Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 130/2019, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 309/2017 de 01 de Marzo de 2019

Encabezamiento

APELACIÓN 309/2017
SENTENCIA N.º 130
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Ilmo. Sres.:
D. Carlos Altarriba Cano
Dª Desamparados Iruela Jiménez
Dª Estrella Blanes Rodriguez
Dª Lucia Deborah Padilla Ramos
En Valencia, a 1 de marzo del año 2019.
Visto el recurso de apelación nº 309/17 interpuesto por el procurador de los tribunales Dº Carlos Gil
Cruz, en nombre y representación de Emilio , asistido por el letrado D. Juan Ramón Fuster Gómez, contra la
Sentencia nº 207/17, de de 14 de junio, dictada en el Recurso Contencioso-Administrativo nº 108/17, tramitado
por el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 10 de Valencia , sobre responsabilidad patrimonial. Ha
comparecido como apelado el Excmo. Ayuntamiento de Valencia, representado por el procurador D. Juan
Salavert Escalera y defendido por el letrado de su servicio jurídico.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de lo contencioso citado se remitió a esta Sala el Recurso contencioso- administrativo arriba citado seguido a instancia de la actora, procedimiento que concluyó por Sentencia del Juzgado de fecha, cuyo fallo desestimaba la pretensión del actor.



SEGUNDO.- Notificada la anterior resolución a las partes intervinientes, se interpuso recurso de apelación por las representaciones mencionadas, alegando substancialmente que procedía la revocación de la sentencia dictada.



TERCERO.- La apelada, por su parte, formalizó escrito de oposición el Recurso de Apelación en el que substancialmente se hacía constar que, procedía la confirmación de la sentencia.



CUARTO.- Elevadas las actuaciones a la Sala se formó el presente Rollo de Apelación por Diligencia de Ordenación, en la que se acordó admitir a trámite el recurso, quedando señalado para su votación y fallo el día , teniendo así lugar.

En la tramitación del presente Rollo se han observado todas las formalidades referentes al procedimiento.

Ha sido el ponente para este trámite el Ilmo. Magistrado Dº Carlos Altarriba Cano, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia en cuestión, desestima el recurso contencioso administrativo planteado contra un acuerdo de fecha 9 de diciembre 2016, denegatorio de responsabilidad patrimonial interesada por la anulación de un acto, por un importe de 95.338'0 euros; motivado por un funcionamiento normal de servicio público de concesión de licencias, que no tiene el particular el deber jurídico de soportar.



SEGUNDO.- Para mejor determinar los temas sometidos a debate procede hacer las siguientes precisiones fácticas a).- El 15 de febrero del 2007 Don Emilio obtuvo del ayuntamiento de Valencia licencia para actividad el de cafetería con ambientación musical en local sito en el número NUM000 de la CALLE000 , de Valencia, con advertencia de que, previamente le inicio de la actividad, debía obtener licencia de funcionamiento para ejercerla; lo que fundamentalmente consiste en un acta de comprobación favorable.

b).- Conocemos los acontecimientos posteriores, por una sentencia firme de la sala que determina las precisiones de hecho necesarias al efecto y que, en concreto, son las siguientes c).- El 15 de mayo de 207, presenta la documentación para que la administración le otorgue la autorización de inicio de la actividad.

d).- Realizada por la administración visita de inspección, se observa que: ' el certificado acreditativo de la eficacia de las medidas de prevención de ruidos no incluye la repercusión de las persianas ni de la ambientación musical, incluye la repercusión de la cocina y la campana extractora cuando la actividad no puede disponer de cocina. Tampoco incluye la repercusión del arrastre del mobiliario que no dispone de medidas correctoras. Falta en algunas zonas alumbrado de emergencia, el local presenta cables sueltos y sin la protección adecuada. No presenta boletín de reconocimiento de la instalación eléctrica y no dispone de limitador registrador precintado a un nivel de emisión de 90 dBA '. Se le concede a la actora un plazo de 10 días para subsanación.

e).- El 24 de abril de 2008, la actora comunica la subsanación de las deficiencias observadas y la administración gira una nueva visita de inspección el 3 de junio de 2008, observado las siguientes deficiencias: ' el nivel de ruido transmitido por la persiana a la vivienda colindante, es superior al máximo permitido, los taburetes, mesas y sillas no disponen de medidas correctoras, las puertas del vestíbulo no cierran automáticamente ' En esta misma inspección, se programa el limitador de ruido y se precinta un micrófono en el centro de la pista, concediéndose al actor nuevo plazo de 10 días para subsanar.

