruela Jiménez,

Don Antonio López Tomás,

En la ciudad de Valencia a diez de enero de dos mil veinte.

Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso de apelación tramitado con el núm. de rollo 274/2018, contra el auto dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Alicante en el procedimiento de solicitud de entrada registrado con el nº 255/2018. Ha sido parte apelante la JUNTA CENTRAL DE USUARIOS DEL VINALOPÓ, L'ALACANTÍ Y CONSORCIO DE AGUAS DE LA MARINA BAJA, representada por el procurador don Juan T. Navarrete Ruiz y asistido por el letrado don Vicente José Amorós Torregrosa y parte apelada la Generalitat Valenciana, representada por el Letrado de sus servicios jurídicos. Ha sido ponente el Magistrado don Antonio López Tomás.

Antecedentes

PRIMERO.-Con fecha de 27 de marzo de 2018 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Alicante dictó auto núm. 55/2018 autorizando a la administración la entrada a entrar en la parcela donde se ubica el Embalse El Toscar, a efectos de la entrega del dominio de las obras conforme a la Resolución del Secretario Autonómico de Medio Ambiente y Cambio Climático de fecha 14 de marzo de 2017, y poder llevar a cabo la ejecución forzosa de la Resolución del Subsecretario de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural de 28 de septiembre de 2017, por la que se aprueba el gasto y ordena la ejecución de 'tareas de mantenimiento, conservación e inspección a realizar en las instalaciones del Embalse El Toscar', (...)

SEGUNDO.-Por la representación de la JUNTA CENTRAL DE USUARIOS DEL VINALOPÓ, L'ALACANTÍ Y CONSORCIO DE AGUAS DE LA MARINA BAJA se interpuso recurso de apelación contra el referido auto. El recurso fue admitido por el Juzgado y se dio traslado del mismo a la representación procesal de la Generalitat Valenciana como parte apelada, la cual se opuso a dicho recurso e interesó la confirmación de la sentencia.

TERCERO.-El Juzgado elevó las actuaciones a este Tribunal. Una vez recibidas y formado el correspondiente rollo, tras los trámites pertinentes se dictó providencia señalando votación y fallo para el 8 de enero de 2020.

Fundamentos

PRIMERO.- La JUNTA CENTRAL DE USUARIOS DEL VINALOPÓ, L'ALACANTÍ Y CONSORCIO DE AGUAS DE LA MARINA BAIXA interpone recurso de apelación contra el referido auto autorizando la entrada alegando, en síntesis, las siguientes cuestiones. En primer lugar, se alega que la solicitud presentada ante el juzgado lo es en realidad para llevar a cabo la entrega del dominio del Embalse, que en modo alguno está acordada por las Resoluciones en las que se pretende amparar. En segundo lugar, se señala que ya el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Alicante desestimó mediante auto 15/2017 de 19 de enero, una solicitud anterior, y que dicho auto devino firme. Se relata que contra la Resolución de 14 de marzo de 2017 como frente a la de 28 de septiembre de 2017 se ha interpuesto recurso contencioso administrativo, que se tramita ante esta Sala y Sección, bajo el nº 2/2018,m en el que se ha solicitado la adopción de medida cautelar. Asimismo, se indica que las resoluciones en las que se pretende fundamentar la entrada no contienen ninguna orden o mandato de tener que entregarse ni el dominio ni la posesión del Embalse a la Consellería, indicando que la entrega del embalse a la Junta Central se realizó en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 8/2002, y que la Junta tiene la posesión y uso legítimo del Embalse por Resolución de 14 de julio de 2014. En tercer lugar, alega que la Resolución de 28 de septiembre de 2017 por la que se encomiendan tareas de mantenimiento y conservación a TRAGSA, además de ser un gasto innecesario, no conlleva tampoco la toma de posesión del citado Embalse. En su fundamentación jurídica se hace referencia a la excepción de cosa juzgada, y a la inexistencia de los presupuestos del artículo 8.6 LJCA para acordar la entrada al Embalse y para la entrega de la posesión.