f).- El 21 de octubre de 2008, la administración realiza una nueva inspección en la que se comprueba que, ' se han adoptado las medidas correctoras en el mobiliario, se ha cambiado la persiana por una reja, el cierre automático de las puertas está en condiciones adecuadas y efectuada una comprobación de los datos almacenados en el limitador, se observa que los niveles de emisión han sido respetados, (F. 216 y 217 del Expediente) ' g).- Entre el 5 de diciembre de 2008 y el 30 de abril de 2009, se levantan varias actas de inspección: por incumplir medidas de evacuación y no disponer de seguro (5 de sptiembre), momento en que por la policía nacional se incautan a diversos clientes estupefacientes y se practican detenciones; por incumplir las medidas de evacuación, tener la puerta de acceso cerrada y tapado el sistema de limitación , ( 29 de marzo); por tener la puerta de acceso cerrada y tapado el limitador, (23 de abril).

h).- El 30 de abril de 2009, se deniega la licencia de funcionamiento y se ordena el cese de la actividad.

i).- El juzgado de lo contencioso administrativo número uno de Valencia, en sentencia número 54/2010 , desestimó recurso contencioso-administrativo interpuesta la apelación, esta sala, en sentencia número 314/ el 4 de abril del 2014 , estimó el recurso contencioso al considerar, conforme a la normativa aplicable, que el interesado había adquirido la licencia de funcionamiento por silencio administrativo positivo.

En esta misma sentencia se señalaba que ' parece que locales un tugurio, pero su cierre del hacerse por otros cauces y con suficientes garantías, no mediante la privación sin más de derechos o por desconocimiento de los adquiridos ' .

d).- A el 17 de septiembre 2014 la actora interpuso reclamación por responsabilidad patrimonial derivado de la nulidad de la resolución del ayuntamiento de Valencia del 30 de abril del 2009, según poníamos de manifiesto en nuestra sentencia, que hemos citado.

e.).- Obra el expediente una propuesta de resolución estimatoria de reclamación formulada por la actora, admitiendo un importe indemnizatorio de 95.338,04 euros, en concepto de: resarcimiento de inversión amortizada 21.216'24 €; coste del despido empleado, 1.414,61 euros; alquiler del local, 10.558,80 euros; y por rendimientos dejados de percibir, desde mayo del 2002 hasta abril de 2014, 62.148'39,00 € en este informe de la administración se ponía de manifiesto que, ' es evidente que el cierre de un negocio es un perjuicio para su titular y que el interesado no está obligado a soportar cuando el cierre (previa denegación de la licencia que ya se había obtenido por silencio), no se acordó de acuerdo con la legalidad, como reconoce la sentencia de la sala, generándose con ello la responsabilidad de la administración por su actuación irregular, que ha redundado en un perjuicio indemnizable

TERCERO.- La sentencia de instancia al desestima el recurso dice, de la responsabilidad, ' no es automática. Criterio que en todo caso se comparte por el juzgador A la vista de que la cuestión no eres, ni mucho menos, indubitada; ya que en primera instancia el juzgado de lo contencioso número uno de este partido había desestimado la demanda, siendo diferente criterio de la sala de apelación qué la estima, evidenciando con ello más que razonables dudas de derecho que determinan que la actuación administrativa no puede ser sin más categorizar irracional o contraria norma de forma indubitable. La administración este sentido ejerce una función de intervención a través de potestad de forma obligatoria, pues debe controlar la legalidad de los establecimientos y velar por el cumplimiento de la normativa existente. No es exigible por tanto la misma el pleno y constante acierto su apreciación de los casos dudosos para excluir toda responsabilidad patrimonial, deviniendo en consecuencia tal margen de discrepancia título suficiente para entender la existencia de un deber jurídico del demandante de soportar las consecuencias del mismo ' Antes que cualquier otra consideración debemos poner de manifiesto que la cuestión de la responsabilidad ya se insinuó en la sentencia esa sección de 4 de abril del año catorce, número 314, dictada el recurso de apelación 623/10 , donde se dijo que procediera desestimación del suplico de la demanda en lo relativo a responsabilidad patrimonial de la administración, ya que la anulación del acto no conlleva necesariamente ese tipo de responsabilidad, aparte de que su falta absoluta de prueba y la ausencia de cualquier reclamación previa vía administrativa ' Esto indica, que como muy bien afirma el juzgado que no existe ningún tipo de cosa juzgada, que nos obligue ahora a desestimar, en función de estas manifestaciones, la demanda de responsabilidad formulada por el actor, pues no existe cosa juzgada determinante que nos obliga una solución en el mismo sentido; ya que la cosa juzgada administrativa, no solamente está integrada por la tiple identidad de todos conocida, sino que además, exige identidad objetual o identidad referida al acto administrativo recurrido.

Las afirmaciones que hicimos en aquella sentencia, no son en absoluto ahora determinantes y podemos, ahora con mejor criterio, resolver exclusivamente la cuestión de la indemnización, si fuera procedente.



CUARTO.- En lo que a nosotros interesa, el artº 142 de la ley citada, establece que: 4. La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5.

El Tribunal Supremo, (Sentencia de 16 de febrero de 2009 ), ha declarado que: 'la anulación en la vía administrativa o jurisdiccional de un acto o de una disposición de la Administración no presupone el derecho a indemnización, lo que implica tanto como decir que habrá lugar a ella cuando se cumplan los requisitos precisos. Hay que rechazar, pues, las tesis maximalistas de cualquier signo, tanto las que defienden que no cabe nunca derivar la responsabilidad patrimonial de la Administración autora de un acto anulado como las que sostienen su existencia en todo caso [véanse las sentencias de esta Sala de 18 de diciembre de 2000, (...), FJ 2 º; 5 de febrero de 1996, (casación 2034/93, FJ 2 º); y 14 de julio de 2008 (casación para la unificación de doctrina 289/07 , FJ 3º)]' Complementando esta idea y desarrollándola, también ha declarado el Tribunal Supremo, en Sentencia de 26 de junio de 2009 , que: 'al no presuponer la anulación en la vía administrativa o jurisdiccional de un acto o de una disposición de la Administración, el derecho a indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial ( artículo 142.4 de la Ley 39/1992, de 26 de noviembre ), para resolver si existe o no ese derecho hay que examinar si concurren los requisitos que una constante y reiterada jurisprudencia concreta y del que interesa destacar el requisito de la antijuridicidad del resultado o lesión' Esa antijuricidad es inexistente cuando 'la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada' ( Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 2.009, recurso de casación 1887/2007 , y las en ella citadas). En esos supuestos, según se expresa en la Sentencia de mencionada 'el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión' Además, y profundizando en la cuestión, se ha distinguido entre los contenidos discrecionales del acto y aquellos otros, que son de naturaleza reglada, ya que las conclusiones sobre la antijuricidad, son distintas según se contemplen unos u otros contenidos. En esta linea la sentencia de 16 de febrero de 2009 , que cita otras del mismo sentido, pone de manifiesto que: 'En esta tesitura, como hemos subrayado en la (...) sentencia de 14 de julio de 2008 (FJ 4 º) y en la de 22 de septiembre del mismo año (casación para la unificación de doctrina 324/07 , FJ 3º), para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a soportar el daño que le ha infligido el funcionamiento de un servicio público, uno de los elementos a tomar en consideración es la naturaleza misma de la actividad administrativa.

'Decíamos entonces', continúa afirmando la sentencia que: ' ... El panorama no es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9, apartado 3, de la Constitución , que si actúa poderes reglados, en lo que no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador.

Ya en este segundo grupo, habrá que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada de forma imprecisa...' Así, parece deducirse que, en el marco de los elementos discrecionales, la arbitrariedad en la medida que es irracionabilidad determina la anulación, y el acto arbitrario, siempre generará responsabilidad de la administración, precisamente en razón de esa arbitrariedad; por no tener razonabilidad.

En el supuesto de anulación por violación de los contenidos reglados, la cuestión es má s complicada pues, en tal caso, debemos hacer un examen de la proposición normativa y determinar si, los contenidos reglados de las normas, están en el marco de los conceptos jurídicos indeterminados y si ocurre tal cosa, examinar el comportamiento de la administración en relación con la interpretación, análisis y aplicación de esos elementos o conceptos indeterminados de las normas. Así procederemos para hacer un juicio de racionalidad, determinado por la exigencia de antijuricidad, para imputar el daño a la administración.