SEGUNDO.-La Generalitat Valenciana se opone al recurso alegando que hay que partir de la Resolución de 14 de marzo de 2017, que declara la nulidad de la Resolución de 7 de abril de 2015, por la que se entregaba el dominio del Embalse a la Junta Central, y que el argumento es que el citado embalse constituye un bien de dominio público que no puede ser objeto de transmisión, por lo que es irrelevante que exista un mandato expreso para recuperar la posesión. Además, se añade que para ejecutar las tareas recogidas en la Resolución de 28 de septiembre de 2017 es imprescindible la entrada en las instalaciones. Con referencia al anterior auto dictado por el juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Alciante denegando la entrada, dicha denegación tiene lugar por la falta de notificación al interesado de las resoluciones dictadas, y, por lo que a la interposición de recursos contra las resoluciones citadas con solicitud de medida cautelar, indica que la Dirección general del Agua citó a la Junta Central el 24 de abril (de 2018) a fin de acceder a las instalaciones. Por lo que a la entrega en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 8/2002, de Ordenación y Modernización de las Estructuras Agrarias de la Comunidad Valenciana, considera que dicha ley no determina que la entrega hubiera de ser obligatoria, necesariamente, en todos los casos. Por lo que se refiere a la Resolución de 14 de julio de 23014, la misma afecta a la cesión de uso, y queda patente que en la misma no se entrega la posesión del embalse. Se relata que la encomienda a TRAGSA se realiza en el ejercicio de las competencias fijadas en el artículo 17.2 del ROF de la Consellería de Agricultura y, por último, realiza una serie de afirmaciones referidas a la suspensión del auto recurrido.

TERCERO.-Como esta misma Sala y Sección indicó en su Sentencia 358/2019, de fecha 19 de junio de 2019 (recurso 299/2017):

...El art. 8.6 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , atribuye a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo el conocimiento de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración Pública.

El adecuado enjuiciamiento de la legalidad de la autorización judicial ha de partir de las siguientes premisas básicas:

a) la autorización judicial se exige cuando la ejecución de un acto administrativo requiera la entrada en un domicilio y se haya denegado por parte del titular, y así se recogía en el art. 96.3 de la Ley 30/1992 .

b) desde la perspectiva constitucional, el T.C. tiene señalado ( SSTC nº 139/2004, de 13 de septiembre , y nº 189/2004, de 2 de noviembre , entre otras) que el control que le corresponde efectuar al Juez que otorga la autorización de entrada es el de 'garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio', lo cual significa que no es el Juez de la legalidad y de la ejecutividad del acto de la Administración, sino el Juez de la legalidad de la entrada en domicilio y, por tanto, no le corresponde enjuiciar la adecuación a Derecho del acto administrativo que pretende ejecutarse. De ahí que la atribución de ese Juez quede limitada a efectuar una ponderación previa de los derechos e intereses en conflicto, autorizando la entrada, en el caso de que proceda, de la forma menos restrictiva posible del derecho a la inviolabilidad del domicilio, es decir, disponiendo que la entrada se lleve a cabo de tal modo que no se produzcan más limitaciones al derecho que consagra el art. 18.2 CE que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto. Junto a estas exigencias, el Tribunal Constitucional ha señalado también que han de precisarse por el Juzgado los aspectos temporales de la entrada y el número de intervinientes en la diligencia, pues estas cuestiones no pueden quedar a la discrecionalidad unilateral de la Administración.

c) No obstante lo anterior, el Tribunal Constitucional ha matizado que el otorgamiento de esta clase de autorizaciones de entrada no puede efectuarse sin llevar a cabo ningún tipo de control judicial sobre el acto administrativo para cuya ejecución se insta la autorización por la Administración, pues si así se hiciera los órganos judiciales autorizantes no cumplirían la función de garantizar el derecho a la inviolabilidad del domicilio que constitucionalmente les corresponde. Por esa razón el T.C. ha sostenido que el Juez debe comprobar, por una parte, que el interesado es el titular del domicilio en el que se autoriza la entrada; por otra, que el acto cuya ejecución se pretende tiene una apariencia de legalidad, con el fin de evitar que se produzcan entradas arbitrarias; asimismo, asegurarse de que la ejecución de ese acto requiere efectivamente la entrada domiciliaria; y finalmente, verificar si la orden de entrada está en consonancia y se ajusta a los fines del acto cuya ejecución de pretende y se respeta el principio de proporcionalidad.

En definitiva ha de concluirse que, desde la doctrina constitucional, la resolución judicial por la que se autoriza la entrada en un domicilio se encuentra debidamente motivada y, consecuentemente, cumple la función de garantía de la inviolabilidad del domicilio que le corresponde si, a través de ella, puede comprobarse que se ha autorizado la entrada tras efectuar una ponderación de los distintos derechos e intereses que pueden verse afectados y adoptando las cautelas precisas para que la limitación del derecho fundamental que la misma implica se efectúe del modo menos restrictivo posible.

d) por otra parte, según tiene asimismo señalado la jurisprudencia, la autorización de entrada no puede otorgarse si el acto administrativo para cuya ejecución se insta esa entrada ha sido impugnado en sede contencioso-administrativa y se halla pendiente de resolver la medida de suspensión, o si dicha medida cautelar ha sido ya acordada.

e) en cuanto a qué debe entenderse por domicilio a efectos del art. 18.2 de la C.E., el Tribunal Constitucional tiene declarado (por todas, STC, Sección 1ª, nº 120/2014, de 17 de julio) que ['el domicilio, lugar de residencia habitual, según definición legal ( art. 40 CC), acota el espacio donde el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales, haciéndolo con la libertad más espontánea ( STC 82/1984 ) y, por ello, su protección tiene un carácter instrumental para la defensa del ámbito en el cual se desarrolla la vida privada. Existe, pues, un nexo indisoluble de tal sacralidad de la sede existencial de la persona, que veda toda intromisión y, en concreto, la entrada y el registro en ella y de ella, con el derecho a la intimidad, por lo demás contenido en el mismo precepto que el otro ( art. 18.1 y 2 CE )' ( STC 50/1995, de 23 de febrero , FJ 5). El hecho de que el legislador haya otorgado especial protección a la entrada en los locales cerrados sin acceso al público, no necesariamente conlleva el reconocimiento de esa misma protección para los demás locales. Únicamente aquellos espacios que merecieran la consideración de domicilio, son los que se encuentran cubiertos por las garantías establecidas en el art. 18.2 CE , el cual establece que 'ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito'].

CUARTO.- Pues bien, así planteada la cuestión, el auto apelado dispuso autorizar a la Dirección general del Agua (Consellería de Agricultura, Generalitat Valenciana) a efectos de la entrega del dominio de las obras conforme a la Resolución del Secretario Autonómico de Medio Ambiente y Cambio Climático de fecha 14 de marzo de 2017, y poder llevar a cabo la ejecución forzosa de la Resolución del Subsecretario de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural de 28 de septiembre de 2017, por la que se aprueba el gasto y ordena la ejecución de 'tareas de mantenimiento, conservación e inspección a realizar en las instalaciones del Embalse El Toscar'. Fundamenta el Juzgado la referida autorización en los siguientes términos:

Del análisis de la solicitud y documentos adjuntos resulta que en el presente caso ha quedado acreditado que las Resoluciones del Secretario Autonómico de Medio Ambiente y Cambio Climático de fecha 14 de marzo de 2017, y del Subsecretario de la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural de 28 de septiembre de 2017, han sido dictadas por Autoridad Competente y han sido debidamente notificadas a los interesados habiendo sido convocada la Junta Central de Usuarios del Vinalopó, Alacantí y Consorcio de Aguas de la Marina Baja, en varias ocasiones para proceder a la

recepción, entrega de llaves y comprobación del estado de las instalaciones del Embalse para la toma de posesión por parte de la Consellería de Agricultura, habiendo sido rehusadas las notificaciones y no habiéndose personado a la citación. En consecuencia, y por lo expuesto, es por lo que procede acceder a lo peticionado, autorizando la entrada interesada.

La Sala, a la vista de las actuaciones practicadas y de la documentación que ha quedado unida a autos a resultas de la misma, así como de los documentos obrantes en los autos de instancia, considera que procede la revocación del auto apelado, según se pasa seguidamente a fundamentar.

Tal como ha sido expuesto en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, uno de los requisitos esenciales exigidos por la jurisprudencia constitucional para que el otorgamiento de una autorización judicial de entrada que habilite a la administración para entrar en un domicilio o lugar cuyo acceso dependa del consentimiento de su titular con la finalidad de proceder a la ejecución forzosa de sus actos respete el derecho constitucional del interesado a la inviolabilidad domiciliaria proclamado en el art. 18.2 de la CE , es que el acto administrativo para cuya ejecución se insta la entrada no se encuentre impugnado en sede contencioso-administrativa y se halle pendiente de resolver la suspensión cautelar solicitada, o dicha medida cautelar haya sido ya acordada.

En el caso enjuiciado consta en la documentación que figura en los autos que antes del dictado por el Juzgado de instancia el auto de 27 de marzo de 2018 la JUNTA CENTRAL DE USUARIOS DEL VINALOPÓ, L'ALACANTÍ Y CONSORCIO DE AGUAS DE LA MARINA BAIXA ya había interpuesto recurso contencioso- administrativo contra la resolución de 14 de marzo de 2017 y se había solicitado la adopción de medida cautelar. En consecuencia, el precitado auto de 27 de marzo de 2018 recayó, pues, estando pendiente una solicitud de tutela cautelar ante esta misma Sala y Sección, que fue resuelta mediante auto de 19 de diciembre de 2018, siendo desestimado el recurso de reposición contra el mismo mediante auto de 29 de enero de 2019.

Por tanto, la cuestión relativa a la restitución del Embalse del Toscar a la Consellería de Agricultura para cuya ejecución forzosa se solicitó la autorización judicial habilitante para la entrada domiciliara se encontraba recurrida cuando se dictó por el Juzgado el auto de entrada el día 27 de marzo de 2018, si bien en esta fecha la ejecución de esa orden no se encontraba suspendida cautelarmente,

En definitiva, se impone, por la fundamentación expresada, la denegación por la Sala de la solicitud municipal de autorización de entrada domiciliaria, y procede, por consiguiente, la revocación del auto apelado.