Si la Solución adoptada, en los términos que hemos expuesto, se produce: 'Dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión (véase nuestra sentencia de 5 de febrero de 1996 , ya citada, FJ 3º, rememorada en la de 24 de enero de 2006 (casación 536/02, FJ 3º); en igual sentido se manifestaron las sentencias de 13 de enero de 2000 (casación 7837/95 , FJ 2º), 12 de septiembre de 2006 (casación 2053/02 , FJ 5º), 5 de junio de 2007 (casación 9139/03 , FJ 2º), 31 de enero de 2008 (casación 4065/03, FJ 3 º) y 5 de febrero de 2008 (recurso directo 315/06 , FJ 3º)].

En el caso de autos , la anulación se produce por incumplimiento de uno de los requisitos formales, y necesarios, determinados por la norma, para reducir o neutralizar la eficacia de un acto administrativo, de manera que la administración, con el cierre, ha materializado un acto o absolutamente ilegal, puesto que ha privado de eficacia una licencia obtenida por silencio, sin acudir al procedimiento revocatorio normal, para que este acto jurídico quede privado de la eficacia. El mecanismo revocatorio constituye actividad absolutamente arreglada por la norma, en el que me existe ningún concepto jurídico susceptible de compresión y determinación. Por otra parte, la circunstancia de que en un determinado local se están realizando actividades impropias, ilícitas, no permisibles por la licencia o excesivamente ruidosas, no determina, obviamente, como conoce perfectamente la administración demandada, el cierre sin más de la actividad; puede la administración, y debe hacerlo así, articular los pertinentes medidas a través de los expedientes sancionadores para regularizar la actividad. En resumen, la administración, ha optado por la solución más sencilla y rápida, pero sin cobertura jurídica. El cierre por sí mismo, decretado sin un procedimiento previo, constituye un acto ilegal, notable, que no merece ningún tipo de duda desde el punto de vista de su ilegalidad, ni protección normativa desde la perspectiva de su antijuridicidad, al cuestionarse el tema de la responsabilidad patrimonial de la administración. De esta manera, no puede decirse que el particular afectado por una revocación ilícita deba soportar la acción de la administración, completamente contraria a derecho.

Así lo ha tendido la propia administración municipal, ya que del expediente administrativo, costa un informe suficientemente extenso, que recomienda la estimación de la reclamación de responsabilidad y señala como cuantía suficiente la de 95.338,04 euros, que entiende justificada y que es precisamente la que la actora reclaman este pleito.

Así las cosas, se dan todos los presupuestos necesarios para que nazca la obligación de indemnizar, ya que se ha producido la anulación de una licencia y consiguientemente, se ha imposibilitado a su titula materializar la actividad legalizada, cuyo resultado es imputable directamente a la administración, dada la nulidad del acto revocatorio, por inexistencia de trámites, a raíz de una revocación implícita e ilegal, con violación de contenidos reglados y determinados, referidos a la eficacia de los actos administrativos y de legitimidad determinada por la obtención de una licencia.



QUINTO.- Todo ello determina la integra estimación del recurso; sin hacer expresa imposición de costas, dado el contenido del artº 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción

Fallo

Que en relación con el Recurso de Apelación nº 309/17 interpuesto por el procurador de los tribunales Dº Carlos Gil Cruz, en nombre y representación de Emilio , asistido por el letrado D. Juan Ramón Fuster Gómez, contra la Sentencia nº 207/17, de de 14 de junio, dictada en el Recurso Contencioso- Administrativo nº 108/17, tramitado por el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 10 de Valencia , sobre responsabilidad patrimonial, debemos hacer los siguientes pronunciamientos: a).- Estimar el recurso de Apelación formulado.

b).- Revocar la sentencia dictada.

c).- Entrando a conocer sobre el fondo de la cuestión debatida, estimar el recurso contencioso administrativo planteado contra un acuerdo de fecha 9 de diciembre 2016, denegatorio de responsabilidad patrimonial interesada por la anulación de un acto, por un importe de 95.338'0 euros; motivado por un funcionamiento normal de servicio público de concesión de licencias, que no tiene el particular el deber jurídico de soportar. Condenando la administración demandada el abono de la mencionada cantidad.

d).- . Todo ello, sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

Y, para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, a su tiempo, devuélvanse los autos al juzgado de su procedencia con testimonio de la misma para su ejecución.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Desamparados Iruela Jiménez, Estrella Blanes Rodriguez, y Lucia Deborah Padilla Ramos.

Publicación: leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. magistrado ponente, D . Carlos Altarriba Cano , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como letrada de la administración de justicia, certifico.