QUINTO.-Dicho lo cual, el auto de instancia debe ser revocado por el motivo que se acaba de transcribir, y procede rechazar expresamente las alegaciones relativas a la existencia de cosa juzgada y a que la entrega de la posesión no viene amparada por las resoluciones que se mencionan. En efecto, por lo que a la primera cuestión se refiere, no concurre la excepción de cosa juzgada ya que la denegación acordada en su día no lo era en cuanto al fondo del asunto sino por motivos formales, de forma que subsanados éstos, queda expedita la vía para una nueva petición que es la formulada en autos.

En cuanto a la inexistencia de los presupuestos del artículo 8.6 LJCA para acordar la entrega, a efectos de lo que en esta litis importa resultan irrelevantes las alegaciones realizadas, por cuanto, tal como ha sido ya apuntado, el juez que otorga la autorización de entrada solicitada por la Administración para poder ésta ejecutar sus actos administrativos es garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio y demás lugares cuyo acceso requiera la autorización de su titular, de manera que no es el juez de la legalidad y de la ejecutividad del acto de la Administración, sino el juez de la legalidad de la entrada en domicilio y, por tanto, no le corresponde enjuiciar la adecuación a derecho del acto para cuya ejecución forzosa la Administración precisa la autorización judicial que le habilite para entrar en el domicilio y demás lugares aludidos, sino que basta que aquél lleve a cabo un control de la apariencia de legalidad del acto administrativo.

En efecto, en el presente caso, la Resolución de 7 de abril de 2015 determina que terminadas las obras del embalse del Toscar, ejecutadas conforme a Proyecto y encontrándose las mismas en condiciones técnicas de aptitud para el fin a que se destinan, la Dirección general del Agua acordó hacer entrega de la referida obra y trasmitir por dicho acto el dominio a la Junta Central. Sin embargo, dicha resolución fue recurrida en alzada, y mediante Resolución de fecha 14 de marzo de 2015 del Secretario Autonómico de Medio Ambiente, se estimó el recurso interpuesto por la Comunidad General de Usuarios del Medio Vinalopó y L'Alacantí y dejó la misma sin efecto. Sobre la base de esta resolución, y la de 28 de septiembre de 20917, se solicita la entrada. En consecuencia, ese control de la apariencia de legalidad del acto administrativo que ha de efectuar el juez antes de otorgar la autorización de entrada se extiende, según la doctrina constitucional, a aspectos fundamentales tales como examinar la competencia del órgano administrativo para dictar el acto para cuya ejecución se solicita por la administración dicha autorización judicial habilitante, o si el mismo ha sido dictado en el seno del correspondiente expediente administrativo, o si se encuentra suficientemente motivado; dicho control, pues, no puede versar sobre las cuestiones planteadas por el apelante, que en nada afectan a las circunstancias citadas.

En suma procede, de conformidad con todo lo fundamentado, la denegación de la autorización judicial de entrada instada por la generalitat Valenciana ahora apelada, por no concurrir los requisitos exigidos en el 8.6 de la Ley 29/1998 y la jurisprudencia que desarrolla este precepto legal, procediendo, por ende, la estimación del presente recurso de apelación y la revocación del auto recurrido.

SEXTO.-En aplicación del art. 139.2 de la Ley precitada Ley 29/1998 , no ha lugar a hacer expresa imposición de las costas procesales de esta segunda instancia, al estimarse el recurso de apelación.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación

Fallo

1º.- ESTIMAMOSel recurso de apelación interpuesto por la representación de la JUNTA CENTRAL DE USUARIOS DEL VINALOPÓ, L'ALACANTÍ Y CONSORCIO DE AGUAS DE LA MARINA BAIXA contra el auto dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Alicante en el procedimiento de solicitud de entrada registrado con el nº 255/2018. Ha sido parte apelante

2.- Revocar el auto apelado y, en su lugar, denegar la autorización judicial solicitada por la Dirección general del Agua para la entrada en la parcela donde se ubica el Embalse El Toscar

3.- No hacer expresa imposición de costas procesales causadas en esta segunda instancia.

La presente sentencia no es firme y contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo o, en su caso, ante esta Sala, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de 30 días, desde el siguiente al de su notificación, y en la forma que previene el vigente art. 89 de la LJCA .La preparación deberá seguir las indicaciones del acuerdo de 19-5-2016 del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo (BOE núm. 162, de 6-7-2016), sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los autos con el expediente administrativo al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente que ha sido para la resolución del presente rollo de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico. En Valencia, a la fecha arriba indicada.